最新监管政策对金矿地下开采的影响及对策分析

魏 诚，冀炳信，时跃宁

(1.河北中金黄金有限公司； 2.中国黄金集团河北有限公司)

政策因素对金矿地下开采有着至关重要的影响。2022年2月8日，国家矿山安全监察局印发了《关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见》(下称“指导意见”)，在源头管控、规范条件、安全管理、工程外包等方面提出了更加严苛的要求，势必会对金矿地下开采产生极大影响。本文结合当前金矿地下开采的普遍现状，对若干重要政策及造成的影响进行详细分析，并提出了相应的对策措施。

1 政策出台环境

1.1 机构改革完成

国家煤矿安全监察局更名为国家矿山安全监察局，中华人民共和国应急管理部的非煤矿山安全监督管理职责划入国家矿山安全监察局，设在地方的27个煤矿安全监察局陆续更名为矿山安全监察局，基本建立了国家监察、地方监管、企业负责的矿山安全监管监察体制。

1.2 安全形势严峻

目前，全国仍有约2.9万座金属非金属矿山，其中小型金属非金属矿山数量占金属非金属矿山总量的86.4 %[1]，“多、小、散、乱”的特点十分明显。2021年,全国非煤矿山共发生265起事故，死亡325人[1]，特别是在年初接连发生的山东栖霞笏山金矿重大爆炸事故和招远曹家洼金矿较大火灾事故，不可避免地使金矿开采成为安全监管监察的焦点和重点，陷入了极其被动的局面。

1.3 黄金产量下降

2020年，中国金矿矿产储量1 927.37 t、勘查资金投入10.45亿元[2]。2021年，国内原料黄金产量为328.98 t，其中，黄金矿产金258.09 t，有色副产金70.89 t，比2020年减产36.36 t，同比下降9.95 %[3]。山东省、河南省2个黄金生产大省因停产检查、整顿关闭造成的阶段性停产，是全国黄金产量下降的主要原因。

2 政策分析

指导意见从严格安全生产源头管控、严格安全生产基本条件、严格安全和技术管理、加强外包工程安全管理、强化停产停建矿山安全管理、推进矿山安全转型升级、强化安全监管监察等7个方面提出了30项具体举措，是开展非煤矿山安全生产工作的重要政策依据[4]。本文对30项具体举措进行梳理归类，总结分析了对金矿地下开采影响较大的3个方面：规范开采要求、规范安全许可、规范人员配备。

2.1 规范开采要求

指导意见首次对一个采矿许可证范围内独立生产系统的数量提出了原则上的要求：一个采矿许可证范围内原则上只设置一个独立生产系统。

指导意见首次对独立生产系统的设计生产规模和服务年限提出了最低要求：独立生产系统设计生产规模和服务年限应当达到国家、地方规定的最低标准，且设计服务年限不得低于5年。

指导意见首次对地下矿山开拓矿量和中小型金属非金属地下矿山生产中段的数量做出了限定：开拓矿量不得少于3年，回采的中段数量不得多于3个。

2.2 规范安全许可

指导意见首次对地下矿山建设项目勘查程度提出了明确要求：安全设施设计依据的地质资料应当达到勘探程度。

指导意见首次对地下矿山建设项目安全设施设计次数提出了原则上的要求：对采矿许可证范围内的矿产资源原则上应当进行一次性总体安全设施设计。

指导意见首次对地下矿山生产期间发生重大变更报批和竣工验收提出了原则上的要求：原则上应当由原设计单位进行变更设计，报原审批部门批准后方可施工；矿山企业应当对生产期间的重大变更工程组织安全设施竣工验收。

2.3 规范人员配备

指导意见首次对地下矿山“五职矿长”的配备提出了明确要求：每个独立生产系统应当配备专职的矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以上人员应当具有采矿、地质、矿建(井建)、通风、测量、机电、安全等矿山相关专业大专及以上学历或者中级及以上技术职称。

指导意见在《关于加强金属非金属地下矿山外包工程安全管理的若干规定》基础上，对地下矿山和采掘施工承包单位项目部专职技术人员配备做了进一步明确：地下矿山应当设立技术管理机构，建立健全技术管理制度，配备具有采矿、地质、测量、机电等矿山相关专业中专及以上学历或者中级及以上技术职称的专职技术人员，每个专业至少配备1人；采掘施工承包单位项目部应配备具有采矿、地质、测量、机电等矿山相关专业的专职技术人员，每个专业至少配备1人。

3 政策影响分析

结合先前出台的《国家矿山安全监察局关于开展矿山外包工程和资源整合煤矿安全生产专项整治的通知》(矿安〔2021〕43号)、《关于加强金属非金属地下矿山外包工程安全管理的若干规定》，详细分析指导意见出台对金矿地下开采的影响。

3.1 影响生产系统设置

指导意见只是在原则上规定一个采矿许可证范围内只设置一个独立生产系统，而采矿许可证由各地自然资源部门核发，生产系统数量已在开发利用方案中确定，对已经取得安全设施设计批复或安全生产许可证的地下矿山影响不大，但对于拟新建和整合重组的地下矿山可能会造成一定影响。

指导意见虽然只在原则上对生产期间的重大变更进行了规定，制约和限定了地下矿山普遍存在的不按设计生产，擅自变更开采范围、设计规模、采矿方法、开拓系统、通风系统、排水系统等行为，但同时也衍生出2个新问题:一是对于不属于《金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围》规定的重大变更该如何处理，是否需要由原设计单位出具变更文件；二是对于已经发生的变更，特别是生产时间较长的老矿山生产现状与最初设计千差万别，相关变更手续是否需要，如需要具体如何补办。上述2个问题在指导意见中都没有明确规定，但需引起地下矿山的高度关注，如果不能妥善处理很容易出现重大安全隐患和违反规章规程行为。

3.2 影响行政许可办理

指导意见严禁对低于国家、地方规定的最小开采规模或者最低服务年限的地下矿山颁发安全生产许可证。对于设计生产规模达不到规定的最低标准或设计服务年限低于5年的地下矿山独立生产系统建设项目，除已取得安全设施设计批复、正在基建施工或已完成竣工验收的尚有希望外，其他的已基本无望取得安全生产许可证。

以往地下矿山新、改、扩建项目设计依据的地质资料普遍为普查或者详查阶段资料，按照指导意见要求，今后在建设项目开展前必须首先提高勘查程度，对采矿许可证范围内的矿产资源进行加密控制，详细查明矿体规模、形态、产状、空间位置、连续性及总体分布范围等矿体特征，增加了建设投入，延长了建设时限。指导意见原则上要求建设项目应进行一次性总体安全设施设计，除个别经论证确实不具备一次性总体安全设施设计条件的外，其他建设项目只得委托设计单位对采矿许可证范围内的矿产资源进行一次性总体安全设施设计。

3.3 影响采掘计划管理

当前，不少矿山过度追求产量，忽视采掘计划管理，造成开拓、采准、备采三级矿量失衡，导致采掘接续紧张。指导意见的出台将迫使矿山调整采掘计划，以确保开拓矿量不少于3年；同时，中小型矿山还需调整生产系统，将当前回采的中段数量降至3个，这不可避免地造成较长时间内掘进工程量激增和生产能力受限，甚至造成中小型矿山限产减产，实际生产能力始终低于设计生产规模。

3.4 影响管理人员配备

“五职矿长”的称谓来源于煤矿，指导意见此次要求按独立生产系统配备“五职矿长”。对于大型黄金企业(集团)而言，已有一定的人员储备，难度尚不大，仅需按要求对领导班子进行补充调整；但对于中小型民营企业而言，具备相关专业学历或者技术职称的人员寥寥可数，“用人荒”问题普遍存在，人员引进是短期内亟需完成的事项。

相较于《关于加强金属非金属地下矿山外包工程安全管理的若干规定》，指导意见在地下矿山和采掘施工承包单位项目部专职技术人员配备方面，调整了专业范围，不再强制要求配备通风专业的专职技术人员；放宽了资格条件，只要具备相关专业中专及以上学历或中级及以上技术职称之一即可；明确了人员数量，采矿、地质、测量、机电每个专业至少配备1人。中小型民营企业和采掘施工承包单位项目部往往普遍缺乏矿山相关专业的专职技术人员，即便在2021年国家矿山安全监察局组织开展专项整治后有所改观，但鉴于人员基数小、收入低、工作条件差等现实因素，配齐配强专职技术人员仍是困难重重、任重道远。

地下矿山需要特别关注3方面问题：一是对于中专及以上学历人员，必须至少在学校脱产学习3年；二是应于2022年12月底前将人员全部配备到位；三是项目部安全管理、专职技术人员必须是与项目部上级法人单位签订劳动合同、缴纳社会保险的正式职工。

4 对策措施

指导意见经过多次座谈研讨、两轮向省级应急管理部门和国家矿山安全监察局各省级局征求意见、公开向全社会征求意见，最终通过合法性审查后正式公布施行，合法合规性毋庸置疑。指导意见除个别内容属原则性和推荐性要求外，其他内容均强制要求执行，具体实施办法以各地陆续出台的落实方案为准。地下矿山应主动掌握政策规定，在许可办理、设计编制、系统优化、人员配备等方面进行适应调整，确保合法合规生产。

4.1 避开许可红线

今后，除最大开采深度1 000 m及以上的地下矿山建设项目安全设施设计由国家矿山安全监察局审查外，其他地下矿山安全设施设计审查审批和安全生产许可证审核颁发权限全部调整至省级非煤矿山监管部门。对于一个采矿许可证范围内的新增独立生产系统，应提前关注所在地省级自然资源部门、省级非煤矿山监管部门的最新政策，如无禁止即可按程序抓紧办理。

位于生产规模和服务年限最低标准红线范围内的地下矿山(含独立生产系统)拟建项目(包含新、改、扩建)，应首先考虑通过地质勘查达到勘探程度，实现增储扩能，迈过准入门槛；如确实不具备增储扩能条件，应考虑与相邻矿山生产系统实施整合重组，否则最终只能关闭退出。此外，还应加强与省级非煤矿山监管部门沟通，遵照取得安全设施设计批复时的政策执行，力争不受此次政策调整的影响，但应确保基建工程延期时间不超过1年，否则按要求应重新履行安全设施设计审查程序，势必同样会受到当前政策限制，导致以往工作前功尽弃。

4.2 加强现场管理

开拓矿量不符合要求的地下矿山，应抓紧调整采掘计划，增加开拓工程量，确保开拓矿量不少于3年，实现开拓、采准、备采三级矿量平衡。同时，中小型地下矿山还应调整生产系统，将同时回采的中段降至3个。按照国家标准，生产规模小于15万t/a的金矿为中小型地下矿山，对于具备储量条件的矿山应从长远角度出发，着手考虑提高生产规模，既可以规避回采中段的数量限制，同时又可以彻底解决超能力生产的问题。

从近两年国家矿山安全监察局对各地矿山企业监督检查情况看，生产系统与设施设计的符合性是其关注的焦点和检查的重点，因此地下矿山在开采过程中应确保开采顺序、采场布置、采场参数、矿(岩)柱留设、支护形式、安全出口等符合安全设施设计要求，并按照GB 16423—2006 《金属非金属矿山安全规程》规定的图纸目录，至少每3个月更新一次与现场实际相符的纸质现状图。安全设施设计以外的采场应由采矿、地质、机电等专业技术人员或者委托第三方专业机构编制单体设计，严格按照设计组织回采作业。

地下矿山生产期间应树立安全设施设计变更报批意识，对于重大变更应严格按照指导意见要求，委托原设计单位进行变更设计，并报原审批部门批准；对于非重大变更，应委托原设计单位出具变更文件；对于已经发生的变更，应咨询各地非煤矿山监管部门，必要时对已发生的全部变更进行总体变更设计，一次性履行审批程序，补全合法手续，化解处罚风险。

4.3 完善人员配备

地下矿山每个独立生产系统应按照指导意见要求，配齐具有采矿、地质、矿建(井建)、通风、测量、机电、安全等矿山相关专业大专及以上学历或者中级及以上技术职称的“五职矿长”。

地下矿山应按照《安全生产法》、GB 16423—2006 《金属非金属矿山安全规程》规定，配有注册安全工程师从事安全生产管理工作，并按照不少于从业人数的百分之一、每个地下矿山独立生产系统不少于3人的要求，配齐从事矿山工作5年以上、具有相应的矿山安全生产专业知识和工作经验并熟悉本矿山生产系统的专职安全生产管理人员[5]。同时，每个地下矿山独立生产系统应按每个专业至少1人的要求配齐具有采矿、地质、测量、机电等矿山相关专业中专及以上学历或者中级及以上技术职称的专职技术人员。

地下矿山应按照《关于加强金属非金属地下矿山外包工程安全管理的若干规定》进行工程发包，并监督采掘施工单位项目部按不少于从业人数的百分之一，且不少于3人的要求配齐专职安全生产管理人员，每个专业至少1人的要求配齐具有采矿、地质、测量、机电等矿山相关专业的专职技术人员。

4.4 探索尾砂利用

2020年，中华人民共和国应急管理部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部等八部委联合出台的《防范化解尾矿库安全风险工作方案》[6]，明确要求对尾矿库实施总量控制、只减不增，严格新建尾矿库项目立项、项目选址、河道保护、安全生产、生态环境保护等方面的审查，严格尾矿库加高扩容工程项目行政审批。随着尾矿库监管政策的收紧，新建尾矿库和原有尾矿库加高扩容困难重重，致使库容不足逐渐成为影响地下矿山正常生产的“卡脖子”问题。特别是超能力生产行为影响更甚，不但产生了堆积坝上升速率大于设计堆积坝上升速率的重大安全隐患，还降低了尾矿库实际服务年限。

地下矿山应充分利用金矿为战略性矿产资源的优势，积极争取当地政策支持，提前谋划和完成立项、选址、征地、勘查、环评、水保等尾矿库建设项目前期工作，通过新建尾矿库或原有尾矿库增高扩容，实现生产正常接续。同时，还应积极探索尾砂生产建筑材料、充填采空区等综合利用途径，减少尾砂堆存量，延长尾矿库服务年限。

4.5 加快升级改造

机械化、自动化、信息化、智能化建设是地下矿山实现本质安全的主攻方向和必经之路。地下矿山应加大安全投入，全面淘汰危及生产安全的落后工艺和设备，应用新型安全技术及装备，不断提高安全生产科技保障能力。

中小型地下矿山应加快推进凿岩、撬毛、支护、铲装、运输等机械化改造，大型地下矿山应加快推进自动化、智能化改造和井下重点岗位机器人替代。此外，地下矿山应建立、完善井下监测监控、人员定位、通信联络系统和尾矿库在线安全监测系统，开采深度800 m及以上的还应建立在线地压监测系统。

2022年，国家矿山安全监察局将适时召开全国矿山安全智能化建设现场会议，制定出台推进非煤矿山机械化建设的指导意见，建立矿山智能化技术标准体系和评价体系，推进智能化矿山数据融合、规范、共享，中央企业、国有重点企业和大型民营企业应充分发挥人才、资金、管理优势，在智能化建设方面走在前列，早日实现“少人为安，无人则安”。

5 结 论

1)从近年来政策出台和监管监察情况看，国家矿山安全监察局按照煤矿模式对非煤矿山实施监管监察的趋势越发明显，在安全准入、行政许可、主体责任、监管执法、责任追究等方面政策更紧、标准更高、要求更严。因此，地下矿山要审时度势，转变长期以来固有的落后观念和理念，彻底改变以往粗放式的企业管理模式。

2)各地正在根据指导意见研究制定本地具体落实意见，且必定会结合当地实际对相关政策要求进行微调和明确。地下矿山应认真学习其内容、深刻领会其要义、科学把握其原则，对照具体要求逐项制定对策措施，落实主体责任，强化现场管理，加快升级改造，完善人员配备，确保合法合规生产建设。

3)本文对指导意见提出的若干重要要求进行了梳理提炼，对金矿地下开采可能造成的影响进行了详细分析，从许可办理、现场管理、人员配备、改造提升等方面提出了相应对策措施，为金矿地下开采企业在当前政策环境下合法合规生产建设提供了参考。