新型研发机构的发展机制：以南京为例

罗 扬，于亮亮，徐 欣

（江苏省生产力促进中心，江苏南京 210042）

1 研究背景

习近平总书记在党的十九大报告中指出创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。加快科技成果转化则是科技服务经济社会发展主战场的必然要求。然而，转化难却是当前面临的一个普遍难题，横亘在科研成果与市场应用之间的“死亡之谷”极大降低了我国创新驱动发展战略的成效［1］。作为一种面向市场的新型科研实体，新型研发机构的建设和发展对于我国科技与经济发展跨越科技成果转化的“死亡之谷”，实现科技创新与经济社会发展深度融合具有重要意义。

2019 年，科技部印发了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，进一步明确了新型研发机构的内涵和发展方向。2020 年3 月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，支持科技企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构。此外，我国已有26 个省份出台了新型研发机构管理办法或相关政策，通过财政资金支持、营造体制创新环境、优化人才激励制度、保障基础设施建设、支持科技计划项目申报、引入社会金融资本等方式，加强对新型研发机构发展的管理和指导，促进新型研发机构健康有序发展［2］。在各级政府的大力支持下，我国新型研发机构建设取得显著成效，2020 年4 月科技部公布的数据显示，全国共认定2 069 家新型研发机构，广东、江苏、山东等东部省份位居前列［3］。然而，当前我国新型研发机构建设依然处于起步阶段，仍面临着诸多问题和挑战，需要不断探索可行的发展路径［4］。因此，总结归纳一些先进地区在新型研发机构建设过程中的成功实践供其他地区参考，这对于加快我国新型研发机构建设进程、提高建设质量具有重要意义。

近年来，南京市认真贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，积极落实江苏省委省政府相关战略部署，提出了创新驱动发展“121”战略，建设具有全球影响力的创新名城，并以新型研发机构建设为“先手棋”“突破口”，不断创新体制机制，已发展成为江苏省新型研发机构最集中、最有特色的城市［5］。鉴于此，本研究将以南京为例，系统总结归纳其在新型研发机构建设中的创新探索，以期为国内其他地区提供有益的参考和借鉴。

2 新型研发机构相关研究综述

在实践上，1996 年12 月成立的深圳清华大学研究院是我国最早的新型研发机构［6］。以“新型研发机构”或“新型研发组织”为关键词在中国知网搜索可以发现，最早的论文发表于2012 年，理论研究远远滞后，但随着新型研发机构建设模式得到认可，近年来相关研究的发文量增长速度迅猛，已然成为研究热点。

作为一个新兴概念，学者们首先关注的就是新型研发机构的概念内涵，如最早开展新型研发机构建设实践的深圳清华大学研究院率先提出了“四不像”的理念与模式［6］，获得了广泛的传播和认可。此后，有众多学者、机构甚至政府部门都提出了对新型研发机构的理解。当前，比较权威的则是2019年科技部［7］的定义：新型研发机构是指聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。从新型研发机构的运行机制来看，现有研究主要关注的是投入、收益、用人、考核、激励等多个方面的内容。

作为一个新生事物，新型研发机构的发展还处于起步阶段，面临着诸多问题，现有研究对此进行了较为深入的探讨。从政府层面来看，存在的主要问题包括：对不同类型的新型研发机构缺乏分类指导和扶持［8］；不同政府部门各自为战，缺乏对新型研发机构发展进行科学系统、具有前瞻性的顶层设计［9］；支持新型研发机构可持续发展的体制机制还不健全［10］；发展不均衡与资源过度集中化等［11］。从机构层面来看，存在的主要问题则是研发能力较弱、服务水平不够、自我造血功能不足［12］。杨流海等［5］专门分析了南京新型研发机构存在的问题，包括运营管理、融资瓶颈、市场开拓和项目落地后的跟进服务问题。

还有一些学者总结了国内外新型研发机构发展的经验。例如，有学者总结归纳了北京、上海、广东等国内典型城市的发展经验［13］；罗利华等［14］专门针对初创期新型研发机构培育问题，总结了南京方面的相关做法与启示；陆军雄等［15］研究了美国新型研发机构的典型案例与发展经验；丁明磊等［16］则专门探究了美国联邦对新型研发机构的创新性财政支持举措。此外，还有很多学者探讨了新型研发机构的建设机制与路径，例如，周君璧等［17］分析了不同类型新型研发机构的特点并提出相应的发展举措；谢建新等［18］专门研究了政府与高校共建新型研发机构的建设路径；刘贻新等［19］基于战略生态位管理（SNM）视角提出了提升新型研发机构发展质量的机制与路径；而时歌等［20］则借鉴压力状态响应（PSR）模型对新型研发机构的发展机制进行了研究。

总体而言，有关新型研发机构的研究还处于探索阶段，特别是对于如何推动新型研发机构发展这一问题，现有研究大多还停留在理论探讨层面，相关理论在现实中是否有效还有待进一步验证，这就亟需从当前的成功实践中去归纳成功经验，而本研究则正是基于此展开研究的。

3 南京新型研发机构建设成效概述与典型案例

近年来，为建设具有全球影响力的创新名城，南京大力实施“两落地一融合”工程，推进新型研发机构落地，推进科技成果项目落地，推动高校院所和南京融合发展。在有关部门的大力推动下，截至2020 年10 月底，南京共签约建设新型研发机构450 多家，其中市级备案机构近262 家，为南京产业转型升级和创新发展提供了有力支撑。其中也涌现出一批具有代表性的典型案例。

3.1 建设成效概述

3.1.1 人才集聚效应明显

新型研发机构汇聚了大量高端创新创业人才，成为南京吸引和培养高端人才的新引擎。据不完全统计，南京新型研发机构已汇聚了图灵奖获得者、诺贝尔奖获得者以及中外院士等众多顶尖专家，集聚了12 700 多名科技和管理人员。这些人员呈现如下特点：首先，从人员岗位构成来看，研发人员占比高，平均占比超七成，约有38.4%的机构研发人员占比超80%；其次，从人员学历构成上来看，高学历人才占比高，博、硕士占比超四成，达到40.9%。

3.1.2 硬件条件日趋完善

灵活的机制使得新型研发机构能够在创新所需场地、设备等硬件条件上按需配置，且资源配置不断完善，为新型研发机构的创新发展提供了基本保障。一是研发活动场地有效保障。在场地使用方面，新型研发机构采用自有场地与租用场地相结合的方式保证研发场地，88.3%的机构租赁场地面积超过1 000 m2。二是研发仪器设备大量购置。98.2%的新型研发机构拥有研发仪器设备，其中35.1%的机构研发仪器设备原值在100 万元以下，36%的机构研发仪器设备原值在100 万元～500 万之间，17.1%的机构研发仪器设备原值在＞500 万元～3 000 万元，11.8%的机构研发仪器设备原值在3 000 万元以上。

3.1.3 创新发展引领与服务能力不断提升

相比科技型中小企业，新型研发机构以研发促发展。一是研发投入强度高，为创新发展起到了很好的引领作用。具体而言，89.2%的新型研发机构研发投入强度超过15%，远高于一般企业的研发投入强度，其中有29.7%的机构研发投入强度在45%～100%之间，甚至有24.3%的机构研发投入强度超过100%。二是技术服务和开发合同占比较高，为科技服务经济社会发展提供了强力支撑。在4 类技术合同中，新型研发机构以技术服务合同占比最高，成交额占比60.1%；其次为技术开发合同，占比为33.2%。

3.1.4 创新成果和经济效益显现

创新成果不断涌现，促进产业高质量发展，成效明显。一是专利成果数量多、含金量高。新型研发机构的平均发明专利为6.5 件，67%的机构拥有5件以内的有效发明专利，21.6%的机构拥有5～15 件有效发明专利；实用新型专利方面，69.4%的机构拥有5 件以内有效实用新型专利，16.2%机构拥有5～10 件有效实用新型专利。二是企业孵化能力强。截至2020 年10 月底，已通过新型研发机构孵化引进企业5 970 家，其中培育高新技术企业128 家。三是大部分新型研发机构已实现盈利。共有80.1%的机构实现了盈利，其中29.7%的机构盈利在100 万元～500 万之间，37.9%的机构盈利超500 万元。

3.2 典型案例

南京新型研发机构在建设的过程中涌现出了一批绩效表现优异、发展态势良好的典型，其概况如表1 所示。

表1 具有代表性的南京新型研发机构概况

表1 （续）

4 南京新型研发机构建设思路与具体举措

4.1 总体建设思路

南京新型研发机构定位于研发型孵化器，是“生产”企业的特殊形式，是以产业实际需求为基础，通过市场化方式，有效贯通基础理论研究、产品应用开发和产品产业化的技术创新型机构。在整个创新链中既关注于前沿研究，也考虑经济效果，引领和面向市场、催生产业成果，将科的目标指向催生产业化的前沿研究，以孵化企业、所企合作和衍生企业的方式加快推进科技成果转化，而且还致力于将之与人才培养等诸方面结合起来。

南京新型研发机构主要有5 个方面功能。一是科技成果转移、转化。一方面依托高校科研院所的基础理论优势，根据产业需求积极引入高校科研院所本身的研发成果，并进一步推动研发成果孵化、落地，最终实现产业化；另一方面，承担高校科研院所部分技术转移职能，推进高校院所核心科教资源与地方优势产业、园区主导产业的深度融合和紧密结合，把高校院所的科研成果扩散推广到企业、引进到企业、在企业实现转化。二是产业孵化。解决高校科研院所尚处于初级阶段的成果在高校院所内暂时无法产业化的问题，通过在新型研发机构小试、中试、放大、产业化，吸引社会资本进入，孵化成企业、实现科技成果产业化，择优发展一批行业优秀企业，形成具有关键核心技术的产业集群和创新集群。三是合同研发。立足地方经济、产业发展需求，依托高校院所自身的技术资源优势，充分发挥研究院与地方产业、企业联系紧密、贴近产业需求的特点，接受企业委托或联合企业开展“卡脖子”技术联合攻关，突破核心技术、关键技术，服务地方产业。四是公共技术服务。依托地方产业需求，成立研发、分析、检测等公共技术服务平台，以服务地方中小企业为主要目标，开放相关仪器设备资源，提供检验检测、测试诊断、联合开发等专业技术服务，推动后续技术合作服务，实现科技资源的配置优化和有效利用。五是人才培养。一方面依托高校科研院所的高层次人才资源和教学资源，开展高端人才培养工作，招收专业硕士、专业博士等；另一方面利用研究院技术团队，面向行业需求组织开展职业技能、专业技术培训。

4.2 具体建设举措

4.2.1 面向地方经济、产业发展需求整合优化创新资源

南京围绕创新驱动发展战略部署以及南京总体数字产业发展等需求，积极引进国内外高等院校和科研机构、知名科学家团队等科教创新资源，共建了一批具备合同科研、成果转化、技术服务、企业孵化等多种功能的新型研发机构，构建了产学研协同创新长效机制，为产业转型升级和创新发展提供了有力支撑。

一是聚焦战略需求，布局建设重大平台。紧密衔接国家重大科技部署和南京战略发展需求，推动中科院、清华大学等重点合作单位的国家级平台、院士等知名科学家团队等战略性创新资源向南京集聚，共建了江苏省未来网络研究院、中科院软件所南京软件技术研究院、北京大学分子医学南京转化研究院、南京先进激光技术研究院等一批重大新型研发机构。其中，江苏省未来网络研究院集聚了Intel、腾讯、甲骨文、华为等50 多个研发团队，形成网络安全、信息通信、数据应用和人工智能四大类60 多项产品，孵化创新型企业超60 家，在全球率先给出了服务定制网络（SCN）解决方案，获批承担“未来网络试验设施”国家重大科技基础设施项目。

二是聚焦产业发展，培育打造创新集群。为聚焦南京产业发展，培育产业集群，南京瞄准重点发展新兴产业，通过体制机制创新，建设高质量发展的新型研发机构。至2020 年10 月底，新型研发机构在全市新兴产业中占比如下：软件和信息服务领域约占18%；生物医药领域约占23%；高端智能装备领域约占14%；人工智能和新材料领域分别约占15%等。并依托有实力的新型研发机构成立了南京市生物医药产业联盟、新材料产业联盟、高端智能装备与人工智能产业联盟等，形成了资源共通、共建、共享的优良产业创新生态环境。

三是聚焦创新主体，释放科教资源活力。为提高国家高新区、国家经济开发区等主体作用，坚持市场导向、企业主体，引进科教资源建设各具特色的新型研发机构，开展研发服务和企业孵化等。如启动实施推动科技成果项目落地和新型研发机构落地，促进校地融合发展”，即“两落地一融合”工程，依托高校科研院所的特色学科、国家级科研平台等，支持人才团队持大股，运用市场化运营机制，促进形成一批可以持续孵化科技型企业的“老母鸡”式新型研发机构，着力解决科教资源发挥不充分、产业转化不理想等问题，激发科技成果转化的“乘数效应”。

4.2.2 立足机构功能定位积极探索创新发展模式

南京新型研发机构是以支撑引领战略性新兴产业发展为目标，构建专业化技术转移和产业创新体系，以多主体方式投资、多样化模式组建，市场需求为导向、企业化模式运作，集高技术研发与产业化为一体的混合所有制形式的创新机构。

第一，采取新的股权架构。新型研发机构采用市场化运行机制，在人才团队、地方国资、社会资本等多方面进行创新。一是采用混合所有制，引进社会资本、多元化出资，增强市场意识和效益意识，规范运行管理；二是人才团队持大股，人才是新型研发机构建设成功与否的关键，通过人才团队持大股，强化人才主人公意识，突出人才价值，激发团队创新活力；三是地方国资参股，并提供全方位服务，提升新型研发机构管理服务能力。

第二，采取新的运营模式。新型研发机构聚焦创新链中下游的科技成果转化、资源对接等，涵盖技术转移、创业孵化和成果产业化等功能，按照企业化、市场化管理机制和运行机制吸引相关专业机构和人才团队进行共建，按照混合所有制形式组建企业化公司，实行项目化落地，建立市场化、专业化运营模式。

第三，采取新的激励机制。新型研发机构充分考虑高校、机构、人才团队等各方利益诉求，以人才团队、研发场所、中试平台、创投基金、孵化产出等5 个维度为支点，通过创新的制度设计，明晰了新型研发机构股权、论文、专利、奖项等要素归属，政府依据绩效按比例择优、分档奖补，全面给予政策支持，有效调动了人才团队、高校院所等各方的积极性。

4.2.3 探索建立“五个一”推进工作体系

在开展新型研发机构建设推进过程中，南京重点探索建立了“五个一”的推进工作体系。

一是搭建一个组织体系。建立了由市委主要领导主抓，市政府分管领导负责，市科技局具体落实、推进与服务的工作机制，并成立由市政府分管领导任主任的市“两落地一融合”推进办公室（与市委创新办合署办公），进行高位推动督导和跨部门协调。同时，各区（园区）建立相对应的工作机制，市区两级构建了高效完善的新型研发机构建设工作领导及推进体系，为新型研发机构建设提供了强有力的组织保障。

二是提出一组指导原则。南京市委主要领导亲自研究新型研发机构建设思路，提出了新型研发机构建设“六要素”要求，为新型研发机构建设指明了方向。一要依托一个高水平研发平台，解决技术和成果来源问题；二要依托平台上的成果可以产业化，有市场需求，解决产业需求导向问题；三要组建混合所有制公司，充分参与市场竞争，发挥市场配置资源决定作用；四要核心科技人才团队持大股，发挥团队的作用，解决人才激励问题；五要引进社会资本参股，充分发挥资本的市场、管理带动辐射作用；六要地方政府提供全方位服务，出资金、给市场等，“扶上马”还要“送一程”，长远持续支持。

三是出台一批政策举措。2018 年、2019 年、2020 年连续3 年以南京市委一号文件出台政策，聚焦创新，推动创新名城建设。其中，每年都有支持新型研发机构建设的系列政策，包括资金、土地和载体建设、人才安居等方面。同时，市委市政府将新型研发机构建设纳入市对区考核。这些政策和举措为新型研发机构建设的顺利推进提供了有效保障。

四是构建一个协同机制。构建了南京市区联动、协调推进机制，以板块为主引进资源建设，推进签约、属地化管理与服务；南京市科技局牵头抓备案认定、绩效评估等，推动落地，宏观上引导促进新型研发机构高质量发展。

五是制定一套管理制度。南京出台了新型研发机构建设管理办法，以新型研发机构备案为基础开展绩效评价，激发新型研发机构积极性；每年根据新型研发机构建设发展情况对管理办法不断完善修订，进一步规范管理，提供科学指导。

5 南京新型研发机构建设的经验与启示

作为开展新型研发机构建设较早的城市，南京在新型研发机构建设方面取得了一定成效，对江苏省以及其他地区探索合适的新型研发机构发展路径具有一定的实践借鉴意义。

5.1 完善顶层设计，强化统一领导

如上所述，我国很多地方新型研发机构建设成效不理想，一个很重要的原因就是顶层设计不足，导致不同部门及其政策支持无法形成合力。南京在这方面进行了很好的探索，可以说是其新型研发机构建设最重要的经验启示。从南京的实践来看，南京通过连续多年的市委一号文件确立了新型研发机构建设作为南京创新名城战略“先手棋”和“突破口”的战略地位，并且对新型研发机构的功能定位有非常明确的界定；在组织领导上，由市委主要领导主抓，并设立“两融合一落地”推进办公室专门负责相关工作。由此，在新型研发机构建设上，南京形成了非常清晰的工作思路、建立了较为完善的政策体系，相关部门协调推进各项工作，进而使新型研发机构建设工作能够稳步有序推进，取得明显成效。

5.2 明确功能定位，聚焦重大需求

在支撑创新驱动发展战略实施的过程中，新型研发机构有着多种不同的作用，如在科技部对新型研发机构的界定中，主要包括科学研究、技术创新和研发服务3 类，但对多数机构而言，很难实现所有功能都具备，甚至可能出现两头不靠的情况［21］。因此，明确功能定位，既有助于机构打造核心优势和发挥优势作用，也有助于分类评价和指导新型研发机构的建设发展。南京根据自身的实际情况，将新型研发机构的功能定位主要集中在技术研发、技术服务、培养人才和成果孵化4 类，并明确指出主要聚焦于创新的第二阶段，即“从有到用”的应用创新阶段，核心在于培育科技企业和创新集群，而不以研究基础技术、生产销售产品为重心。此外，南京在新型研发机构建设过程中特别关注战略性新兴产业，积极引进在此领域具有优势学科的高校院所，通过孵化企业等方式大力培育新兴产业发展，为产业转型升级注入了强大动力。

5.3 优化政策体系，注重落地实施

推动新型研发机构发展是一个系统工程，需要一系列政策措施加以支撑，包括新型研发机构在承担项目、高层次人才引进、建设用地、科技金融等方面可享受的优惠待遇，对符合条件的新型研发机构进口科研仪器设备免征进口关税、消费税等；同时还需要进一步探索新型研发机构的动态管理机制，对于无重点研发任务、关键技术且对财政依赖程度较高的新型研发机构提出警示并加强督管，推动其高质量发展，在条件成熟时探索淘汰机制。目前而言，尽管南京在新型研发机构政策方面并非尽善尽美，但在顶层设计的推动下，相关政策体系正在不断完善和优化。在市委一号文的基础上，南京出台了一系列配套政策，覆盖了资金、土地和载体建设、人才安居等多个方面，同时加强了绩效评价和考核，正在逐步建立淘汰退出的动态管理机制。当然，良好的政策如果不能落地也发挥不了作用，为此，南京专门成立了新型研发机构建设推进工作办公室，并将新型研发机构建设纳入市对区的考核之中，从而为相关政策举措的落地实施提供了强有力的保障。

5.4 创新发展机制，激发要素活力

新型研发机构作为支撑创新驱动发展战略的利器，很重要的一点就在于其灵活的体制机制为激活各类创新要素提供了强大动力，使创新资源能够得到有效地优化配置，因此，不断创新发展机制是新型研发机构进一步激发创新要素活力的关键所在。例如，在新型研发机构的股权架构设计上，南京形成了“人才团队+地方国资+社会资本”多元化出资模式，既有效解决了新型研发机构建设初期启动资金不足的问题，同时也能够充分发挥不同主体在新型研发机构发展过程中的作用，一举两得；在激励机制上，则充分考虑了参与各方的诉求，明晰了创新成果的归属，同时也能够建立一套完全不同于传统高校科研院所的评价体系，充分调动各方积极性。

5.5 加强分类指导，突出绩效导向

根据新型研发机构产业领域分布，不断完善新型研发机构信息管理系统，优化统计指标体系，注重绩效产出监测，加强数据分析与运用。开展新型研发机构调研，研究分类指导机制，发挥标杆机构的辐射和带动作用，示范推广成功经验。南京新型研发机构绩效评估从人才团队、研发场所、中试平台、创投基金、孵化产出等5 个维度进行绩效评估，政府部门则根据绩效评估结果情况提供相应的政策支持。

6 结论

综上所述，新型研发机构高质量发展的实现有赖于政府部门、科研人才团队、社会资本等主体在新型研发机构的行为策略中协同配合，从而实现资源有效利用和充分投入；且多元建设主体作为独立个体，将以追求自身利益最大化为目标。因此若要实现新型研发机构整体高效发展，不仅需要吸引资金、技术、人才等要素资源的投入，还需要通过调节建设主体间的利益分配以实现各主体的利益最大化，以利益驱动实现多元建设主体间的协同配合和协同创新绩效提升。此外，新型研发机构创新发展与提质增效的关键影响因素会随着新型研发机构自身性质差异以及新型研发机构发展所处阶段差异而发生变化，在建设初期需要政府的政策引导，帮助其快速落地，形成技术、人才、资金等要素资源的充分投入；而随着不断发展，为引进龙头企业、风投机构等社会资本主体，新型研发机构需要通过股权结构调整和收益分配方式等吸引社会资本的参与，为此，政策引导、股权机构、收益分配等因素需要结合新型研发机构的发展阶段有针对性地进行调节。因此，为实现高质量发展整体目标，新型研发机构需结合自身偏研发型或偏孵化型的类型差异，以及机构所处的由规模扩张向高质量转型发展的关键期的阶段特征，通过政策引导、股权机构分配等关键要素的有效调控，协调政府部门、科研人才团队、龙头企业等建设及创新主体间的行为协同，进而实现技术、人才、资金等要素资源的有效整合及优化，最终可形成具体的有助于实现新型研发机构提质增效、长效发展机制的行动路径。

注释：

1）南京新型研发机构建设成效数据来源于2019 年江苏省科技厅开展新型研发机构发展情况调研摸底。