山西沿黄地区基本公共服务发展路径研究

●张兴毅

保障和改善民生不仅关系改革发展稳定，更关系人民群众的切身利益。党的十九大报告提出，坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感。沿黄地区作为一个典型的欠发达地区，经济发展相对滞后，基础公共服务能力严重不足，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等各个环节上均需要补齐短板，推动民生工作进一步改善。

一、沿黄地区基本公共服务建设现状

近年来，沿黄各县以民生改善和社会发展为统领，始终坚持把民生作为一切工作的出发点和落脚点，财政支出的八成以上和全部增量均用于民生改善，切实解决了一批人民最关心、最直接、最现实的利益问题，让改革发展成果惠及到沿黄各县的人民群众。

一是教育均衡发展的基本情况。近年来，沿黄地区教育资源配置不断优化，各阶段教育的内涵建设有序推进。地区教育支出占地区生产总值的比重超过国家财政4%的要求，地方教育经费收入和财政教育支出占公共财政支出比例持续提高。全面实行城乡免费义务教育，实施义务教育标准化建设工程和农村薄弱学校改造计划，义务教育薄弱学校基本办学条件持续改善，到2019年底，沿黄地区全部县通过县域义务教育均衡发展国家督导评估认定，建立起覆盖学前到研究生的资助政策体系，进城务工人员随迁子女实现在就读地参加中考。截至2019年，学前教育毛入园率达到88.2%，高中阶段毛入学率达到93.9%。

二是卫生事业的基本情况。2015年以来，沿黄地区各县连续4年将九成以上的卫生经费和建设项目以及大量人才、技术、培训、设备资源投向基层。通过巩固发展纵向帮扶的省市县医联体，形成了整体托管、技术帮扶、专科联盟等效果明显的对口支援模式，实现三甲医院和县级医院达到全覆盖。2016年和2017年，区域内城镇居民医保和新农合分别实现统一管理，职工医保和城乡居民医保参保率达到95%以上，全域基本实现应保尽保。

三是就业工作的基本情况。沿黄地区经济发展水平相对滞后，二产、三产等吸纳就业人数较多的产业发育不足，区域就业消纳能力存在先天障碍。近年来，沿黄地区各县围绕扶持大学生创业、援助困难群体就业等出台了一系列含金量高、操作性强的政策措施。区域城镇新增就业人数，转移农村劳动力人数均低于全省平均水平，城镇登记失业率均控制在4%以下，就业局势总体保持稳定。各县均开展了对离校未就业大学生实行实名制跟踪服务，高校毕业生就业率保持在90%以上。建立了社区管理、当月清零的零就业家庭等困难群体的就业援助机制，托底安置就业困难人员20000余人。实施职业培训全覆盖计划和农民工技能提升计划，实现了农村技校学生免学费全覆盖。依托输出地劳务公司，签订劳动合同、参加社会保险、给予社保补贴，建立灵活的劳动关系和稳定的社保关系，打造吕梁护工等系列品牌。

四是居民收入的基本情况。2019年，沿黄各县通过城镇居民人均可支配收入由2018年的22456元提高到27352元，增长了21.8%，收入分配秩序日趋规范，中等收入群体逐步扩大。发挥最低工资标准的基础拉动作用，按照省市要求，2013年以来6次调整最低工资标准。沿黄各县根据地方实际，建立了乡镇工作补贴、政法委机关工作津贴等项目，提高了艰苦边远地区津贴、人民警察警衔津贴等标准。对农民工欠薪案件实行“三个清零”，即：欠薪存量案件限期清零；新发生的欠薪案件，必须在3个月内清零；四季度发生的欠薪案件，必须在年底前清零；全面推行“农民工工资无欠薪市县”创建活动，有效遏制了欠薪高发势头。

五是社会保障的基本情况。近年来，沿黄各县按照省、市“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，全民全覆盖的养老保险、医疗保险制度体系初步建成。社会保险综合参保率达95%以上，有效发挥了社会保障“安全网”“稳定器”的作用。合并实施城居保和新农保，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，解决了城乡职工、居民养老保险制度转移衔接和可携带、流动性问题。

六是社会救助的基本情况。沿黄地区大部分位于山陕峡谷东岸的吕梁山区，自然条件相对较差，土壤贫瘠、降水条件较差，旱田为主、广种薄收，多数沿黄县属于革命老区和经济欠发达地区，因此，密织困难群众的基本生活安全网甚为重要。2014年以来，沿黄各县连续五年统一提高城乡低保标准，两次统一提高农村五保供养省级补助标准。医疗救助力度进一步加大，困难群众个人负担的合规医药费用，经各类保险报销后，救助比例不低于70%，救助封顶线提高到不低于1.5万元。为城乡低保、农村五保供养对象设置15度免费用电基数，强化最低生活保障与住房、教育、医疗、司法、扶贫开发等政策的衔接，多渠道解决困难群众遇到的生活难题。农村低保平均保障标准达到每人每年3627元，农村低保标准达到或超过了3200元的扶贫预估标准。依托农村老年人日间照料幸福工程，利用农村闲置的学校、村委会等设施，改造建设农村老年人日间照料中心。

七是社会养老的基本情况。加强对乡镇敬老院进行整合改造、提档升级。为解决农村留守、空巢、高龄老人的生活问题，利用农村闲置学校、村委会等设施，新建90余个农村老年人日间照料中心。稳步推进城市社区居家养老服务，采取政府购买服务方式，积极培育社会养老服务机构和组织开展社区养老服务。

二、沿黄地区基本公共服务建设问题和不足

在充分肯定过去成就的同时，我们也必须清醒地看到，当前民生社会事业仍处于较低水平，与周边地区差距逐步拉大，城乡之间基本公共服务均等化问题依然严峻，难以满足人民群众对美好生活的需要。

1.基本公共服务不到位。从总的形势看，社会结构还在进一步分化，社会风险在积累，城乡差距、地区差距等深层次问题依然存在。一是沿黄县普遍经济发展水平较低，产业集中于一、二产业，且第二产业制造业企业偏少，容纳社会人员就业能力偏弱，从业人员规模呈现较快的增长趋势，造成劳动力资源供给和需求之间的矛盾仍然未能得到有效的缓解，从而导致劳动就业压力总体上有增无减，劳动力总供给过剩和结构性短缺并存，大学生、农村富余劳动力、复员退伍军人等群体就业压力较大，同时，不同行业、产业、经济所有制下的就业结构也不均衡。二是沿黄地区普遍属于经济欠发达地区，公共财政投入绝对值和增幅与多数周边地区相比有不小的差距，从而造成各阶段教育在城乡、县域、校际之间发展极不均衡。三是当前公共医疗卫生体系在结构和功能方面难以适应城乡居民的需求。“十三五”以来，人均卫生总费用呈逐年增长的趋势，但一直低于全省平均水平。四是文化建设的布局和结构还不尽合理，文化资源的开发和利用不足。公共文化服务体系尚不健全，区域、城乡文化发展还不平衡，服务质量和水平需进一步提高。

2.社会保障能力不到位。目前虽已基本实现社会保障制度的政策全覆盖，但无论从单个项目还是总体水平而言都比较低，降低了群众应对各类社会经济风险的能力，群众福利和主观幸福感的提高也较为有限。社会保险衔接难，仍未得到有效解决，流动人口重复参保、退保等现象时有发生。在社会救助方面，沿黄地区近三分之二的人口是农业人口，农村低保人数约为城市低保人数的1.5倍，但农村低保平均保障标准仅为城市低保平均保障标准的一半左右，救助水平差别较大。经济发展水平相对落后的地区需要救助的困难群众较多，但因财政困难救助资金往往投入不足，制约了困难群众救助水平的提升。

3.特殊矛盾调处不到位。随着经济生产高强度、大规模、大面积的开发建设，在广大的农村地区造成了空气污染严重、水环境持续恶化、地质灾害频发、贫富差距悬殊、群访事件增加等一系列影响当地居民生产生活的社会问题，形成煤矿企业与矿区地方政府（包括县市级政府和乡镇政府）、煤矿企业与村集体和村民、煤矿企业与关联企业的利益冲突。煤炭资源整合前，各地形成了各具特色的“以煤补农”的办法措施，对缓解矿地矛盾发挥了一定的作用。但随着煤炭资源的整合，原有的“以煤补农”机制被打破，新的补偿渠道还没有完全建立，当地政府、村集体、村民的补偿收入明显减少，对解决因煤造成的社会问题带来了很大的困难，地矿矛盾进一步显现，并成为引发群访、非访等维稳事件的主要诱发因素之一。

4.社会管理创新不到位。总体上看各级政府社会建设的规划、目标、任务还有待进一步明确，各级各部门协调、合作、集约的工作机制还没有完全建立；基层社会管理力量相对薄弱，管理理念落后，管理方式简单，科技含量不高等问题仍然不同程度存在；民间资本对社会建设的投入还处于起步阶段，调动社会力量参与社会建设的政策法规还需要进一步完善；公众参与社会建设社会管理的渠道还不太顺畅，社会建设的透明度、公开性、公正性需要进一步加强。特别是对当前许多拆迁问题、征地问题、干群冲突问题等社会热点问题、矛盾、群体事件，提前介入、基层调解、民主协商、办事公开等手段运用不到位、不充分，在一定程度上造成群体事件有增无减，社会矛盾化解调处机制亟待完善。

三、对沿黄地区基本公共服务建设的建议

1.系统推进“互联网+民生”，让先进科技与信息化成为提升民生品质的强大载体。当今时代，互联网、大数据和人工智能已经成为各领域跨越发展的重要支撑和重构发展模式的爆发点，谁抢占这个高地，谁就会抢占发展先机。沿黄各县财力基础薄弱，民生事业普遍滞后，一定要抓住“互联网+民生”这个重要抓手，推进民生领域的跨越发展。第一，构建顶层设计，在各个领域统一数据标准、数据格式、数据接口，建立跨部门、跨地区的统一的公共服务网络系统，实现数据开放共享和部门间的业务协同；第二，民生关联部门都要设立专门机构，按照统一要求，颠覆传统思维，重构运作框架，设计本系统基于互联网、大数据和人工智能为基础的新型管理与服务模式，让现代科技与信息化成为提升民生品质，重构发展模式的重要载体和推动力。

2.为民间资本进入民生领域“松绑”，壮大民生事业发展的财力基础。在“人民日益增长的物质文化需要”面前，政府有限的财力总是捉襟见肘难以满足，尤其沿黄各县财力与全省其他地区比较财力更为吃紧，依靠政府投入难以解决根本问题，因此，推动社会组织和民间资本的强势进入就显得尤为重要。然而，社会组织和民间资本进入难、发展难、补位难的情况在域内持续存在。究其原因在于受前置审批和政策门槛的制约，这就需要地方决策者解放思想，管理者拓宽思路，从源头上松绑给力。要在引导和规范社会力量参与上有作为。要不断扩大开放领域，全面落实基本公共服务领域民办非营利机构与同行业公办机构同等待遇。先行采取以政府纪要、并联审批等形式解决部门之间互为前置的审批掣肘，扫清社会资本进入民生领域的制度障碍。同时，尽快制定相应法规，理顺各类事项审批程序，坚持做到社会资本的“无障碍”进入。各县政府要尝试以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。

3.建立职业培训长效机制，全面、持续提高劳动者技能、素质和素养。免费对劳动者提供职业技能培训，有效提高劳动者的技能、素质和素养，打造一批“吕梁山护工”的品牌，对于沿黄地区劳动力疏解释放就有重要作用。一是整合部门资源，建设统一的就业培训服务平台，广泛采集培训对象资源总量信息数据，完善就业信息系统，实现数据动态化管理。二是建设统一标准的公共实训基地。每个市建立一个技术先进、特色性强、辐射面广、体现公共利益的就业培训、职业技能鉴定等公共实训基地。依托公共实训基地打造一个人才培养、评价、交流、竞赛为一体的公共实训平台，面向社会提供技能训练和职业技能鉴定服务，打造一批像“吕梁山护工”等知名品牌。三是全面落实县级职教中心建设项目，保证每县有一所常设的培训机构，免费对劳动者提供职业技能培训，有效提高劳动者的技能、素质和素养。构建和完善政府主导、市场调节、企业自主、社会支持、个人努力的职业培训机制。

4.构建相关机制，有效促进低收入人群增收。经过多年的努力，区内低收入人口已大为减少，当前已经到了低收入人口攻坚巩固阶段。建议进一步完善低收入群补贴与物价上涨联动机制，当居民消费价格指数或粮油、食品等生活必需品价格持续上涨时，及时对低收入居民家庭采取必要价格补贴措施。当居民消费价格指数超过一定幅度和持续时间时，最低生活保障标准、最低工资标准也随之相应提高，尽可能地减少物价上涨对低收入居民家庭生活的冲击，确保低收入居民家庭生活水平不因物价上涨而下降。

5.力推智能养老，构建高度老龄化时代的养老新格局。高度老龄化时代正在到来，承接养老的人力资源困境不可避免，智能养老将有效破题解困。人工智能、互联网、大数据的综合运用将是改善社会和家庭养老困境的重要依靠，同时也是养老产业发展的重要基础。建议相关部门重视和加快智能养老系统工程建设，将智能养老系统建设工程列入社会事业发展规划，预算专项资金，安排专门人力，全面统筹规划，加强顶层设计，引入市场机制，覆盖城乡。全面推进“互联网+养老”信息化建设，全面构建相互融合的养老服务平台。将居家养老、社区养老和机构养老全部纳入智能养老平台，统筹运行，逐步建立起一个能够作为养老服务主力军的“统筹各方养老资源、政府市场共同投入、信息动态实时可靠、虚拟实体相互结合、社会社区家庭互联、各项服务即时提供”的智能养老服务保障系统。

6.完善矛盾纠纷多元化解机制，依靠专业人才队伍化解社会矛盾。社会矛盾化解工作涉及政策面很广，本身要求工作人员具有较高专业素养及很强的沟通能力。一是引入专业人员参与矛盾化解，完善矛盾纠纷多元化解机制，真正实现“多元性矛盾专业化解决”；二是从有利于正确引导社会舆论和疏导社会不良情绪，提高矛盾纠纷化解实效出发，适当导入社会组织参与矛盾化解工作，充当社会矛盾冲突的“缓冲剂”，充分发挥社会组织在政府与群众之间的桥梁沟通作用。