平台垄断对国家创新体系的影响及对策分析

蔡笑天，常燕，徐云飞

（1.中国科学技术发展战略研究院；2.国家电网能源研究院）

数字经济正成为我国经济增长的重要动能。平台的兴起，是数字经济发展的必然结果。数字平台的双边市场特性及边际成本递减特征，容易导致平台因汇聚海量用户而引发流量垄断问题。关于平台垄断现象对国家创新体系的影响应基于全局视角辩证看待，从国家利益和国家创新体系整体效能出发，充分考虑日益复杂的国际形势，综合权衡反垄断与保护创新的关系，秉持“促创新、强监管、守底线”原则建立健全平台经济治理体系。

一、平台垄断的缘起与演化

随着计算机和互联网技术的迅猛发展，以数据为驱动要素的新经济形态和产业发展规律正在形成。近年来，我国数字经济发展迅猛，凭借技术进步、业态创新和消费升级，一大批平台企业快速崛起，并加速向其他行业横向扩张。在网络效应彰显、线上线下加速融合背景下，一些平台企业延伸布局产业链，实现从平台战略到生态战略的转型，对于高效连接市场、资源与用户，塑造全球化、多样化、数字化生态体系产生了积极作用。作为重要的新型产业组织形态，平台经济（平台经济是生产力新的组织方式，是技术创新、商业模式创新驱动的新型经济模式，是经济发展的新风口）活力迸发，已成为促进我国“大众创业、万众创新”、新旧动能转换的关键力量。然而，在新兴平台企业大幅改善经济运行效率、加速产业数字化转型的同时，由于其经济特性、竞争特性，传统的法律法规、治理方式及监管手段难以适应，涉及平台竞争与垄断方面的治理问题日益增多。

第一，对平台企业滥用市场支配地位行为的判定没有公认标准和明确界限。平台厂商的市场力量与传统厂商具有明显差别，依赖市场份额、利润率等指标进行测量往往存在较大偏差。例如，“中国互联网反垄断第一案”——腾讯公司与360公司间涉及“滥用支配地位排挤竞争”的官司，相关市场界定、滥用支配地位行为认定以及竞争损害分析等方面，都曾存在较大争议。近些年，在共享出行、“外卖”等领域，多个地区的不正当竞争以及涉嫌垄断经营现象也遇到了类似难题。

第二，不同平台企业间的合并现象频发，反竞争效应显现。近年来，由于平台企业常有线上线下融合的诉求，我国很多互联网领域细分市场集中度不断提升，纵向一体化趋势逐步显现。在互联网领域，不断激增的合并主要是为了扩大并获取规模经济和网络效应的红利，其影响除了形成一些竞争力强的大型平台企业外，还在一定程度上削弱了细分领域的市场竞争，相关市场支配地位被滥用的可能性加剧。

第三，各类新型垄断行为不断涌现。互联网行业的一些新业态、新模式颠覆了传统商业规则，往往难以通过传统行业规制经验或常用工具直接预判其行为的后果。一方面，若忽略其发展特殊性，容易“一刀切”地“管死”。另一方面，若放任其野蛮生长，则可能导致竞争秩序混乱，损害消费者利益，更不利于创新。以平台厂商的个性化定价或价格歧视行为为例，依托大数据的价格歧视有其特殊性：在平台经济中，个性化服务本质上将市场特别是买方市场分成了一个个独立个体，截断了消费者的搜寻行为，使之可能在某种惯性下无选择地购买服务，供需两侧可能同时失去竞争性，而平台成为唯一的“知情者”。此外，诸如恶意不兼容、广告屏蔽、流量劫持、静默下载、深度链接等一系列不正当竞争行为也广受关注，相关案例反复出现，冲击着公平竞争秩序。

第四，超级平台双轮垄断现象初显。一些平台企业在利用强大的网络效应和数据优势形成“初始垄断优势”后，进一步挖掘由基础服务能力形成的流量优势、数据集中优势等，通过运用“杠杆”，推动其垄断地位延伸到其他领域，从而在多个新领域形成第二轮垄断。这些平台企业在利用其某一领域的优势地位进入另一市场领域时，一方面利用其海量的数据，形成进入新业务的优势，通过掌控流量入口，在上下游市场进行纵向排斥；另一方面利用其基础市场优势地位，通过“自我优待”拓展在其他领域的市场地位。平台企业从初始垄断市场向双轮垄断市场演化过程中，其竞争手段也日趋多元化。在双轮垄断初期，一些平台企业为了加速向产业生态圈的其他领域延伸，从一个垂直市场扩展到多个垂直市场，往往会采取低价、免费乃至补贴消费者等价格竞争手段。随着双轮垄断市场逐渐形成，平台企业在双轮垄断市场会使用更多的竞争手段，包括利用平台在原有市场的资源。

二、平台垄断现象对国家创新体系的影响

作为国家创新体系中的一类特殊创新主体，平台企业既具备和其他企业一样将各种知识、能力和资源组合起来的作用，同时兼具为创新活动的开展提供资金支持和其他各类辅助支撑要素的能力。由于双边或多边市场效应，平台企业作为连接网络相关各方的平台集中度越来越高，从而形成了平台垄断现象。这对国家创新体系中的创新资源、创新环境和创新治理均会造成不同程度的影响。

（一）短期来看，平台垄断现象对创新投入和产出产生积极影响

平台企业凭借网络效应和平台优势，加速了资金、技术、人员、数据等创新资源的配置。这使得平台企业可在较短时间内获取高额利润，并在市场驱动下逐渐加大研发投入。以国内较为典型的平台企业阿里巴巴、腾讯、小米为例：2015—2019年间，三家企业的利润均增长两倍以上（阿里巴巴263%、腾讯224%、小米738%），高额的利润使得平台企业有能力持续加大研发投入，同期，三家企业的研发投入均增长两倍以上（阿里巴巴364%、腾讯213%、小米600%）。这些持续的研发投入使得平台企业在短期内提升了创新产出能力，在大数据、云计算、人工智能、工业互联网等前沿领域探索和开发新技术、新市场，创新行为更加积极，对开展产业共性关键技术研发起到积极作用。例如阿里巴巴2019、2020两年的PCT专利申请量分别为846件、770件，均进入全球企业前三十。可以看到，平台垄断现象短期内能够促进创新资源的集聚与统筹，有利于产业技术群的整体布局，可以一定程度上减少重复研发造成的资源浪费。

（二）长期来看，平台垄断现象将对创新环境带来潜在风险

平台企业一旦具备垄断优势就会加速扩张，以大数据优势为原点，不断衍生出用户流量优势、算法优势、基础服务能力优势、资金优势等等，并进一步利用这些优势进行非公平竞争，攫取更大利益。这种扩张模式不利于产业的长远发展，尤其会对创新产生抑制作用：一是平台企业可能基于其大数据优势，定向实施反竞争性歧视行为，如强制实施搭售、抄袭商业模式、向上下游延伸垄断优势等。这不仅会打击中小微企业创新的积极性，而且会损害上下游企业和消费者的利益。二是平台企业凭借用户流量优势，不断增强锁定消费者或商家、强化市场支配地位的力量，或对用户分类管理，并利用算法实施歧视性定价。一些大型电商平台甚至与用户签订具有“二选一”特性的排他性协议。这些非公平竞争手段会打压小微企业的生存空间，影响行业创新生态。三是一些平台企业会利用资金优势进行“杀手并购”。我国平台企业每年都会投入大量资金对行业内中小企业进行并购。一方面对一些具有创新模式的初创企业进行并购，以消除潜在竞争对手；另一方面通过平台流量优势将商业模式快速放大，形成新的垄断，对收购对象所在行业的竞争形成压制，从而减少了其直接（实际或潜在）竞争对手改善产品并挑战现有企业的机会。需要注意的是，很多并购的目的是通过关停新技术所有者的企业，来扩大平台企业对市场落后者和新进入者之间的竞争优势，保持平台企业的领先地位。这种行为不利于产业和企业层面创新能力的持续提升，长期来看极有可能限制竞争和打压创新，形成抑制创新的生态环境。四是部分超级平台企业“野蛮”扩张。一些平台企业在向其他领域扩张时，通过新服务与优势服务捆绑和打包等方式，快速吸引新市场用户，以弥补其在新领域技术积累不足的短板。需要看到，超级平台双轮垄断的本质是平台企业通过数据控制和“注意力币”（一个用于在广告商和用户之间进行流通的数字资产，是一个基于以太坊网络的代币token，用于解决浏览器中的广告展示和用户激励问题），使超级平台流量垄断不断自我强化。这种垄断优势的自我强化，对创新创业、技术迭代、产业发展等都将带来潜在风险。

（三）平台垄断现象给创新治理带来新的挑战

平台垄断现象的出现源于数字经济的高速发展，由于平台经济领域的市场结构与传统经济有很大差异，各类疑似垄断行为难以准确判定，给政府创新治理带来诸多现实挑战。一是数字市场中反垄断的合适范围难以界定。不少观点认为出于平台企业的动态竞争特征和激励创新考量，对平台垄断现象的反垄断执法应当克制，更多依靠行业的自我规范；另外一些观点则认为，在数字市场日趋成熟背景下应该加大竞争执法力度。二是平台垄断现象的治理时机难以把握。由于平台企业竞争的高度动态性，政府需要在过早干预可能阻碍竞争与过晚干预可能已形成垄断地位构成市场进入障碍的两种风险之间进行权衡。三是平台企业跨界竞争行为对创新影响的利弊难以判定。数字市场中的市场边界往往较为模糊，平台企业利用在原有市场中的市场力量涉足相邻市场的竞争行为十分普遍。从积极意义来看，这种行为大多是平台企业将新技术或新模式应用到新领域，在进一步扩张自身经营范围和市场力量的同时，也有利于带动新产业发展和整个数字生态系统的创新。但政府必须高度关注这类行为的正当性，有效区分跨界竞争行为的两种类型：预防性扩张（利用原有市场的支配地位进行排挤或限制竞争）和进攻性扩张（既借助原有市场力量，也利用新技术、新模式推动新市场的创新）。对具有支配地位的平台企业而言，这两类行为的具体表现都是涉足新市场，但行为的本质难以轻易判断，政府治理对此不能一概而论。

此外，复杂的国际形势也给平台垄断现象的治理增加了新的变量，对平台垄断边界的划分和标准的制定应权衡垄断行为、对创新的影响、国际环境等多方面因素。从全球视角审视和制定竞争政策，已得到了越来越多国家的认同。在很多传统经济领域，一些国家对反垄断案件的处理就会综合考量国家利益、经济效率、技术创新等因素。如，1996年12月波音公司宣布兼并世界航空制造业排名第三的麦道公司，美国政府出于国家利益的考虑支持波音公司形成竞争优势——这显示出“国家利益需要垄断”的政府立场。近年来，一些发达国家甚至提出要修改传统的竞争规则（具体包括：以全球竞争状况为参考，更新139/2004号《关于控制企业集中的理事会条例》等企业合并条例，提议赋予代表欧洲理事会在某些“明确界定的案件”中推翻欧盟执委会某些反垄断决定的权力；推动“欧洲共同利益重要项目”中的国家援助规则的实施，并探索重点行业中政府权力短期介入以确保企业长期发展的可能性），以支持本土数字企业应对海外竞争。可见多数国家都认识到，当前的平台垄断现象无论成因、表现形式还是经济效果，都与传统工业时代的垄断存在较大差别，反垄断政策既要考虑国家创新体系的内部运转，也要考虑日益开放、激烈的外部环境。从国内外典型平台企业的案例看，一些平台经济的“一家独大”或“寡头化”格局往往是平台企业依靠创新赢得用户，将正向网络外部性充分彰显的竞争结果。只要行业进入壁垒没有被行政干预或垄断滥用行为大幅抬高，多数数字平台始终面临巨大的竞争压力，垄断地位往往是短暂的。因此，我国应从国家利益和国家创新体系整体效能角度看待平台垄断现象，充分考虑日益复杂的国际形势下平台垄断现象对国家创新体系的影响，综合权衡反垄断与保护创新的关系，认识到反垄断规制针对的不是平台的“大”，而是滥用其市场支配地位的反竞争行为；竞争政策也不是单纯地保护竞争者，而是保护良性的市场竞争。

三、思考与建议

平台垄断现象对国家创新体系的影响应基于全局视角辩证看待，正常全球化环境下平台垄断现象会破坏公平竞争的创新环境，增加政府创新治理难度，不利于技术迭代和颠覆性技术出现。但在中美科技博弈不断加剧，尤其是美国说服盟友在半导体、5G、数字技术等领域建立新的排华技术联盟的复杂国际形势下，需要平台企业集聚创新资源，提升前沿领域探索和开发新技术的能力。因此，针对当前阶段的平台垄断现象，应秉持“促创新、强监管、守底线”原则建立健全平台经济治理体系，提升国家创新体系面对内外部冲击的应对能力和演进能力。

第一，支持和引导平台企业持续加大研发投入。平台企业的健康发展有利于提高创新资源配置效率，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进。政府可重点从投入和激励两方面引导平台企业，发挥其资源配置能力强、产业链布局广等优势：一是面向产业关键共性技术持续增加财政科技投入，鼓励企业持续加大研发投入开展相关研究。二是支持平台企业以核心技术成果转化作为改革的突破口，探索产学研协同的核心技术攻关、成果转化的机制与模式。

第二，加大对创新创业的支持和保护力度，坚决遏制“杀手并购”。小微企业往往是国家创新体系中延续性技术创新的重要动力，以及颠覆性技术创新的关键主体，给予这些企业更多的保护和支持才能不断驱动产业创新发展。针对平台垄断现象给小微企业带来的巨大挑战，应加强对平台的收购行为及收购后经营行为的关注，可以要求平台建立“防火墙”机制，将平台的基础服务能力与产业扩展能力进行必要分离。对在基础领域具有垄断能力的平台并购行为，要改变并购审查门槛，授权监管机构对平台并购初创公司的交易行为进行甄别，针对其中涉嫌不公平竞争的现象展开反垄断审查。对于平台企业对初创企业、新兴平台的并购是否具有排除、限制竞争的判定，可采用“危害平衡”（Furman提出采用“危害平衡”的方法来评估合并是否会导致“竞争的实质性减少”，该建议考虑了合并的规模、合并的可能性，以及考虑到影响竞争的规模和可能性）的数字合并评估测试手段。

第三，建立健全平台垄断现象的监管制度和风险防控机制。对于平台垄断现象的监管应遵从国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中“创新监管理念和方式”的精神，建立健全对平台行为的动态监管制度，加强对其潜在风险的防控。一是在国家层面建立起保障平台数据安全的特别监管制度，针对不同业务所形成的数据，要建立“防火墙”，不能混用和共用，避免集中管理带来的潜在风险。此外，国家层面应统一规划大数据使用的途径和范围，避免大的平台企业对数据进行过度收集、过度挖掘、过度使用。二是针对平台企业内容垄断风险，建立更精准的监管机制。应建立起对平台企业的内容分发算法的监管制度，要求其内容分发算法符合公平原则，不能对平台自己创造的内容给予额外优先权。