政策性金融支持乡村振兴：意义、梗阻和实践路径

孙贺乾

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

一、引言

“三农”工作是党和国家事业全局中的重中之重，党在十九大报告中正式提出乡村振兴战略，这是继脱贫攻坚之后党和国家在乡村场域中开展实施的又一项重大历史举措，其内涵丰富、导向明确，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕为五大振兴目标。经济建设是乡村振兴的基础，只有发展好农村生产力、塑造好健康的农业生产关系，才能促成整个乡村场域中社会关系的和谐，并为生态建设和文化建设提供坚实的物质基础。农村金融为农村经济的发展承担着“输血”功能，农村金融与农村经济协调发展是稳步有效推进乡村振兴战略的内在要求和重要内容。乡村振兴的实施和推进需要资源的合理配置和要素的有效流动，其中资金问题即“钱从哪里来”的问题是乡村振兴的重要课题。

完善我国现行农村金融供给机制，需要市场机制与政府调控的双重作用。[1]政策性金融作为国家金融支农体系中的重要组成部分，与商业性金融和合作性金融组成三足鼎立的金融支农格局，在乡村振兴中发挥着重要作用。所谓政策性金融是国家和政府为了更好地贯彻制定下的政策，便以国家信用作为基础，以更优惠的利率而开展的一种特殊的资金融通行为，它具有政策性、优惠性、有偿性、非营利性和非竞争性等特征。显然，农业政策性金融所开展的业务内容和金融活动必须与国家制定出台的“三农”政策保持高度一致，以国家制定的农业发展战略为导向。成立于1994年的中国农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，除此之外，我国一些商业性金融机构也存在着政策性业务，如中国农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行等。为了将乡村振兴推向深入、提高农业农村现代化水平，需要充分研判当前政策性金融支持乡村振兴战略的现状，探索政策性金融支持乡村振兴的实践路径。

二、政策性金融支持乡村振兴的意义

大力发展农业政策性金融十分重要，有利于助推农业供给侧结构性改革、确保粮食安全、提升农村基础设施和人居环境水平。

（一）助推农业供给侧结构性改革

当前的中国经济正在进行着一场深刻的供给侧结构性改革，农业领域是这场改革的重要战场，由提升产量向提高质量的转变是农业供给侧结构性改革的应有之义，它关乎共同富裕和农民增收问题。农业供给侧结构性改革需要高效合理的资金配置，必然离不开金融的支持，但农业相对于其他产业本身就是弱质产业，而商业性金融的放贷行为以获得利润为首要目标，针对农业产业风险高、收益低、期限长的特点，商业银行对农业领域放贷意愿较低。在当前农业供给侧结构性改革的大背景下，需要大力发展高质量农业、绿色农业，走内涵式农业发展道路，但是有些农业生产主体为了追求短期的经济效益，仍生产一些低质量的农产品，甚至不惜以破坏生态环境为代价谋取经济利益，导致农业供给端产品质量低下，不仅不能满足目前市场日益多元化的需求，还最终出现农业产能过剩、丰产不丰收的现象，影响农民增收，反而损害了农民的长远利益。而一些农业供给侧存在的短板、弱项却因回报周期长等因素却不能获得充足的资金流，从而限制了其发展。因此，政策性银行必须参与到这场改革中来，为农业提质升级提供动力。农业政策性金融主要通过两方面来对农业供给侧结构性改革起到助推作用：一是对乡村振兴中的短板、农业供给方面的弱项进行政策性上的价格扶持、生产扶持等，优化农业各领域、各部分的资金配置和要素流动，实现农业的高质量发展和农业供给结构的提质升级。二是由于信息在经济和金融中的重要作用，政策性金融可以利用有效的信息来诱导商业性金融参与到乡村振兴中来，从而改善农村金融信息不对称的状况。

（二）增强国家粮食宏观调控力

粮食安全是一个关乎国家安全的重大战略问题，直接关乎国民的基本生存和社会的平稳安定，是“国之大者”。农业是弱质产业，而粮食种植业的经济效益更低，资本的逐利特性决定了其会流向盈利高、收益快的工商业部门以及农业领域中其他收益更为高的部门，因此，政策性金融必须参与进来。解决粮食安全问题首先要确保种粮者的积极性，如果丰产却不丰收、粮食价格波动剧烈，便会打消农民种粮的积极性。粮油收购业务是农发行的核心业务，农发行通过创建和推广粮食收购信用保证基金贷款，为粮食市场化收购建立起了融资保障机制，可以有效缓解粮食企业特别是民营小微企业“融资难”的问题。农发行通过确保充足的资金供给，避免粮价大起大落，维护粮农的利益，保护粮食市场的稳定。

（三）提升基础设施和人居环境水平

一是能够为提升农村基础设施水平提供资金支持。提升农村基础设施建设水平是实现新型城镇化、城乡一体化以及缩小城乡公共服务差距的重要内容，农业政策性金融可以为县域范围和农村地区的基础设施建设发放贷款，包括水、电、气、通信、管网等生活基础设施，道路、垃圾处理等环境设施、医疗养老等社会保障设施、中小学教育等文体设施等。二是能为提升农村人居环境水平提供资金支持。农村既是农产品的生产地，更是农民的生活地，改善农村人居环境，使未来乡村成为宜居的乡村，关乎广大农民的根本福祉，是推动美丽中国建设在乡村场域的重要实践。

三、政策性金融支持乡村振兴的现实梗阻

近年来我国农业政策性金融发展迅速，支农范围不断增大、放贷规模显著扩大、经营效益不断上升，为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供了有力支撑，但也存在一些有待解决的问题以充分挖掘政策性金融的支农潜力。

（一）职能定位不明确

竞争性的金融业务并不能完全满足乡村振兴过程中的金融需求，政策性金融就是为修正农村金融的“市场失灵”而生的。但是近年来，由于政策性银行资产规模迅速增大，进而产生了与商业性金融机构开展业务重叠的现象，导致金融业务边界的不清晰，该支持的得不到支持、不属于其职能范围的业务反而得到了资金上的供应，这种情况的存在也大大提升了政策性金融机构经营绩效的评估难度，妨碍其职责的有效履行。甚至有些农发行将资金流入到诸如房地产、股市和影子银行等高风险领域，这更加剧了金融风险、道德风险和政府承担的风险，与其应有的职能定位背道而驰。此外，还需要在经营的专业化、科学化水平上进一步提升，在提高宏观调控政策的精准性上发力。

（二）融资难度高、压力大

中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行，其最初的融资渠道主要是中国人民银行的借款，来源单一，与其不断拓宽增多的涉农业务形成了对比。近几年，这一状况通过向金融市场发债得到改善，截至2014年，农业发展银行的资金自筹率达到了90.8%，其中主要是通过发行债券筹措的社会资金。可见，经过二十多年的发展，农发行的资金来源渠道发生了质的变化。但随着金融市场化改革的深入推进，而且由于农发行所支持的大都是农业基础设施等投资周期长、收益见效慢的项目，这种先天存在的政策性金融贷款的长期性和资金来源的短期性的矛盾，导致政策性金融的发债压力逐渐增大，不确定性因素增多。此外，由于农业政策性银行的业务领域聚焦于农业，而这种定向的、相对狭窄的金融活动必然提升了银行的金融风险，一旦整个农业领域不景气，政策性金融的供给端便会面临大量坏账的情况。

（三）监管机制不健全

由于改革相对滞后，政策性银行在公司治理、风险管理等方面存在短板，经营管理精细化水平有待提高，资本约束不强。[2]首先，目前国内尚未对农村金融和政策性金融建立起完善的法律法规，农业政策性金融的管理和运行主要依靠农发行的机构章程，而经济的发展和金融外部环境的改变，对机构章程的完善和更新也提出了进一步的要求。其次，农发行受到银保监会、财政部和商务部三方的共同监督，虽然监管部门多，但是也容易产生监管空白和监管过度的问题。再次，缺乏独立的第三方监督机构对农发行进行监管，无法保证透明和公正。最后，农发行内部缺乏风险评估、预警和处置的经验。

四、政策性金融支持乡村振兴的实践路径

为服务好乡村振兴战略，必须针对当前我国农业政策性金融存在的现实问题对症下药、精准发力，提升农业政策性金融支持农业农村现代化的能力。

（一）明确政策性金融目标和职能定位

政策性金融业务的开展必须严格遵守相关法律法规，农发行业务的开展范围要符合《中国农业发展银行监督管理办法》的规定和要求，必须坚持农业政策性金融的政策性职能，与商业性金融和合作性金融区分开来，以我国的三农政策为导向，精准发力助推乡村振兴。农发行要坚决执行国家制定的农业扶持政策，履行支农职责，应该退出对传统基础设施建设和一些重大优质项目的资金投入，让商业银行参与其中，不应该与之竞争，而是应该以政策为导向，对农业的薄弱环节给予资金支持，强化自身政策性功能定位。与商业性金融不同，政策性金融要始终把社会效益的最大化放在第一位，必须紧跟国家的“三农”政策。但是农业政策性金融作为中国特色社会主义市场经济的一部分，也必定要讲求市场经济的竞争，也需要适当地开展自营性业务，从而更好地提升农业政策性金融机构履行政策任务的效率，有利于国家“三农”政策的落地落实。因此，在构建农业政策性金融机构的评价体系、设立评价指标时，必须要讲求科学性、平衡性，把握好“竞争性”在其中的“度”。总之，农业政策性金融应该围绕支持农业及相关产业、服务农村地区发展、助推农民增收富裕，为实施乡村振兴战略提供动力支持。

（二）拓展融资渠道，优化融资结构

针对我国政策性金融资金需求与资金供给的矛盾，必须拓展融资渠道，建立系统稳定的融资结构。可从以下几方面入手：其一，调整农业发展银行的债券政策。可借鉴国家开发银行向邮政储蓄银行发行低息专项债券解决棚户区改造的方式思路，农业发展银行亦可向其他金融机构发行一部分乡村振兴低息专项债券，以筹措资金支持扶持乡村振兴中的短板弱项，既能缓解财政压力，又能防范金融风险。尤其是从农村吸收了大量资金却大量流向城市的邮政储蓄银行，更应该“回归本源”支持三农事业。另外，针对当前农业发展银行境外发债筹措资金不可用于境内的现状应逐步改变。其二，适当增加人民银行的再贷款，尤其是农发行的主要业务用于粮油贷款。其三，调整农业发展银行存款准备金。存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而缴存在中央银行的存款，逐渐取消存款准备金利率要求，与国家开发银行和进出口银行保持一致，这样农发行可支配的资金更充足。其四，允许农发行对农民开立个人账户，建立稳定的资金来源保障机制，增加农发行资金来源。

（三）明确监管目标，创新监管方式

一是明确监管目标。农发行的性质属于政策性银行，不同于一般的商业银行，因此要对其实行差别化的监管。完善监管体制首先要明确监管目标，始终要以对国家的农业农村政策是否支持、支持得好不好作为监管的首要目标和核心导向。各级监管部门要定期开展监测，采取通报、提示、约谈等措施，督促各级农发行完成服务乡村振兴各项目标任务。二是要创新监管方式。要加强金融科技对农业政策性金融的支持力度，利用大数据进行金融数据的计算、统计和模型构建，提升监管的精准度和效率。探索优化有关农业政策性金融的风险识别、授信评估等计算模型，提升基于数据驱动的风险管理能力。构建现代金融监管体系，补齐监管制度短板，在审慎监管前提下有序推进金融创新。

（四）探索农业政策性供应链金融模式

2021年中央一号文件提出，“构建现代乡村产业体系。依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民分享更多产业增值收益”。现代化的农产品产业链必然离不开持续有效的金融支持。农发行作为金融支农体系的中坚力量，探索构建政策性供应链金融模式能为打造农业全产业链、助推乡村振兴提供有力支撑。供应链金融的核心是确定一个核心企业，例如可以让某个国有企业参与到当地的农业政策性供应链金融的构建中，让其起到政府和农业产业的联系纽带作用，农发行也不再直接和农业主体打交道，告别以往仅对借款人自身信用状况进行考察评估的繁琐方式，通过对整个供应链的信息获取和风险评估后开展金融行为，降低信息不对称程度和信贷风险、减少信息的获取成本，让农发行更深入地参与到乡村振兴中来，增大金融的普惠程度。具体来说，农发行可以通过向国有企业和相关涉农核心企业增加授信的方式，进而扩大这些企业对整个农业产业链上下游其他涉农主体的支持力度，盘活生产要素，使得资金更好注入到相对弱势的农村中小企业、合作组织及农户中。

五、结语

把乡村振兴战略推向深入必须要保证充足、高效和合理的资金配置，政策性金融是我国金融支农体系中的重要组成部分，在助推农业供给侧结构性改革、增强国家粮食宏观调控力以及提升农村基础设施和人居环境水平等方面发挥着重要作用。当前我国农业政策性金融存在职能定位模糊、融资难度大、监管机制不健全等挑战，对此要明确目标和职能定位、拓展融资渠道、完善监管体制和探索打造供应链金融模式来进一步发挥政策性金融的支农效应，助力乡村振兴和农业农村现代化建设。