普惠金融视角下新型农村金融机构发展研究综述

张亦潍

（1.长春金融高等专科学校 金融学院，吉林 长春 130124；2.吉林省普惠金融研究中心，吉林 长春 130124）

在我国不断探索实现普惠金融的道路上，如何提高农村金融市场效率，为农户及农村小微企业提供更契合其需求的金融服务是一个非常重要的课题。2006年末发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》允许在境内按规定设立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司，自此新型农村金融机构进入公众视野。时至今日，新型农村金融机构已不断发展壮大，根据中国银行保险监督管理委员会公布的数据，截至2021年12月，我国境内共设立村镇银行1 651家，农村资金互助社39家，贷款公司13家。①根据中国银行保险监督管理委员会《银行业金融机构法人名单》（截至2021年12月末）统计。在新型农村金融机构蓬勃发展的同时，国内专家学者也对其展开了丰富的研究，本文对目前的研究成果进行梳理，在总结的基础上希望对他人未来的研究提供一些思路。

一、新型农村金融机构与农村金融市场

新型农村金融机构的开设并不是简单为农村金融市场带来存量上的增加，更重要的是要为其带来边际增量、产生边际影响。相关学者通过实证研究发现，新型农村金融机构能够有效在农村地区解决金融排斥的问题，尤其有助于降低金融排斥给未成年人带来的各种不利影响。周月书，李扬（2013）基于江苏省242家农村小微企业调查发现，小额贷款公司提高了农村信贷覆盖水平，从农信社偏好的高资产规模企业扩展到了中等资产规模企业。[1]曲小刚，罗剑朝（2013）从新型农村金融机构的设立区位角度分析得出，村镇银行多分布在东部；农村资金互助社多分布在中西部，由于被边缘化而成为“盆景金融”；商业小额贷款公司多分布于东部，东北地区不论是从数量上还是从资本金上都略显薄弱。促进新型农村金融机构在区域上合理化布局，需要财政政策和货币政策双管齐下。[2]武晓明，罗剑朝（2015）选取新型农村金融机构覆盖面、竞争力以及非正规金融正规化程度三个指标构建农村金融市场开放指标，发现新型农村金融机构打破了中国农村金融市场的固有结构，西部地区开放程度较高，中部地区开放程度最低。[3]谭燕芝，眭张媛，张子豪（2016）基于全国东中西部225个县域355家农村小额贷款公司的样本数据分析发现，农村小额贷款公司的趋利性导致其选址时更趋向于经济活跃且金融可持续发展性强的地区，但农村小额贷款公司的存在确实丰富了金融供给，提高了农村地区的福利，所以发展县域经济与发展新型农村金融机构可以形成一个良性循环。[4]李芒环（2016）认为农村金融需求具有常态性、周转性、生产性，农村金融需求的主体又多为农户、中小型农村企业，农村合作金融能更好地对接农村金融需求。[5]张晓琳，董继刚（2017）根据山东省816户农户调查数据建立模型，对新型农村金融机构对农户福利水平的提高程度进行分析，发现新型农村金融机构融资对福利水平本身较低的农户能产生更大的福利效应，但对福利水平本身较高的农户来说这种效应影响并不显著，从农村地区整体来看，新型农村金融机构所带来的福利效应影响不及传统农村金融机构。[6]田杰（2020）证实新型农村金融机构能有效抑制地区资金外流，这种抑制作用在中西部地区更为显著。[7]

二、新型农村金融机构监管

（一）准入标准的监管

王学忠（2010）认为农村金融市场具有特殊性，不能通过提高注册资本使新型农村金融机构达到规模经济，其规模经济可以通过融资模式来解决。他建议将村镇银行的注册资本以区域划分，保持中西部地区注册资本不变，提高东部发达地区村镇银行最低注册资本限额，参照公司法规定，降低农村资金互助社注册资本，并在一定程度上降低在乡（镇）设立的资金互助社的注册资本。[8]杜婕，霍焰（2013）根据农村金融需求分散的特点，建议允许符合条件的信托公司、证券公司、保险公司设立新型农村金融机构，提高农村金融服务的供给效率。[9]于乃书（2015）从宏观视角为新型农村金融机构的发展探索了更好的外部支撑，其认为过高的准入门槛可能会引发新型农村金融机构的发起人出现逆向选择。[10]

（二）股权结构的监管

王曙光（2008）认为吉林梨树百信资金互助合作社的“一人权票制”既能帮助合作社壮大资本金，又能提高资金使用时的管理效率。[11]彭建刚，王惠，何婧（2008）认为应该加快推进小额贷款公司“金融许可证”的发放，放开“股份有限公司的注册资本不得低于1 000万元”的要求，为保证贷款公司资金来源的可持续性，也应该允许外资金融机构入股。[12]年志远，马宁（2009）认为对农村资金互助社单一股东持股比例最高不超过10%的限制影响了其资金来源，应该适当放开这一限制，允许有资金实力的单个农民或单个农村小企业自由投资入股。[13]邬平川，王杨（2014）认为金融许可证的限制会使经营情况良好的农村资金互助社因无法获得认可而无法持续经营，为鼓励农村资金互助社的设立，同时防范金融风险，可以取消金融许可证制度，将资金互助社的设立改为“注册制”。[14]

（三）业务经营的监管

蒋定之（2007）认为在加快新型农村金融机构建设的同时需要建立新型农村金融机构自身、银监会、当地政府以及社会舆论四位一体的监督体系，对新型农村金融机构进行授信评级管理，保障农村地区金融安全。[15]周素彦，周文平，张双英（2010）建议将新型农村金融机构的监管权交给省级政府，设置省、县两级监管办公室，同时依靠乡政府和村委会，加强现场监管工作，并且把给新型农村金融机构的定向费用补贴转换为监管补贴。[16]梁静雅，王修华，杨刚（2012）指出在农村金融改革过程中，中国人民银行倡导自下而上的“普惠金融”，依靠民间资本提高农村金融供给，银监会则根据自上而下的原则依靠正规金融填补农村金融空白，两者之间政策缺乏协调性，导致由银监会主导的新型农村金融机构在接入支付结算系统、接入征信系统、获得支农再贷款等方面受到限制，由中国人民银行主导的新型农村金融机构在财政、税收、资金拆借和转型升级等方面受到制约。[17]王曙光，李冰冰（2020）基于双重委托代理关系理论提出，村镇银行必须在效益性、安全性和政策性三个目标之间进行权衡，所以要根据村镇银行的创新监管体制注重差异性和精准性的结合。[18]

三、新型农村金融机构可持续发展问题

健康良好的农村金融环境对新型农村金融机构的可持续发展至关重要。一方面，需要着手推进电子农户信用档案的建设，并加紧将其纳入征信体系，这样有益于新型农村金融机构进行风险管控以及产品设计与定价，提高机构竞争力；另一方面，加强农村地区金融普及教育，树立诚信意识，建立农村金融市场安全的良性循环。杨小玲（2010）认为在市场经济不断发展的影响下，农村社会资本发挥的作用在逐渐弱化，但因社会资本的核心是信任，它的存在与激活对发展新型农村金融机构有很大的帮助，政府应该在长期形成社会资本的投入机制，通过对其的投入推进农村整体信用环境的提升，为新型农村金融机构的发展提供良好环境。[19]许桂红（2013）建立了政府与新型农村金融机构投资主体的动态演化博弈模型，发现只有政府采取激励措施，降低投入成本，提高收益率，才能促进投资主体积极投入，形成新型农村金融机构的可持续发展。[20]

产品服务创新与员工素质是影响新型农村金融机构可持续发展最重要的两个因素，产品服务创新要与现有金融机构形成“错位竞争”，针对目标客户群提供契合其需求的金融服务，从而达到“局部品牌效应”，以点带面拉动新型农村金融机构在当地的整体竞争实力。赵雯等（2013）根据对陕西、宁夏地区517户农户的调查结果提出建议，认为新型农村金融机构在产品设计方面要更加注重满足低收入农户需求，真正将产品与村镇农户需求相对接，并为该部分群体设计更为灵活的授信程序，提高贷款的便利度和灵活性。依托于土地经营的农户是新型农村金融机构的主要客户，应针对这一目标客户群设计产品。高收入农户对贷款利率更加敏感，针对这一群体，有竞争力的产品和贷款产品利率市场化是未来的努力方向。[21]高晓光（2015）认为新型农村金融机构应注重金融服务的创新，对农村地区也要树立高水平现代化的金融服务意识，可采取弹性服务制、“一条龙”服务制、24小时服务制。[22]蔡洋萍（2016）认为随着国家对农村基础设施建设的投入，农村电子银行业务存在一定的发展空间。村镇银行可以依托农村电商平台，从财务管理、风险管理、商品销售、物流运输等方面为其提供金融服务。[23]程惠霞，杨璐（2020）以“金融密度”为出发点，发现新型农村金融机构的空间分布基本呈现由经济发达地区向欠发达地区扩散，由人口密度较高地区向人口密度较低地区扩散的趋势，在这个过程中采用“数字金融”路径探索，能有效解决分布密度较低地区的金融可达性问题。[24]

新型农村金融机构的组建涉及到银监部门、地方政府、现有银行业金融机构和地方经济主体四个部门，而这四类博弈主体之间存在激励失衡问题，所以面对这些失衡，以监管部门为代表的国家层面最好出台《农村金融法》来保持政策的稳定性，并建立新型农村金融机构的市场退出机制，将监管的权力集中交由地方政府，减少商业银行组建新型农村金融机构的行政压力。陆远权，张德钢（2011）认为政策风险同样制约新型农村金融机构的发展，中央政府政策缺乏连续性，地方政府缺乏科学性的干预都可能给新型农村金融机构带来风险，所以，宏观政策的连续与科学监管为机构提供稳定的政策环境很有必要。[25]钮中阳，乔均（2018）构建了新型农村金融机构三级风险评价指标体系，二级指标中的安全性、资本充足性以及经济环境是对机构风险影响权重最大的几个因素，三级指标中的贷款集中度、资本充足率以及当地企业的规模效益是最重要的三个影响因素，但金融监管是对机构风险影响最小的因素。[26]

当前，有关新型农村金融机构的文献在理论研究和实证研究方面都较为丰富，基于新型农村金融机构与农村金融市场之间的关系，对于如何促进农业、农村发展都形成了清晰的框架；在文献中涉及新型农村金融机构监管问题的研究尚待完善，有进一步丰富的空间；对新型农村金融机构可持续发展的研究多从信用环境、政策支持、产品升级与风险管理角度展开，但针对中西部具体省份地区的研究没有形成完整体系，该领域研究有待丰富。