多重制度逻辑下我国教育数据开放的风险透视及治理路径

邓 亮

(江西师范大学 教育学院，南昌 330022)

治理当前我国教育数据开放碎片化、孤岛化、私有化所带来的系统风险，塑造教育数据开放多元主体联动共治的生态格局，是我国构建统一规范、互联可通、安全可控的教育数据开放体系的关键议题。虽然《教育部机关及直属事业单位教育数据管理办法》(以下简称《办法》)和《教育信息化2.0行动计划》(以下简称《计划》)等政策在一定程度上为教育数据开放提供了政策依据和行动准则，但“数据失真”“隐私泄露”“数据孤岛”等教育数据开放乱象依然层出不穷。特别是当下“互联网+”大数据时代，“数据已成为国家基础性战略资源，教育数据正日益成为不可忽视的新型驱动力”[1]，教育数据开放蕴含的潜在价值愈大之时，其蕴藏的内在风险也愈加复杂和难以预测。教育数据开放风险已引起学界关注，王娟等针对大数据时代我国教育数据开放存在的国家安全、社会分化、部门行政及个人隐私等风险，从系统规划、规范标准、面向服务和体系保障等方面提出了防控策略[2]；田贤鹏针对人工智能时代教育数据开放的隐私风险，从重构教育数据治理的制度伦理空间、强化教育主体的安全保障意识等方面提出了治理策略[3]。但在当前加快推进教育治理体系和治理能力现代化背景下，教育数据开放风险治理不仅是政府职能部门的责任，更是各类学校、教育培训机构以及社会公众等利益相关者的共同责任，有必要从多重主体联动视角来探寻我国教育数据开放风险治理的协同共治格局。因此，本文试图借鉴多重制度逻辑理论视角来阐述我国教育数据开放风险治理何以嵌入多重制度逻辑之中，进而依照多重制度逻辑分析框架来透视我国教育数据开放到底面临哪些风险，最后提出治理教育数据开放风险应采取什么样的多重制度逻辑策略。

一、多重制度逻辑框架及其在教育数据开放风险治理中的嵌入

(一)多重制度逻辑分析框架的理论阐述

所谓制度逻辑是指由一系列规则、文化和信念秩序等构成的对人的认知和行为产生影响的制度安排和行动机制。最早对制度逻辑展开研究的美国学者弗里兰德和阿尔弗德等认为“任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑(物质性实践和符号结构系列)建构其组织原则与制度安排，并塑造主体的行动机制与行为方式”[4]。我国学者周雪光在制度逻辑的基础上，提出了多重制度逻辑的概念与理论框架[5]，该框架相对以往研究具有以下三方面的突破。其一，社会是由多重制度逻辑构成并受其影响，超越了单一制度逻辑的不足与局限。此后有学者对教育领域改革的分析发现，某一制度逻辑的作用是在与其他制度逻辑的相互作用过程中体现出来的，教育领域的任何改革行为都会受到多重制度逻辑影响。[6]其二，多重制度逻辑提供了宏观层次上的制度结构要素安排与微观层次上的人们可观察行为间的联系，突破了制度的结构安排与执行实践相互割裂的状态，将静态的制度制定与动态的制度执行建立了联系。其三，制度逻辑具有交互性特征，不同组织、群体和个体在制度变迁中会依据自身职责立场和利益偏好进行博弈互动，在交互影响过程中产生合作与冲突行为。

(二)多重制度逻辑嵌入教育数据开放风险治理

教育数据开放是“教育领域内数据开放和共享的活动，是指来自于教育机构或应用于教育活动中的教育数据的开放”[7]。调查显示，目前我国开放教育数据集的数量总体程上升趋势，14个省级政府开放平台上共有1856个教育数据集。[8]教育数据开放按发布主体划分，主要有机构(包括政府和学校)、企业和个人三种教育开放数据类型。[9]教育数据开放涉及政府、学校、培训机构与社会公众等多个利益主体，各利益主体行为受其所在立场和所处制度环境影响，产生着与制度环境相适应的制度行为逻辑，对教育数据开放产生积极促进或消极阻滞的影响。由此可见，多重制度逻辑嵌入我国教育数据开放之中，为揭示教育数据开放风险治理提供了理论分析框架，具体表现在以下方面。

一是我国教育数据开放中存在多重制度逻辑。基于教育数据开放的内涵和制度逻辑的理论分析可知，我国教育数据开放存在政府、学校、培训机构以及社会公众等多重制度逻辑主体。教育数据开放风险治理应聚焦于既相互依赖又彼此冲突的，由多重制度逻辑主体所型构的复杂性和多变性的治理环境之中，侧重的是多重逻辑与治理情境之间的相互作用。具体而言，教育数据开放风险治理就是要在治理过程中关注政府的行政控制逻辑、各类学校的管理逻辑、培训机构的市场逻辑和社会公众的行为逻辑等的不同职责与利益立场，通过协调其行为来实现纵向和横向相交错的协同治理。

二是教育数据开放风险治理既需关注制度制定，更要关注制度执行。教育数据开放风险治理机制是由政府制度安排与各类学校、培训机构和社会公众等制度行为共同决定的，其有效治理既需要关注国家层面的制度供给，也需要关注其他主体的制度执行。有研究者指出政策制定并不直接表示政策价值和政策目标的实现，政策执行作为一个复杂的动态过程，受诸多因素影响。[10]因此，虽然政府层面颁布了教育数据开放的政策文件，提出了相关要求与规范，但政策文件的具体执行还需要各类学校、培训机构及社会公众的参与。例如，教育培训机构基于生存谋利的立场、社会公众基于掌握学校真实情况的需求立场，会合谋促成涉及学校发展和学生成绩等隐私数据的流出，给教育数据开放带来难以掌控的风险。因此，多重制度逻辑嵌入教育数据开放风险治理，亟须营造多重逻辑主体协同的共建共享共治的治理格局，确保政策按照预定目标进行实施。

三是教育数据开放风险内化于不同制度逻辑主体的博弈互动行为之中，是一种动态变化过程。教育数据开放风险集中表现为国家发挥教育数据功能价值，促进教育发展和维护教育领域稳定的控制逻辑，教育培训机构追求自身利益最大化的市场逻辑，各类学校关注自身生存与发展的逻辑，这些制度逻辑主体之间的行为是相互影响，并不断发生改变的。例如，当政府控制逻辑与学校生存逻辑相一致时，学校会严格遵循政府文件要求进行数据开放，当二者利益发生冲突时，学校可能会与教育培训机构产生共谋行为，侵蚀政府教育数据开放的政策目标。因此，多重制度逻辑为教育数据开放风险治理提供了动态的思维和视角，能有效揭示教育数据开放过程中各主体的制度行为逻辑及其行动策略，有利于协调和均衡多重逻辑主体的权力、责任和利益关系，推动教育数据开放的内外部生态环境净化，形成良性善治局面。

二、多重制度逻辑下我国教育数据开放的风险透视

目前，政府部门、培训机构、各类学校、社会公众等逻辑主体在教育数据开放过程中都未能有效依循多重制度逻辑准则来促进教育数据开放中联动协作和效能增值，导致我国教育数据开放存在诸多风险。

(一)教育数据开放供给与需求结构失衡风险

当前我国教育数据开放领域存在较为明显的供需结构失衡风险，特别是在供给侧方面，未严格执行教育部《办法》中所提出的“制定涵盖数据采集、存储、共享、公开、使用等全过程的数据安全管理办法”[11]。教育数据开放的供给与需求结构失衡风险集中表现为政府部门、培训机构、各类学校和社会公众都未能从根本上明确履行教育数据共享、开展数据风险评估等方面的责任，造成我国教育数据开放出现结构失衡的风险。

首先，教育数据开放制度供给与需求的结构失衡。教育数据开放要有相关法律法规进行保障，使教育数据开放全过程有法可依。一方面国家层面一直在出台诸如《推进中小学信息公开工作的意见》等各项国家政策，为教育数据开放提供政策供给，但这些政策更多是宏观层面的，而微观层面的可操作性政策供给较为缺乏。另一方面，国家层面政策供给较多，而学校、培训机构等层面教育数据开放政策供给严重不足。目前各类学校和培训机构在教育数据开放过程中对于政策的需求极为迫切，因为作为教育数据开放的直接主体，其开放的全过程都需要有规可依。

其次，教育数据开放内容供给与内容需求的结构失衡。政府和学校逻辑的教育数据供给与社会公众和培训机构对教育数据的需求相差甚远。这种已开放的相关数据不被公众需要，公众需要的数据得不到有效开放的状态已成为教育数据开放领域的突出矛盾。有研究者通过调查发现，地方政府教育数据开放中“未很好地进行社会公众对教育数据资源需求情况等方面的前期调研，也未能很好地与社会公众对相关教育数据资源的需求相吻合”[12]。究其原因主要有以下两点：第一，基层政府或学校的逻辑是完成上级政府下达的教育数据开放任务与要求，至于开放的教育数据是否对社会公众有效或能否被社会公众所使用则缺乏全面考虑。目前，相关教育行政部门定期发布如《教育统计数据》《中国教育年鉴》等教育统计数据，具有较为明显的滞后性，无法及时用于社会公众教育行为决策，而一些公众关注的关键数据如教育财政经费及使用情况等却并未完全开放，导致教育数据开放的整体价值性不高。第二，培训机构与社会公众基于自身利益逻辑是期待政府与学校开放的教育数据能够直接为其所用，进行各项决策。数据开放的主要目标是希望更多人可以获取和使用数据，以创造更大价值，但政府与学校基于自身职责逻辑只负责将未经处理的原始数据导入相应存储平台和官方网站。不仅数据的真实性得不到保证，而且由于国内各级机构平台的数据库不同，这些来源广泛、类型多样且未经有效处理的数据，社会公众无法对其进行直接利用和对比分析，甚至根本无法使用，完全是一种形式上的数据开放，并无实际意义和价值。

(二)教育数据开放公益导向和营利导向的利益偏差风险

教育数据作为一种公共数据，自身有着公益性特点。[13]在教育数据开放过程中，政府和学校等部门应坚持这一特点，依照法律规定，将相关教育数据向社会公布。教育培训机构作为受市场供需影响的竞争性盈利机构，具有较强的市场性属性，在教育数据开放过程中更为关注市场价值，考虑数据开放对其产生的利益与价值。基于多重制度逻辑理论，虽然《办法》提出，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的教育数据，在未经法律许可的情况下禁止公开，但是依循市场逻辑的教育数据开放行为并未得到有效监管，导致教育数据开放遭遇公益和市场导向偏差风险。

首先，政府逻辑的教育数据开放公益性与机构逻辑的教育数据开放市场性两者间呈现导向偏差的冲突风险，并未形成合力推进教育数据开放的高质量发展。政府作为政策控制和掌控各类数据的逻辑主体更加注重教育数据开放的公益性，承担为社会大众提供各种合理、规范教育数据的责任。然而，培训机构作为自负盈亏的营利组织，为了在竞争激烈的教育培训市场中获得发展的主动权，吸引更多学习者，就采用各种手段去获取和公开一些隐私性的教育数据。例如，2021 年 3 月，广东珠海中小学生的10万余条个人信息被“校讯通”公示员工出售给相关教育培训机构用于推广商业课程，这种侵犯学生和教师隐私数据行为层出不穷，导致培训机构呈现过度私人化与过分商业化的数据信息，与政府逻辑的公益性背道而驰，扰乱正常的教育数据开放环境。更有甚者，培训机构为了扩大招生特意制造一些虚假数据，包括名不副实的教育师资、过分夸大的学生成绩等，导致“个体教育数据隐私控制权与多方主体利益需求的矛盾愈发激烈, 使得教育数据的应用过程存在极大的侵权隐患”[14]，使得培训机构教育数据公开无法实现教育数据公开推进教育治理，实现教育效能增值的目标，也进一步引发公众对教育数据开放安全的信任危机。

其次，学校逻辑的教育公益性与社会公众逻辑的教育市场性两者间存在教育目标导向偏差的冲突风险，使得多重逻辑的主体关系持续紧张。当前我国各学校在教育数据开放中遵循政府的公益性逻辑，依法公开不涉及国家机密和个人隐私的数据，但是社会公众，尤其是学生家长为了更全面掌握学校发展情况和学生学业成绩，不断要求学校公布更多与学生成绩相关的个人隐私数据。学校教育数据开放旨在让社会公众更多关注学生德智体美劳等综合素质方面的信息，以及学生成长进步的情况，但社会公众则更关注终结性性评价的考试分数，这明显已经违背教育全面性、公平性和发展性的评价目标。在当前隐私和非隐私界线日渐模糊的情况下，加上外部市场利益的引诱，如果学校数据开放工作人员数据保护意识不强，则很容易导致教育数据泄密，侵犯师生合法权益。

(三)数据失真与监管失效的管理失控风险

首先，政府、学校和培训机构等多重逻辑主体在教育数据开放制度和数据开放平台建设以及数据筛选与审查机制等方面尚未完善的情况下，致使教育数据失真等现象屡禁不止。国家层面未设置教育数据开放的监测、追踪与评估体系，使得各中小学校在开放其教育数据，尤其是学生学业成绩等教育质量数据时，出现夸大、提高等虚假行为，导致学校教育数据的真实性得不到保障。与此同时，由于教育数据开放增加了基层政府和学校相关部门的责任风险，出于自身利益的考虑，其教育数据开放主要以统计数据为主，开放程度弱，覆盖范围小。而教育培训机构则借此机会，不断搜集政府和学校在平台公布的教育数据，并对其进行各种过滤、加工和处理，不惜以牺牲数据真实性的代价来迎合社会公众以获取高额回报，严重违背了教育数据开放公益化和多元化的政策初衷。

其次，政府、培训机构和社会公众等多重逻辑主体在监管制度建设和信息反馈渠道等方面缺乏系统协调，导致横向和纵向上信息不共享，数据协同与监管困难。政府对培训机构教育数据开放的前置审批监管责任模糊。虽然在教育数据开放政策文本中，政府部门明确指出了不同教育主体在数据开放中的责任与义务，但是这些政策在执行过程中缺乏权责分明的执行部门进行强有力的实时监管和基于证据的事后监管来巩固行动成果。对培训机构教育数据开放的监管和评估也没有可操作的标准流程，使得监管的效能较低。同时，由于教育培训机构层次较多、类型丰富，很难用一套统一的标准监测其教育数据开放行为。此外，社会公众迫切需要诸多政府和学校部门尚未公开的教育数据，这就会使得社会公众对于培训机构违规开放教育数据行为采取听之任之和默许的态度，不会对其不合规行为进行监督与举报，甚至基于自身利益考量，社会公众会与培训机构采取合谋行为，严重破坏政府对教育数据开放违法行为的监督与治理。

(四)目标要求偏高与发展后劲偏弱的协同风险

进入教育信息化2.0时代，尤其是随着智能时代的到来，我国教育数据开放将被带入一个要求更高、范围更广、规模更大的数据开放阶段，教育数据开放共享目标不断提升的同时，由此引发的教育数据伦理问题和风险挑战也更加巨大。[15]然而，当前政府、培训机构、学校和社会公众等逻辑主体并未以多重制度逻辑为治理行动准则，导致各逻辑主体的利益立场和职责立场难以协调，产生教育数据开放目标要求偏高和发展后劲偏弱的两难协同风险。

首先，政府为适应和迎接信息化2.0时代的教育数据开放要求不断出台政策，但相关硬件建设严重不足。要做好教育数据开放工作，不仅需要出台各类政策文件，同时要加强各类数据库和数据平台建设，提升教育数据信息搜集、存储以及共享技术。目前，我国为了应对信息化时代提出的新要求和新挑战，已经在政策文件层面提出了更高的教育数据开放目标，但却未能投入经费来加强数据库和数据平台建设。一方面，教育数据采集、处理等方面的技术仍不完善，存在诸如数据管理混乱、数据体积过大、同质性过高、更新速度过慢等现实困境，导致教育数据风险治理的效率与规范程度不高。调查显示，目前我国尚未建立国家层面的统一教育数据开放平台，但欧美发达国家都已建立了国家层面的数据开放平台，如美国的Data.gov和英国的Data.gov.uk等。[16]因此，政府部门在出台政策文件的同时，更应该从数据管理、使用服务和运行机制等方面加强统一的教育数据开放平台建设，为民众获取和使用教育数据提供硬件支撑与服务支持。另一方面，如果政府不从公益导向来建设和开发统一的国家层面教育数据开放平台，则会给培训机构等市场化运营机构创造盈利机会，不利于良性教育数据开放环境的形成。在大数据时代，政府要积极作为，在数据发布、加密以及访问控制等方面不断增强技术水平，提高数据隐私保护能力。

其次，政府对学校和培训机构教育数据开放支持力度不够、培训机构逻辑的盈利性和社会公众逻辑的短视化，致使教育数据开放发展陷入后劲不足的困局。其一，政府对中小学校数据开放未给予足够经费支持，同时未建立和严格执行相应的奖惩机制。学校数据开放更多是一项社会公益行为，而非市场经济行为，在数据开放的平台建设、人员培训等方面都需要稳定而持续的经费投入。但目前学校教育数据开放并未由专门的信息技术人员来进行操作和管理，而是由信息技术教师负责将数据上传，其主要是以“实现业务功能为导向，在底层数据结构设计方面并没有构建起统一的数据存储标准和管理准则，导致大量数据存储形式不一，形成了一数多源的数据孤岛”[17]。其二，社会公众对教育数据的需求与评价标准过于急功近利，较为片面地关注学生学业成绩数据，而对于以全面发展、核心素养等指标相关的教育数据没有树立正确观念，会破坏教育数据开放的市场环境，形成教育数据开放的市场垄断，导致我国教育数据开放发展的后劲整体偏弱。

三、我国教育数据开放风险的多重治理路径

(一)前提条件：加强程序制度设计，创设精准供需匹配机制

规避当前我国教育数据开放“供给不足”与“需求有余”的结构性供需失衡风险，政府部门、培训机构、各类学校以及社会公众亟需依循多重制度逻辑，在教育数据开放政策制度和教育数据开放内容等方面构建精准的供需匹配机制。

首先，政府部门要加强程序制度设计，从社会公众需求角度出发，为各类学校和培训机构教育数据开放提供可操作性政策。目前，国家层面不断出台系列宏观性教育数据开放政策，但尚未发现这些政策的省级层面的操作性文件，“相关政策法律的空白，使得我国教育数据开放建设从地方(省、市、县)开始，尚未形成统一的开放平台”[18]。为推进教育数据在地方、学校以及培训机构层面的有序开放，需要政府部门逐级加强程序制度设计，把中观和微观层面的制度设计下放到各级政府，督促和引导地方和各类学校制定更具操作性的教育数据开放政策，包括确定数据开放原则、开放标准以及开放方式等。教育主管部门要健全教育数据开放的地方性政策法规，指导和监督学校等层面的教育数据开放，有效减少教育数据开放中的“不作为”“乱作为”等行为，为教育数据在地方和学校层面创造良好的制度环境。

其次，作为控制和协调资源逻辑主体的政府，需联合各类学校和社会公众等逻辑主体在系统协商中逐步达成过滤冗杂多余且没有太多实际价值的教育数据，促进教育数据开放内容的供给与社会公众需求的精准匹配。政府要依据各地教育发展状况与特点，结合社会公众对于教育数据开放的现实需求，对教育数据内容进行合理分类，如教育人事数据、教育财务数据、教育质量数据等，并制定与之相适应的主体机构与开放标准，将教育数据开放的权力从中央政府层面下放到各地方和学校。因为地方政府和中小学以及教育培训机构更为清楚当地社会公众对于教育数据开放的具体需求，能更有针对性地满足公众对于教育数据开放的精准需求。此外，政府部门既要鼓励和督促学校、培训机构等主体加强教育数据开放，实现教育领域数据的共建共享，也要对社会公众进行正确的舆论引导和教育指导，使其树立正确的教育数据开放观念，使教育数据开放内容在开放主体与客体间达成一致，有效规避教育数据开放内容供需错位的结构性风险。

(二)根本方式：加强利益主体自我变革，均衡公益和市场价值属性

治理教育数据开放风险主要取决于各利益相关者的自我变革，而基于多重制度逻辑的视角，作为多重逻辑主体的政府部门、培训机构、各类学校和社会公众需开展治理协同行动，通过各利益主体在教育数据开放过程围绕中责任、权力与义务的自我变革，是均衡教育数据开放公益性和市场性的关键。

首先，在教育数据开放风险治理政策制定与实施过程当中，政府、学校以及培训机构等教育数据开放的逻辑主体应该具有自我变革的决心，主动承担教育数据开放的责任与义务，将《计划》等提出的“提高教育数据在不同部门、不同区域之间的公开共享”[19]作为工作的出发点，推动教育数据开放科学、有序发展。与此同时，社会公众也应积极履责，参与教育数据开放政策制定与执行，通过各种网络媒体为教育数据开放建言献策，监督相关主体的教育数据开放行为，为教育数据开放创设良好的社会环境。

其次，政府和培训机构需依循多重制度逻辑理论，塑造共同体利益关系，寻求公益性和市场性的利益均衡。第一，政府部门必须正视教育数据开放的市场属性，以政策支持来规范与助推培训机构在教育数据开放中的盈利行为。例如在英国的教育数据开放中，作为非官方机构的英国高等教育统计社以市场化方式为用户量身定制数据和报告分析，提供相关培训，有效提升了英国教育数据开放的范围与质量[20]，体现了教育数据开放公益性与市场性的有机融合。第二，我国教育培训机构在教育数据开放中，应均衡公益性和盈利性原则，充分认识到教育数据的公益属性，坚持教育数据为社会公众服务和决策的准则，在此基础上，充分发挥培训机构在数据占有、数据管理、数据服务等方面的优势，不断加强自我创新能力，以先进的技术实现对已有公开数据的分析与处理，为社会公众提供直接可用的数据，组织开展数据获取、数据分析的培训和咨询活动。与此同时，培训机构应在数据隐私保护和数据更新等方面进行技术引领，让政府和学院愿意购买来自培训机构自主创新研发的技术与网站平台，为帮助政府和学校在教育数据开放活动解决难题提供支持，最终促进教育数据开放公益性与市场性的属性均衡。

(三)核心环节：创设公众参与渠道，建立多中心治理与监管体系

建立教育数据开放多中心治理与监管体系在于突破传统的以政府为主的“单一中心”治理模式，使各利益相关者形成一种各司其职、多元推进、和谐共生的局面。

其一，中央政府要积极对各省市教育数据开放方案的制定及实施进行实时监控，并根据监控结果修订、完善教育数据开放方案，同时责令相关部门整改方案和实施程序。各学校应根据国家政策要求，在结合学校实际的基础上制定相应的教育数据开放政策、配套方案及相关制度，并根据中央反馈的信息及时调整，确保教育数据开放的合理性、科学性和价值性。培训机构也应自觉树立正确的教育数据开放观并认真落实政府教育数据开放中关于教育数据开放标准和要求，为教育数据开放营造规范有序的市场环境。

其二，加强社会公众对教育数据开放主体的监督与参与，是推进教育数据开放多中心治理的核心环节。一方面，教育数据开放主体在政策制定过程中应创设社会公众参与机制，以听证会等方式让社会公众对相关政策提出意见和建议，听取和接收社会公众对于教育数据开放的利益诉求；另一方面，要加强宣传和引导，让社会公众了解教育数据开放的功能和价值，学会获取和利用教育开放数据，强化教育数据开放网站和平台的互动功能，通过留言区和讨论区及时收集数据使用者的建议，为后续发布和更新教育数据做参考，以更有效地满足社会公众对教育数据的开放需求。此外，社会公众可以通过举报以及联合社会媒体等多种方式对教育数据开放中的违法行为进行监督和举报，督促相关主体做好教育数据开放工作。

(四)基本保障：构建分级分类目标管理，完善与之匹配的财政支持

教育数据开放作为一项庞大的系统工程，需分级分类有计划推进，“政府数据开放分类分级，对保障数据安全、促进数据充分流动、发挥数据潜能具有重要意义”[21]。基于多重制度逻辑，政府逻辑的财政支持、培训机构逻辑的自主创新、各类学校逻辑的自我提升和社会公众逻辑的智能辅助等协商构建教育数据开放分类分级的目标管理方案，并完善与其相匹配的财政经费支持政策是治理教育数据开放目标偏高与发展后劲偏弱两难协同风险的基本保障。

首先，政府、培训机构、各类学校和社会公众需共同协商和系统建构国家、地方、学校以及社会等不同层面的教育数据开放标准，同时针对不同类型的教育数据建立相应的教育数据开放机构与要求，以规避教育数据开放混乱、效率不高的风险。第一，国家政府层面统筹规划教育数据开放目标，依据我国不同地区、不同学校发展不均衡的现实，合理定位教育数据开放目标。对于有条件和能力的地区、学校以及培训机构等要求其遵照国家标准稳步推进教育数据开放，而对于人员不足、能力有限的地区和学校则要求其可在低于国家标准之下，设立地方或学校层面标准，有计划地分步推进教育数据开放。第二，国家层面在制定教育数据开放目标的同时，也应该合理考量我国幅员辽阔、区域文化和经济发展不平衡的现实，针对东中西部设置多层次的教育数据开放目标，同时实现省份、学校等层面的内部对接，协同推荐教育数据开放整体目标的实现。

其次，依循多重制度逻辑，政府作为掌控政策与经费的重要主体，要不断完善教育数据开放的财政管理体制。第一，政府部门要统筹协调，加强财政经费投入，全面加强教育数据开放网站、平台等基础性硬件设施建设，建立校、县、市、省和国家五级教育数据开放平台和数据中心，采用统一标准来规范教育数据开放。[22]这样能够确保一些全国性教育数据开放具有统一标准和格式规范，以“推进不同区域政府服务平台建设的规范化、标准化和互联互通，形成数据资源的有效汇聚、充分共享”[23]。第二，为了实现教育数据开放的及时性与多样性，政府部门在增强外部驱动增能的同时，也要鼓励各学校和培训机构主动增能，加强自治创新能力，不断为社会公众提供多元的教育数据开放。一方面，政府应该加强对学校等教育数据开发主体的经费支持，为其教育数据开放、使其更新与维护等提供经费保障；另一方面针对一些政府或学校部门难以处理，但对公众又十分重要的数据，政府部门应该鼓励培训机构采用市场化运作方式来进行教育数据开放，使其在合理范围内通过数据开放获取相应利润。此外，建立吸纳社会公众参与的教育数据开放体系，积极支持以家长和学生为代表的社会公众对教育数据开放类型、标准与服务能力较强的机构主体进行评比，以激发我国教育数据开放持续发展的后劲。