基于利益相关者理论的城市房屋征收动拆迁工作探索

摘 要：房屋征收动拆迁是指拆迁实施单位依照政府的授权，依法对被拆迁人给予补偿安置，动员被拆迁人在搬迁期限内完成搬迁，并妥善安置被拆迁人的行为，是旧区改造、重大工程项目建设的前期工作。文章借鉴利益相关者理论，综合运用问卷调查法、访谈法、文献研究法、归纳法、演绎法、案例分析法、比较分析法、三维公共政策分析法等开展研究，分析确定动拆迁工作的利益相关者。动迁居民、动迁公司和政府是对立统一的利益相关者，以三者之间的两两关系研究为切入点，从相互关系的现状、存在的问题、改善关系的对策三个层面进行分析研究。

关键词：利益相关者;城市房屋征收动拆迁;政策

中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）05-0014-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.014

房屋征收动拆迁工作涉及利益相关者多，政策性强，牵涉面广，涵盖动迁居民、动迁公司、政府等众多利益主体，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各领域。随着时代的进步，动拆迁工作已成为城市科学发展和可持续发展的公共政策。开展动拆迁的利益相关者关系和政策研究是解决拆迁矛盾的现实需要，是稳妥推进国家城市化进程、促进城市科学发展的必然要求，是做好动拆迁工作的前提和基础，有利于促进中国特色的民主法治建设。

笔者认为动拆迁难的根本原因是动迁居民、动迁公司、政府对于动拆迁工作的利益诉求和评价不一致，同时在政策制度上缺乏有效的调整、调节和调解。动拆迁工作是一项公共政策，对各相关主体的利益关系进行合理合法的调整，进而规范各主体的行为是做好动拆迁工作的关键。

笔者把动迁居民、动迁公司、政府作为平等的利益主体，提出需求导向型动拆迁新模式，形成共同目标、扩大共同利益、建立健全沟通协商机制。认为公开透明是动迁居民、动迁公司、政府三方良性互动的润滑剂和助推器。引入人工智能、大数据手段赋能动拆迁工作，结合新形势和新法规的要求，设计了一套权责清晰、运转顺畅的拆迁流程。

1 导论

开展动拆迁的利益相关者关系和政策研究是解决拆迁矛盾的现实需要，是稳妥推进国家城市化进程、促进城市科学发展的必然要求，是做好动拆迁工作的前提和基础。

土地征收属于政府行为，政府作出土地征收决定，发出征收拆迁许可证后，拆迁公司负责土地上房屋等附属物的拆迁，动员居民签约搬迁，做好居民群众的思想工作。动拆迁是指拆迁实施单位依照政府的授权，依法对被拆迁人给予补偿安置，动员被拆迁人在搬迁期限内完成搬迁，并妥善安置被拆迁人的行为。

城市是人类文明的标志，是经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。动拆迁工作是城市旧区改造、重大项目工程建设的基础性工作，关乎城市发展与民生，与老百姓的切身利益密切相关。开展动拆迁的利益相关者关系和政策研究是做好新形势下动拆迁工作的前提和基础，有利于促进中国特色的民主法治建设。动拆迁工作涉及利益相关者多，政策性强，牵涉面广，涵盖动迁居民、动迁公司、政府等众多利益主体，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各领域。随着时代的进步，动拆迁工作已成为城市科学发展和可持续发展的公共政策，其是一项系统工程，被称为天下第一难。据统计，生活在旧区旧里的居民绝大部分都有想通过动拆迁改善居住条件的意愿，但当真正实施动拆迁的时候，有相当部分居民又不愿意签约搬迁，“想动迁，盼动迁，动迁来了迁不动”，动拆迁工作是一个热点且難点问题，也是一个必须要解决的问题。国家加强以改善民生为重点的社会建设，《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的出台，对动拆迁工作提出了新的更高的要求。政府、民众、媒体、社会各界对动拆迁的关注和报道很多，但学术界对于动拆迁工作的系统性、理论性、实践性研究较少。从公共政策的视角，采用利益相关者理论开展动拆迁工作的研究将对如何破解动迁难题提供理论指导，为丰富动拆迁工作的理论建设做贡献。开展动拆迁的利益相关者关系和政策研究，对于进一步完善动拆迁政策，又好又快地做好动拆迁工作具有重要的现实意义。基于利益相关者理论的动迁居民、政府和动迁公司的互动关系研究，为民主决策、依法行政提供基础，也将为中国特色民主政治建设和法治建设提供一个全新的视角。

2 文献综述和相关研究

2.1 国内有关动拆迁的利益相关者关系和政策研究

根据我国《宪法》和《土地管理法》规定，城市土地属于国家所有。国内关于动拆迁领域的研究主要是以问题为导向，着力减少拆迁矛盾，加快拆迁进度[1]。江怒（2006）认为拆迁的法律关系主要体现在两个方面：一是民事关系。即政府与土地使用者、政府与房屋拆迁人之间的出让或划拨合同提高以及房屋拆迁人与被拆迁人之间的拆迁合同体现了他们之间是一种平等的民事关系;二是行政管理关系。这主要体现在政府与房屋拆迁人之间的房屋拆迁许可，以及政府由于管理和经营城市与房屋拆迁人和被拆迁人之间形成的行政管理与被管理的行政关系[2]。张国樑（2009）借鉴新制度经济学有关理论对做好动迁工作进行探索，认为破解动迁难题，要建立健全阳光动迁操作机制，公开、公平、公正地安置动迁居民[3]。徐明前（2004）分析了上海中心城旧住区更新改造中遇到的动拆迁矛盾、边际成本与效益以及政策调整等现实难题[4]。万勇（2006）提出拆迁补偿安置的基本原则，即市场化原则、扶贫济困原则、三“公”原则（公众使用、程序公正、补偿公平）和和谐均衡原则。对于拆迁补偿安置的标准，要从过去的封闭式决策走向开放式决策[5]。

长期以来，对动拆迁工作主要从法律上、经济上进行研究。事实上动拆迁工作是一项公共政策，运用利益相关者理论，对各相关主体的利益关系进行合理合法的调整，进而规范各主体的行为是做好动拆迁工作的关键。

2.2 利益相关者理论对于动拆迁的借鉴意义

“每个人奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”[6]。利益是社会关系的表现，是由主体的需要和客体的属性及功能两者之间的对立统一关系构成，只有在主体的需要与客体满足主体需要的特定现实关系中，才谈得上有无利益问题。故利益属于关系范畴，而非主体或客体范畴，这个关系尤指社会关系。正如马克思所说：“利益本身是社会所决定的利益，而且只有在社会所创造的条件下并且使用社会所提供的手段才能得到”[7]。因此，利益是由于客体资源的匮乏，与主体需求之间形成了矛盾，从而导致了主体与主体之间、主体与客体之间的相互关系。笔者认为这个观点对利益的内涵说明得比较科学合理。因为拆迁活动的立项，使动迁居民、动迁公司和政府三者之间建立联系，产生了各自的利益。

利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动[8]。与传统的股东至上主义相比较，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益[9]。国内有学者综合了上述观点，认为“利益相关者是指那些在企业的生产活动中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能够影响或者改变企业的目标，或者受到企业实现其目标过程的影响”。这一定义既强调了投资的专用性，又包括了企业与利益相关的相互影响。

借鉴企业利益相关者理论，我国城市房屋拆迁中产生的利益或者被重新分配的利益是各方利益主体相互争夺的目标，他们是拆迁过程的参与者，也是利益分配的参与者。动拆迁工作的利益相关者，即是在政策过程产生利益关系，从而与政策过程发生双向影响的个人和团体。城市房屋拆迁不仅与房屋相关，还与房屋所在的土地相关，房屋拆迁的目的是重新获得土地，并重新定位土地的用途。动拆迁工作的主要利益相关者是动迁居民、动迁公司和政府。政策的制定是利益关系的合理合法调整。在政策的制定、实施与评价中不能只是一般的提倡参与，而是要在程序上让与政策有直接的利益相关的人员或其代理人参与政策过程[10]。动拆迁的矛盾可以分为三类：动迁居民与动迁公司的矛盾;动迁居民与政府的矛盾;动迁公司与政府的矛盾。其矛盾的根源在于动迁居民、动迁公司、政府三者之间的利益关系没有理顺。从大量的动迁拆法律法规、政策、研究文献和有关报刊资料文章来看，目前动拆迁工作模式主要有两类：政府主导型和市场主导型。其一，政府主导型：由政府出资并委托市或区所属的国有房地产开发企业组织实施，政府既是出资人，又是组织者，政府直接财政拨款，同时牵头组织实施，并承担协调职能和仲裁职能。另外，政府又是被动迁居民利益的总代表，呈现强势政府的特征。该模式的优点是速度快、效率高。缺陷是政府过于强势，动迁居民的利益诉求难以表达，容易激发动迁矛盾，損害干群关系。其二，市场主导型：通过房地产开发经营，利用土地级差进行动迁。开发商与政府签订委托拆迁协议，政府给动迁公司颁发拆迁行政许可证，动迁公司实行拆迁任务包干制，有很大的自主权。该模式的优点是政府不直接参与拆迁，有利于动迁居民表达利益诉求。缺陷是动迁公司自主权太大，缺乏有效监督，容易损害动迁居民利益，延缓拆迁进度。

本文在已有拆迁模式的基础上，结合颁布的国有土地上房屋征收条例和有关城市动拆迁工作实践，依据利益相关者理论，把动迁居民、动迁公司和政府三方作为平等的利益主体，以三方两两相互关系研究为切入点，提出需求导向型拆迁新模式，使三方良性互动，进而做好旧区改造和重大项目建设拆迁工作。三方相互关系研究模型见图1。

3 动迁居民与动迁公司相互关系研究

3.1 动迁居民与动迁公司相互关系的现状

动迁居民与动迁公司是一对相互依存的矛盾对立统一体，拆迁活动把两者紧密联系在一起，产生各自的利益诉求。在某大型城市拆迁基地被拆迁户抽样调研问卷中，对于是否愿意动迁，97%选择愿意;3%选择不愿意。对于倾向于用哪种方式交流动迁事宜，13%选择自己到动迁办公室交流;63%选择让动迁工作人员上门交流;24%指定地点交流。对于是否相信动迁公司关于拆迁工作的宣传内容，33%相信; 7%不相信;60%视情况而定。对于如果拆迁过程中有实际困难，会向谁求助，7%选择动迁公司;87%选择政府部门;6%选择其他（如法院、律师等）。对于动迁公司的安置补偿工作主要为谁考虑，40%认为为老百姓考虑;13%认为为拆迁人考虑;47%认为为政府考虑。对拆迁过程中动迁公司的评价，无人选择满意;43%选择基本满意;37%选择不太满意;20%选择不满意。见图2。

从调研中可见，动迁居民和动迁公司在根本目标上是一致的，都想通过动迁获得自身的利益，但在具体的操作过程中存在差异。当前两者的关系更多地表现为对立，而不是统一。动迁公司在动迁居民中缺乏公信力，大多数居民认为安置补偿工作的出发点和落脚点不在老百姓，对动迁公司的评价较低。从新闻媒体的报道和拆迁实践中，动迁居民和动迁公司的矛盾时有发生，有的还很严重。

3.2 动迁居民与动迁公司相互关系存在的问题

3.2.1 动迁居民和动迁公司的利益诉求不同

动迁居民拥有房屋的所有权和土地的使用权，这两种权利都将随着拆迁的进行而发生改变，土地使用权被地方政府征收，房屋所有权被消灭。“住有所居”是居民的最基本需求，居民的利益随着上述两种权利的改变而发生巨大的变化，在城市房屋拆迁过程中，居民的利益与拆迁的联系最为紧密。

动迁居民的利益诉求如下四点。

第一，充分的拆迁安置补偿。《物权法》第四十二条规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。拆迁安置补偿是动迁居民的核心利益。居民最关心的也是安置补偿是否达到心理价位。

第二，动迁工作的知情权。传统的动迁模式是政府部门单方面作出拆迁许可，动迁公司到社区张贴拆迁公告，直接告知居民要动迁，这种方式让居民很反感。

第三，动迁工作的参与权。据调研显示，居民对于动迁公司有哪些工作需要改进，55%的居民认为缺少参与渠道。对于拆迁政策存在的问题有哪些，53%的居民认为参与度不够。见图3。

第四，要求安置房屋所在社区的配套设施齐全。据访谈，动迁居民对于动拆迁的理解和诉求，不单单是拆迁补偿安置的问题，还牵涉就学、就业、就医的“三就”问题。对于中心城区的老百姓来说，有的动迁居民宁愿住在面积小点的老房子，也不愿意搬迁到郊区的大房子，因为附近就有较好的学校、医院和就业机会，而且生活时间长了，也习惯了，安土重迁，产生感情，不愿意搬迁到别处。动迁居民对于拆迁安置，仅仅补偿一套面积更大的房子是不够的，普遍要求安置社区要有较好的配套设施，例如学校、医院、商场、交通等便民利民设施。

动迁公司在拆迁过程中扮演了实施者的角色，在政府和动迁居民之间起着承上启下的作用。其受拆迁人委托，依据拆迁政策，对居民进行拆迁动员，签订拆迁补偿安置协议，落实安置补偿。

动迁公司的利益诉求如下三点。

第一，多出动迁户数，取得更多的劳务费。目前动迁公司主要有两大类：一是隶属于政府部门的纯国资动迁专业公司;二是隶属于房产企业集团的子公司。动迁工作不得以营利为目的，动迁安置款和劳务费分离，专款专用。劳务费以签约户数结算，获得更多的劳务费是公司的核心利益。

第二，缩短动迁周期，减少运营成本。动迁工作的顺利进行需要投入大量的人力、物力和财力。基地的周期越长，耗费的资源越多，运营的成本越高，获得的利益就越少。

第三，控制动迁矛盾，营造和谐氛围。动迁矛盾随着拆迁工作的推进而产生。如果动迁矛盾激烈，会阻碍动迁推进，造成恶劣的社会影响，损害动迁公司和政府的形象和声誉，它就像木桶理论中的短板，在关键时刻甚至会决定整个拆迁工作的成败。

3.2.2 动迁居民和动迁公司对待强迁的态度截然不同

据调研，所谓“钉子户”的比例大约占被拆迁户总数的5%，强迁户约占0.5%～2%。对于强迁，65%的居民不赞成，认为违反人权。31%的居民认为应视情况而定，对无理取闹者应该强迁。只有约4%的居民赞成强迁。对于强迁的态度，拆迁公司与居民恰好相反，拆迁公司中约68%的受访者表示赞成，32%的受访者表示视情况而定，反对的凤毛麟角，见图4。

动迁公司与动迁居民对强迁态度的巨大差异，给拆迁工作的后期收尾阶段带来了巨大的压力。强迁就像一把双刃剑，当使用这把剑时，一方面可以震慑对方，另一方面可能会伤着自己。强迁如果处理不当，会造成难以调和的动迁矛盾，产生严重的社会危害，甚至会颠覆整个动迁过程，此为强迁的蝴蝶效应。蝴蝶效应是指在一个动力系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的巨大的连锁反应。这是一种混沌现象。蝴蝶在热带轻轻扇动一下翅膀，遥远的国家就可能造成一场飓风。

3.2.3 动迁居民对动迁公司缺乏信任

导致这一问题的原因，一方面是动迁公司以往动迁模式弊端的累积;另一方面是动迁居民权利意识的提高。在计划经济时期，国家控制了一切资源，无论是市政动迁还是商业动迁，在政府的号召下，民众都会自愿并且无条件接受动迁。当计划经济向市场经济转轨后，在私人领域，政府逐步放松规制，在强调公共利益的同时，也注重维护个人权益。有了拆迁许可后，政府赋予了动迁企业很大的自主权，而配套的制衡监督机制并没有跟上。下面用博弈论来分析动迁诚信的缺失问题。博弈论的基本目的是了解策略选择，也就是说，了解人们或组织在预期自己的行为会影响其他人的行为时会如何行动[11]。安置方案和操作口径公布后，签约正式开始，动迁公司一个个地和居民谈判，做思想工作。假设动迁公司A与动迁居民B被关在一个房间，没有其他人在场或参与。B对原有安置方案不满意，要求增加安置款才肯签约。A的主要任务是完成户数，同意增加1万元，但要求B保守秘密协议，不对外公布，在一对一封闭的谈判环境下，B获得的信息不完全，觉得自己比别人多拿了安置款，同意签约。在封闭的一对一环境下，安置款的多少取决于双方谈判能力的大小。有的居民为了得到更多的安置款，委托有能力的、有社会关系的人士来跟动迁公司协商谈判，也可以称为“动托”。“动托”利用自己的社会关系上下活动，为动迁户谋取超出正常补偿标准的安置款，并从中抽取利益。面对这些“动托”，有时候动迁公司也无可奈何，只能妥协让步。由动迁公司暗箱操作完成，这种做法一开始可能是有效的，由于信息的不对称，拆迁户多觉得自己得利;时间一长，没有不透风的墙，拆迁户之间一比较，同质的房屋价格落差非常大，就会产生相对吃亏感，不满意了。慢慢地就不再相信动迁公司，形成了早走吃亏的社会普遍心理，没有谁愿意第一个签约。市场经济体制不断完善的过程，也是个人权利意识逐步提高的过程。这使群众利益没有稳定的预期，也不知道利益的底线究竟是什么，为了让自己的利益最大化，“等、拖、闹”就成为动迁居民的逻辑选择。

4 动迁居民与政府相互关系研究

4.1 动迁居民与政府相互关系的现状

以某大型城市拆迁基地为例，项目总用地面积9371平方米，其中规划道路用地765平方米，规划可建设用地8606平方米。地块涉及拆迁居民约368户，新里以上房屋17户，二级旧里以下房屋351户，含个体工商户31家。拆除居住房屋建筑面積为7856平方米，其中二级以下旧里房屋建筑面积为7458平方米。被动迁单位21家，拆除房屋建筑面积1920平方米。调查表明，该地块居民居住条件很差，要求改造的愿望非常迫切。资料显示，地块内人均居住面积低于7平方米的住房困难户约225户，占全部动迁户数的六成以上，部分居民属于享受最低生活保障群体。通过动迁，将拆除“马桶”约300只，这将极大地改善原住居民的生活质量，同时可减轻区政府对“廉租”和“低保”人群的财政支出。当地政府作了地块项目评估分析报告，从项目特点、投资成本、投资回报、动迁工作、风险控制等方面进行了全面的分析，得出以下结论：其一，启动该地块是改善民生的有效举措之一。几乎都是二级旧里以下房屋，涉及使用马桶的住户300余户。启动该地块改造将从根本上改善居民的居住条件，同时为完成政府的旧区改造任务创造条件;其二，启动该地块对于合理配置土地供应，完善建设用地储备制度具有积极意义。《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出，要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，完善建设用地储备制度。启动该地块有利于进一步合理配置土地供应，充分发挥土地储备杠杆作用;其三，启动该地块存在经济和社会风险，但风险应属可控范围。通过深入细致研究工作方案，充分发挥多方合力，建立事先预警和迅速处置机制，可有效防范可能遇到的各种风险，使各类矛盾处于受控状态。

从以上案例可以看出，对于动迁居民要求通过旧区改造改善居住条件的愿望，政府要从项目特点、投资成本、投资回报、动迁工作、风险控制等方面进行全方位的评估。政府对动迁居民的回应是间接的，但一旦动迁项目启动，政府与动迁居民之间的相互影响是直接的，这种影响既有积极的一面，也有消极的一面，积极影响就像及时雨，融洽干群关系;消极影响就像屋漏偏逢连夜雨，损害干群关系。

4.2 动迁居民与政府相互关系存在的问题

4.2.1 动迁居民与政府的利益诉求不同

从上述案例可知，动迁居民想要改善居住条件要求旧区改造，政府实施旧区改造出发点是基于自身的利益，例如经济增长、改善民生、合理配置土地供应、防控社会风险等。政府利益是地方政府通过城市房屋拆迁形成的满足政府管理需要的社会资源。动迁居民的利益诉求前文已分析，此处不再重复。政府的利益诉求如下三点。

第一，经济利益。是指房屋拆迁中獲得的经济型收益，如土地使用权出让金的直接性收益、房地产税费等间接性收益。近年来，城市房地产市场发展的热潮使土地的增值利益巨大，出让土地使用权，获得土地出让金成为地方财政的一项重要收入，俗称土地财政。一些地方政府官员甚至提出“经营城市也就是经营土地”的口号，可见，土地增值的收入相当可观。面对有限的土地资源，政府通过旧城改造的方式来重新获得土地，再转手卖给开发商获得土地的增值收益。同时，政府引导土地级差地租不断提高，使城市土地得到更多、更有效的利用，产生强大的乘数效应，促进城市经济发展。

第二，政治利益。是指政府和政府官员通过房屋拆迁获得的政绩。当前对政府官员的考核主要以GDP增长和民生改善为导向，而旧区改造是两者的结合体。实施旧区改造拆迁工程，有利于招商引资、有利于改善城市面貌、有利于改善居民的居住条件。而且旧区改造拆迁工程是看得见、摸得着、见效快的投资，为政府所推崇。

第三，权力租金。在城市房屋拆迁制度中，政府拥有对该领域的审批权，负责划定拆迁区域和发放拆迁许可证，这些都是垄断性的资源，从而为获得权力租金提供条件。

4.2.2 公权与私权的平衡问题

政府代表公权力，而居民的私有财产神圣不可侵犯。动迁居民是纳税人，想通过动拆迁实现自己的利益诉求，政府有义务为动迁居民服务。同时政府从公共利益出发，有权力作出房屋征收决定，发出拆迁许可证。动迁居民和政府在根本利益上是一致的，但在具体利益上会有差异。政府代表公共利益，动迁居民的利益是具体的。个体利益服从公共利益，但政府不能“以多数人的名义”漠视“少数人的利益”。强势群体不在乎动迁;中间阶层能接受动迁;弱势群体在意动迁，往往将动迁的机会看成“最后一根救命稻草”，想通过抬高补偿价格，“一锤子买卖”来解决自身的保障和发展问题。弱势群体的这种要求是否合理？有关部门是不是要考虑他们的利益诉求？如果考虑了，对于其他群体是不是公平？

5 动迁公司与政府相互关系研究

5.1 动迁公司与政府相互关系的现状

动迁公司是动迁工作的实施单位，政府是动迁公司的管理部门，政府委托动迁公司做好动迁工作，动迁公司需要获得政府的授权许可开展业务工作。动迁公司与政府是相互依存的关系。但动迁公司一般代表政府开展工作，其行为关乎政府的声誉和形象。动迁居民一般把动迁公司与政府等同起来，把动迁公司行为与政府行为联系在一起。如果出现野蛮拆迁，造成不好的影响，政府官员要承担连带责任。

从管理的政策法规来看，政府对动迁公司提出了很高的要求，但存在动迁队伍整体素质不高的状况，不利于管理制度的落实。从事动迁工作的大多是50岁左右的人，他们或是退休，或是下岗后选择做动迁，学历低、流动性大、事业心不强。以某动迁专业公司（该公司是某市重大工程实事立功竞赛优秀公司）为例：有员工271人，其中在编人员30人，占11%;外聘人员241人，占89%。年龄层次45周岁以上的204人，占75%;35岁以下的36人，占14%;35～45岁的31人，占11%。在编人员作为公司的核心人员，占管理岗位的77%，在编人员中具有大专以上学历的17人，占57%。但外聘职工中大多数是高中以下学历。

5.2 动迁公司与政府相互关系存在的问题

第一，动迁成本不断提高。以某市为例，实行居民安置款与动迁公司服务费“两费分离”管理做法。“两费分离”使动迁的成本进一步明细，让动迁居民和动迁公司利益分离，从机制上保障了动迁居民的权益。从功能上看，“两费分离”着重保障动迁居民的利益，但在动迁成本的控制上，缺乏有效的调控手段。笔者借鉴诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家弗里德曼提出的矩阵模型[12]，分析动迁成本攀升问题。

第一种情况：A是用自己的钱为自己花，适用动迁包干制，动迁公司懂得控制动迁成本，但会存在损害老百姓利益的情况;第二种情况：B是花别人的钱为自己，不会节约，适用“两费分离”动迁模式。从实践看，因为动迁补偿款的多与少跟动迁公司没有利益关系，政府部门对动迁实施单位的考核更注重动迁进度而不是动迁成本，所以有的基地在收尾阶段，为了尽早完成任务，动迁补偿款大大超过预算，而由于相关部门缺乏有效的考核手段和相应的监督机制，难以限制动迁成本的无序扩展，标准不统一，前后不一致，使社会诚信受到很大冲击，增加了动迁居民对动迁工作的不信任感。在动迁补偿上，老百姓怕绝对吃亏，还怕相对吃亏，这种做法会使动迁的成本越来越高;第三种情况：C是花自己的钱为别人，懂得节约，但可能花得不对，变成浪费;第四种情况：D是花别人的钱为别人，最没效率。

第二，动迁队伍的素质状况与动迁工作的高要求不相适应。动迁工作关乎民生、关乎城市的发展，其政治性和政策性都很强，做好动迁工作要求职工既要熟悉动迁法律法规，掌握心理学，有良好的人际交往和沟通能力，还要讲政治，善于做人的思想工作。也正因为动迁队伍整体素质不高，导致动迁公司的名声不佳，这与动迁公司要承担的重大工程任务是不相称的。文明动迁、依法动迁、阳光动迁需要有高素质的动迁队伍。

6 提高动拆迁工作水平的思路和策略

动拆迁工作利益相关者多，政策性强，牵涉面广，涵盖动迁居民、动迁公司、政府等众多利益主体，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各领域。随着时代的进步，动拆迁工作已成为城市科学发展和可持续发展的公共政策。把利益相关者理论融入公共政策研究，不仅有着深远的理论意义，而且有着重要的现实意义。从公共政策的本质看，它是依据特定时期的目标，在增进与分配社会公共利益中所制定的行为准则。

第一，建立需求导向型拆迁新模式，使动迁居民、动迁公司、政府三方良性互动，形成共同目标、扩大共同利益，建设共享机制。动迁工作的利益相关方都有自身的利益诉求，要承认三方正当的利益诉求，通过制度设计平衡好三方的利益关系，畅通利益表达渠道，完善利益协商手段。发挥好动迁居民、动迁公司、政府的作用，建立制度化的利益協调机制，把三方打造成利益共同体、事业共同体、命运共同体，最大限度地调动三方的积极性。需求导向型拆迁新模式见图5。

要让动迁居民、动迁公司、政府三方良性互动，关键是公开，这是三方互动的润滑剂和助推器，同时也无形中规定了三方活动的边界。要充分发挥新闻媒体的作用，积极宣传引导，让三方都了解征收补偿的水平线、政策的底线、法律的红线。把动迁有关信息全公开，政府要公开拆迁立项理由，拆迁安置法律法规，拆迁安置程序。动迁公司要公开安置补偿方案及补偿安置结果。动迁居民要公开房籍、户籍信息。只有公开透明，在阳光下操作，才能做好动迁工作。

第二，充分运用人工智能、大数据手段赋能动拆迁工作，建立一套权责清晰、运转顺畅的拆迁流程。例如安置补偿协议电子化、智能化，动迁居民和动迁公司既签订纸质协议，也签订电子协议，并上网公开，协议上标记二维码，利益相关者可扫码查看征收房屋概况、安置补偿情况、经办人落实情况，政府随时随地远程监督，可追踪溯源，不可篡改，既充分保障利益相关者权利，也夯实利益相关者责任。制定完整、完善的拆迁流程，让动迁居民、动迁公司、政府三方良性互动。流程要把动迁居民、动迁公司、政府三者有机连接起来，制定细分步骤，建立量化指标及监督机制，规定公开透明的实施办法，每一步都有章可循、有据可查，像流水作业，确保程序严密，开展工作顺畅自然。

参考文献：

[1]闵一峰.市场经济条件下拆迁政策取向与立法选择[J].中国房地产，2004（2）：38-41.

[2]江怒.房屋拆迁中政府、拆迁人、被拆迁人三方法律关系分析及对策[J].经济与法，2006（8）：277.

[3]张国樑.破解动迁难题对策的思考：阳光动迁的起源、深化和发展[D].上海：中共中央党校，2009.

[4]徐明前.城市的文脉：上海中心城旧住区发展方式新论[M].上海：学林出版社，2004.

[5]万勇.旧城的和谐更新[M].北京：中国建筑工业出版社， 2006.

[6]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1956：82.

[7]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第46卷）[M].北京：人民出版社，1963：102.

[8]R.爱德华·弗里曼.战略与管理：利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译.上海：上海译文出版社，2006.

[9]诸大建，刘淑妍，朱德米，等.政策分析新模式[M].上海：同济大学出版社，2007：174.

[10]诸大建，刘淑妍，朱德米，等.政策分析新模式[M].上海：同济大学出版社，2007：4.

[11]约瑟夫·E.斯蒂格利茨.经济学（上册）[M].北京：中国人民大学出版社，2005：265.

[12] 张维迎.中国改革30年[M].上海：上海人民出版社，2008：87.

[13]上海市城市房屋拆迁管理实施细则[J].新法规月刊，2001（12）：32-40.

[14] 国有土地上房屋征收与补偿条例.国务院令第590号[EB/OL].（2011-01-21）.http：//www.gov.cn/flfg/2011-01/21/content_1791480.htm.

[15]杨承志.广州市旧城改造房屋拆迁流程再造研究[D].武汉：华中科技大学，2010.

[16]崔卓兰，施彦.国家补偿理论与法律制度[M].北京：中国法制出版社，1994.

[17]张更立.走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示[J].城市发展研究，2004，11（4）.

[18]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995.

[19]苏宏章.利益论[M].沈阳：辽宁大学出版社，1991.

[20]李淮春.马克思主义哲学全书[M].北京：中国人民大学出版社，1996.

[21]王伟光.利益论[M].北京：人民出版社，2001.

[22]张玉堂.利益论：关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉：武汉大学出版社，2001.

[作者简介]黄杜，中共党员，公共管理学硕士，经济师，深迪半导体（上海）有限公司，总裁特别助理、党支部书记。