开拓创新 安全高效 江苏财政国库业务电子化管理经验启示

郝 翔

作者单位：江苏省财政厅国库处

财政国库业务电子化管理是建立现代国库制度的基础，也是财政资金安全高效运行的迫切要求。近年来，江苏财政大胆探索，将电子化改革融入预算执行各项业务中，创新制度、再造流程、升级系统，有力推进财政国库管理制度改革的深化，逐步建立起财政资金安全高效运行的新机制。

一、开拓创新，逐步扩大国库业务电子化改革领域

江苏财政从推行国库集中支付电子化改革起步，经过不断拓展，电子化管理已成为全省各级财政资金安全高效运行和加强国库规范管理最重要的工作基础。

（一）全面实施支付电子化管理改革

2013年，江苏财政制定了全省国库集中支付电子化管理改革方案，并在省本级率先启动。在规范标准、优化流程的基础上，以电子凭证库和预算单位自助柜面系统为核心，将777 家省本级预算单位全部纳入国库集中支付业务电子化管理改革。

2016年，江苏省市县财政严格按照全省总体规划和技术标准，先开展部分业务试点，再全面推开，改革的有序推进和财政资金的安全运行得到了较好的兼顾。目前，全省13 个设区市、40 个县（市）实现了国库集中支付电子化管理全覆盖。

（二）非税收入收缴电子化管理

2015年，江苏省财政厅会同中国人民银行南京分行实施非税收入电子缴库，由财政国库部门通过财税库银TIPS 系统定期办理电子缴库，但TIPS 系统在缴库的时效性和透明度上有所欠缺，不能实现实时缴库和生成电子凭证。

2018年，省本级将国库集中支付业务电子化管理与非税收入缴库业务整合到一个平台，全程走电子凭证库通道，大幅提高了管理效能。电子缴库凭证由财政、人民银行、代理银行三方共同签名确认，实现三方实时同步缴库，生成非税收入缴库的电子凭证。非税收入收缴电子化管理在全省实施预算管理一体化时作了全面部署，各市县区全面采用。

（三）财政专户资金电子化管理

财政专户资金传统管理模式依赖代理银行人工“跑单”，不仅资金拨付时效性差，还存在较大的安全隐患。江苏财政从2018年起着手改革，率先在省级财政专户代理银行全面部署电子凭证库，将财政系统与财政专户开户银行系统对接；实现电子拨款、电子回单、电子对账。

在部署全省预算管理一体化系统时，将省级财政专户电子化管理方式全面推广到各级财政部门。全省各级财政部门可以在预算管理一体化系统中开具拨款单、电子支付、实时到账、电子对账，动态监管各级财政专户资金收支余和定存情况，消除了传统纸质单据信息不对称的缺陷，大大提高了财政资金管理的安全性。

（四）预算资金与财政专户管理资金统一清算电子化

国库集中支付资金清算传统上是按不同资金性质分别进行的，即预算资金与人民银行国库清算，专户管理资金与财政专户清算。对于专户管理资金的清算，财政部门需要在各代理银行开设专户，各专户均需要保留足够数额的财政资金。

为提高资金清算效率，江苏财政重新规划国库集中支付资金清算业务流程，整合预算资金和财政专户管理资金清算过程，统一由人民银行进行电子化清算。省本级首先确定了一家代理银行为省级专户清算资金的归集银行；每日终了，财政部门开具电子拨款单，将当日需清算的专户管理资金从归集银行实时拨付人行国库；人行国库将当日需清算的预算资金和财政专户管理资金一道拨付各代理银行。

（五）工资发放流程电子化管理

新《预算法》实施后，江苏财政深入分析财政统发工资领域存在的包揽代办、职责不清问题，决定按照“部门单位预算执行主体”要求，改革工资发放方式，即由预算单位按规定自主完成职工工资的统一发放，并对发放结果负责。为此，江苏省财政厅重新设计了统发工资业务流程，将财政直接支付调整为授权支付，原由财政代扣代缴个人所得税改为单位依法履行代扣代缴义务；改造系统，将原财政统发工资系统平移改造为单位自主发放的系统平台；充分利用电子化的安全高效，把工资授权支付令连同人员明细数据通过电子凭证库绿色通道发送单位零余额账户代理银行，将工资直接打入职工工资卡中（可跨行），实时到账。

2018年起，省本级率先启动试点，对原财政统发工资的278 家预算单位、3.05 万人全面实施改革，在取得良好成效后在全省推广。

（六）推行差旅电子凭证网上报销改革

预算单位差旅电子凭证网上报销改革是将公务人员出差申请、审批、票务、住宿、报销等全流程纳入网上管理，实现电子化闭环运行。江苏是全国纳入改革的试点省份之一。

江苏省财政厅根据改革目标和电子化管理特点，制定了差旅电子凭证网上报销业务流程规范和财务管理规定；改造信息系统，实现与“公务之家”对接、内外网电子自动交互、电子凭证财政部门集中存储；在省级和南京、徐州、扬州三地区试点。截至2021年11月底，全省纳入改革的单位共计806 家，注册用户6.7 万人，网上审批出差申请16.7 万笔，报销差旅电子凭证25.1 万张、1.6 亿元。

（七）与人民银行电子拨款、对账和库款报表分享

江苏财政有效利用与人行间电子凭证库通道，进一步改进和完善财政国库部门与人民银行间的各项业务办理和信息传递，实现了对国库其他拨款的电子拨付和表单的电子传递，基本消除了相互间手工处理和纸质单据传递；通过电子凭证库核查双方系统间收支科目、部门预算单位等基础要素的一致性，对用款计划额度、预算收入、国库账户收支余情况实行电子对账。

江苏省财政厅还在预算管理一体化系统中开发了人民银行报表共享功能，即由省财政厅从人民银行南京分行取得金库日报、月报和库款报表电子数据，并及时推送各级财政分享。

二、安全高效，国库业务电子化改革经验成效

近年来，江苏财政全面推行国库业务电子化管理改革的成效逐渐显现，也因此而获得了宝贵的经验。

（一）加强领导，统筹组织协调

江苏省成立了由省财政厅、人民银行南京分行相关领导牵头的电子化管理工作领导小组，对全省电子化改革工作进行统筹规划指导；建立由财政和人民银行相关职能处室、代理银行和系统软件开发应用公司共同参加的联席会议制度，会商研究电子化改革推进问题。随着改革的深化，江苏不断调整和拓展电子化改革的内涵和应用范围，领导小组的力量不断加强，研究协商的内容不断更新，电子化推广的领域不断拓展。

（二）健全控制，重塑业务流程

江苏财政充分发挥电子化管理特点，梳理整合用款计划、集中支付、实拨资金、非税缴库、资金清算、报表和对账等预算执行业务全流程，在预算管理一体化等业务系统中融入电子化管理机制，依靠“电子凭证+电子签名”身份识别、自动留痕等控制机理，从根本上实现数据的唯一性、完整性和防篡改，保证未授权的用户“进不来、看不到、改不了”，经过授权的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”。电子化改革和“制度+技术”管理机制，大大加强了财政国库业务的标准化、规范化管理，为进一步深化国库管理制度改革垫定了良好的基础。

（三）大胆创新，积极采用先进技术

江苏财政严格遵循《电子签名法》相关规定，在反复论证确保安全的前提下全面取消电子印章，凭电子签名即可办理电子支付等相关业务；规定电子签名在业务办理中与纸质凭证同等效力，全面取消财政、银行、单位间的纸质单据传送。江苏电子凭证库采用省级集中部署方式，所有电子凭证和数据由省财政厅集中存储。上述创新节约了行政成本，提高了支付效率，获得了相关各方的高度肯定和认可。

江苏省财政厅还构建了安全的内外网电子数据交换平台，为全省财政自动转换内外网电子数据（即以自动“网闸”取代手工“摆渡盘”），实现了从“公务之家”等互联网电子数据进入政务内网预算管理一体化系统的安全转换。江苏先进的内外网电子数据“网闸”交互平台、简洁高效的差旅电子数据集中存储方式得到了国电联办、财政部的充分肯定。

（四）先省级、后市县，逐步实现全覆盖

江苏省本级国库业务电子化改革始终走在全省最前列，最先改、最先试、最先推，逐步将电子化管理的应用范围拓展到财政国库管理各个领域，实现了两个全覆盖，即覆盖所有省级部门单位和覆盖国库、专户等所有财政性资金。

在省本级成功实施电子化管理和取得可复制经验的基础上，江苏全力推进市县国库管理电子化改革工作，将省本级电子化改革模式、制度规范和业务流程等作为市县改革模板，保障各级财政国库业务电子化管理的数据格式统一、业务流程规范、安全保障可靠、改革成果共享。

从江苏全省推行效果看，全面推行国库业务电子化改革为财政资金安全规范管理建立起立体防护网，从根本上提升了财政资金运行的安全性、高效性，确保了财政资金和财务人员“两个安全”。国库业务电子化管理还实现了工作方式的重大转变，不见面办理支付、电子对账、网络监督，打破了预算执行时间和空间限制，全面提升了各级政府服务效能。

三、转变理念，国库业务电子化改革的启示

随着新《预算法》及其实施条例的颁布，江苏财政及时转变管理理念，全面引入电子化改革来倒逼财政国库管理制度改革的进一步深化。江苏的改革实践带给我们几点启示。

（一）简政放权

电子化改革要强化部门、单位的预算执行主体责任，扩大预算单位的用款自主权；权力下放的同时，责任也能随之落实。这既能较好地贯彻国务院“放管服”精神，更可调动部门、单位加强预算管理和财务管理的积极性，还提高了部门预算编制、执行、决算的工作质量。财政国库部门也要抓大放小，从经办、审核、批复等事务性工作中解脱出来，将工作重点转向加强预算执行管理、强化预算执行动态监控和大数据的分析利用等方面。

（二）解决“后顾之忧”

电子化管理应妥善处理好部门、单位和财政内部各岗位人员的操作习惯、适应能力，统筹协调好新老系统切换、新老流程变化的可操作性和友好便捷。工资发放方式的改革，要实现与组织人事、机构编制部门系统联网，要能实现代理银行电子支付，要让财务人员在熟悉的操作界面中高效便捷完成工资发放、公积金汇缴、所得税代扣。差旅电子凭证网上报销改革，要解决电子化、无纸化财务报销的制度规范和内外网电子数据的安全保障问题，要让干部职工免去报销环节的繁琐程序，让财务人员大大减轻工作量，提高各个环节的准确性；全流程电子化管理还能让公务人员自觉贯彻落实中央八项规定。

（三）讲求实效

基于电子化规范管理所建立的良好工作关系，可提高财政部门与人行、代理行、部门单位，以及上下级财政间的业务处理和数据对账的便捷性、准确性，提升工作效能。电子缴库、电子拨款、电子凭证网上报销和集中存储、自动记账等全流程电子化管理，会大大增强财政资金管理透明度和安全性。各级财政部门应充分领悟电子化改革所带来的巨大变化，在改革实效上见真章，让改革真正深入人心，才能较好地回应社会各界对预算执行自由裁量权的质疑和各级领导对财政资金安全管理的关切。