基于问题导向的高校内部控制建设研究

●莫春华

一、引言

教育部出台的内部控制指南中指出,高校内部控制目标:保证学校经济和活动合法合规、资产安全和有效使用、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高资源配置和使用效益。内部控制的关键是以风险为导向,找到各项业务活动中可能遇到的风险点。本文遵照国家内部控制相关政策,结合高校内部控制现状,梳理高校经济活动业务流程,找出高校内部控制关键风险点,探索规避风险的有效措施,以期将高校内部控制建设落到实处。

二、高校内部控制相关政策

财政部2012年颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为高校内部控制建设提供了系统的依据，正式启动了高校内部控制与实施的系统工程。为了进一步促进行政事业单位内部控制建设和有效实施，近年来我国相继出台了一系列内部控制相关文件。国家的高度重视和政策的引导，为高校加强内部控制指明了方向，促进了我国高校建立健全内部控制和有效实施。但随着我国高等教育事业持续发展,高校师生人数、资金规模持续不断地增加,经济业务也日趋多样化、复杂化,高校所面临的风险也越来越大。部分高校在内部控制的实施中仍存在一些薄弱环节,这将会阻碍高校的可持续发展,加强内部控制是高校亟需解决的现实问题。

三、高校内部控制中存在的风险点

（一）单位层面内部控制存在的风险点

单位层面的内部控制为业务层面提供环境基础,本文选取了影响较为广泛的三个风险点进行分析。

1.对内部控制重视不够。长期以来，高校普遍存在“重教研、轻管理”的现象。高校领导大部分是由专业教师成长提拔而来，具有较高的专业学术成就，普遍重视教学与科研工作的开展，认为高校办学质量的好坏取决于教学质量及科研水平的高低，而把内部控制管理工作放在次要位置，对内部控制管理工作重要性的认识不足，缺乏足够的风险意识。

2.内部控制关键岗位监督尚有不足。由于从业人员专业性强的特点或受人员编制限制，不少高校未建立定期轮岗和专项审计机制，对关键岗位工作人员缺乏有效的监督，未形成对权力的有效制衡，可能导致串通舞弊风险。

3.信息化建设落后影响内部控制管理工作开展。部分高校业务未实现信息化管理，仍采用的是手工管理模式，尤其是工程项目管理、合同管理业务。在高校已有的信息模块中，如学生管理系统、会计核算系统、人事管理系统、科研管理系统等，各信息系统之间业务协同程度低，数据未共享，导致内控信息不能在各业务部门之间进行准确及时的传输，存在很多重复工作，造成工作效率低下，无法消除人为操纵的风险。

（二）业务层面内部控制存在的风险点

根据财政部内控规范中指出的六大主要业务，本文从中选取了四个主要风险点进行分析。

1.预算管理存在的内控风险点。（1）预算编制环节。预算编制时没有以学校的发展为目标，未全面了解高校短期和长期发展规划，未合理利用资金。对于项目支出的必要性、可行性论证准备不充分，导致预算编制质量不高；预算项目较粗糙不够细化，业务部门对预算编制随意性大，出现虚报项目及高估预算的问题，从而导致预算约束性不够。（2）预算执行环节。存在无预算、超预算等问题。跨部门之间信息不对等，沟通不畅，没有开展定期对预算执行情况进行分析的工作，不能及时发现预算执行中出现的问题，导致发生预算执行进度偏快或偏慢的情况。（3）预算绩效评价环节。不重视预算绩效管理工作，没有全面建立绩效管理评价机制。对于绩效评价结果没有建立相应的奖惩措施，影响开展绩效评价工作的积极性。

2.合同管理存在的内控风险点。（1）合同签订环节。高校合同种类一般涉及科研项目、专利权代理、出版、基本建设、修理维护、购销等业务。实践中，很多高校签订合同时使用的是对方提供的合同文本，而没有建立本校统一规范的合同文本；未建立全面的合同管理制度，工作中无章可循。因合同签订的范围和条件不明确，存在大额支出经济业务不订立合同的情况；对于合同条款、格式把关不严，针对一些技术性或法律关系复杂的经济业务没有制定相应的审核制度；签订合同时合同要件缺乏规范性，时间、签订人等要件经常出现空白。（2）合同履行环节。对合同履行缺乏有效的监督，容易出现“重审批、轻执行”的情况，只重视前期合同签订环节而疏于合同签订之后跟踪合同进度、交付验货、质量方面的监督管理职责，当合同执行过程中出现未按合同约定履行事项时，不能及时发现问题及应对。

3.建设项目存在的内控风险点。（1）建设项目立项环节。建设项目立项可行性研究流于形式，审核审批流程不完善，因决策不当而造成盲目建设，难以实现预期目标，导致资金的浪费。（2）建设项目变更环节。建设项目变更、现场施工签证等把关不严，直接影响建设的成本，导致发生预算超支、工期延误。

4.资产报废处置存在的内控风险点。当前高校在资产处置工作中，存在资产处置标准模糊、账面与实物不符、报废与处置方式过于简单的问题。许多仍有使用价值的资产被直接报废处理。如有的资产达到了报废的年限但仍可继续使用或只需要花费少量维修费就可再使用，但由于部分性能不能满足使用需求直接报废处理；有的资产领用人为了购置新资产，将闲置或替换下的资产随意堆放；这些资产没有物尽其用，形成了资产浪费。其次，对于资产处置回收公司资质把关不严，未实行报废资产分类处置，可能导致低价处理国有资产的风险。

四、优化高校内部控制的对策

（一）加强高校单位层面内部控制

1.加强高校领导及教职工内部控制的意识。要想更好地贯彻实施内部控制相关政策，并以此来完善内部控制建设就必须要对高校的内部控制实施进行重新的思考与定位，加强对内部控制实施的重视，只有充分地重视内部控制的建设才能不断地提高内部控制的水平。高校在抓好科研事业的同时抓好内部控制建设工作，使科研教育事业的发展与内部控制同步前行。内部控制涉及全校所有部门和每一笔经济业务，而每一位教职工都是内部控制的责任人和执行者。校长要对高校的内部控制建设健全和有效实施负责，高校领导班子应充分认识到内部控制的重要性，积极提供人力物力的支持，加强内部控制制度建设及管理人员的专业培训及职业道德教育，确保内部控制有效覆盖高校经济业务全范围。

2.完善内部控制关键岗位责任制。科学设置内部控制关键岗位，确保不相容岗位相互分离，加强关键岗位人员业务能力培训和职业道德素质教育，严格执行内部控制关键岗位轮岗和专项审计制度，在制度中明确轮岗范围、时间间隔周期等。完善高校内部审计职责或建立内审外包制度，从而保证实现内部权力的有效制衡。

3.运用信息化技术加强内部控制。借助现代信息化技术，将经济活动及内部控制流程等嵌入到信息化系统中，固化标准流程，有效减少或消除人为操控等主观原因造成的不确定风险。结合高校内部控制建设的实际情况，具体的做法是，在高校现有的各单项经济业务的信息模块（如会计核算系统、学生管理系统、采购管理系统、人事管理系统等）基础上，结合自身风险管控关键点进行升级改造，促进信息系统模块之间的互融互通，使其达到内部控制信息化管理的要求。实现流程环节公开、办理进度可查、可设置风险预警提示等，使各业务系统按照标准规范建立数据库，流程联动和数据贯通，实现共享式信息化管理，全面推进事项处理过程与结果的透明与公开，确保内部控制业务流程管理的高效性、合规性及可检验性。

（二）加强高校业务风险防范措施

1.完善预算业务管理。（1）预算编制与高校的短期及长期建设规划、年度计划联系起来，运用成本效益研究形式，为高校发展提供充足合理的资金支持。预算编制应落实各部门的编制责任，并强化相关部门的审核责任，借助事前可行性规划讨论，细化各项内容，以获取较为准确的测算数额及选出实际效益较高的项目。建立各部门之间沟通协调机制，进行综合性收支测算，有效调整各个项目预算资金，实行统筹全局的管理理念。（2）高校应当建立预算执行分析机制，可以通过按月、按季等定期召开预算执行分析会议的形式，由财务部门通报各部门预算执行情况，并传达上级有关主管部门发布的相关财务制度规定；通过预算执行分析会，及时发现预算执行中存在的问题，并提出相关改进措施，以提高预算执行效率。（3）为了有效地实施绩效管理工作，要提高实际推行的效果。构建行之有效的预算绩效管理机制，建立预算执行情况考核制度，在预算完成时进行评价，将考核评价结果和部门预算经费联系起来，落实奖惩措施。

2.完善合同管理。规范的合同管理是顺利完成高校经济活动的重要保障，应提高对合同管理工作的重视。建立健全合同管理制度体系，建立合同订立、合同授权审批、合同专用章管理等制度，整理出规范的标准合同文本。合同管理具有专业性强、法律要求高的特点，应对合同进行归口管理，在合同管理机构配备专业的管理人员，加强合同管理人员法律法规知识、风险管理、档案数字化管理水平等专业知识培训，提升合同审核把控能力及廉政意识，防范经济和法律风险。建立合同管理信息系统，实现合同全流程动态管理，根据学校风险管理策略设置预警条件，当合同履行发生偏离时将会触发系统预警，提醒相关部门采取针对性措施，维护学校合法权益，防范风险。

3.完善建设工程管理。（1）以学校的发展规划为指引，开展成本效益分析，做好对建设项目实施可行性论证，对项目建设决策程序作出明确规定，建立严格的审批程序，从源头上控制盲目建设，避免随意建设等现象，提高项目决策科学合理性。（2）对于项目建设的各个环节，都必须树立成本意识。把好工程变更签证关，严格控制各项费用开支，督促监理机构严格监理，确保不突破项目预算金额。加强内部审计部门的监督机制，防范质量风险及执行力风险。

4.完善资产报废处置管理。完善固定资产报废制度，确保报废管理有章可循，有据可依。结合实际对资产处置的报废标准、审批手续、公开处置等环节制定细化的规定，最大限度地发挥固定资产的价值，提高设备利用率，根据固定资产损耗程度、账面净值等指标来对报废固定资产残值进行评估，为资产处置竞拍定价提供依据。为了提升回收价值，以资产类型、市场喜好等为指标，对待处理的资产予以分类和组合。将剩余价值高的资产拍卖出好价格，将剩余价值不高的资产进行合理化组合拍卖，有利于提升资产回收残值。建设资产处置信息公示平台，实现相关资产信息公开透明化和共享化，利于回收企业公平竞争、进行资产调拨、避免资产直接报废等，充分发挥资产利用最大价值，减少资金浪费。

五、结束语

加强高校内部控制管理，是高校保护自身权益和防范各类风险的重要手段，对保障高校安全运营发挥积极作用和重要意义。高校需要重视内部控制管理，从体系建设、制度完善、狠抓制度执行、借助信息化技术等方面优化内部控制管理，实现对经济活动全过程控制，对促进高校健康发展具有重要意义。