坚持以习近平法治思想为指引推进国家治理现代化

李功员 蒋华福

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

党的十八大以来，习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度创造性地提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成习近平法治思想，为新时代全面依法治国提供了根本遵循。党的十八届三中全会明确提出，“推进国家治理体系与治理能力现代化”，这是继“四个现代化”后党中央提出的一个新型现代化发展理念。党的十八届四中全会提出了“建设社会主义法治国家”的总目标，并对全面推进依法治国作出了详细的战略部署及行动方针，明确指出依法治国是国家治理现代化的必然要求。“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是习近平法治思想的“十一个坚持”的重要组成部分，党的二十大报告又对这一论述加以重申，并且首次提出，全面推进国家各方面工作法治化。具体而言，法治是国家治理的依据，是实现国家治理现代化的关键路径[1]。例如司法实践中的“谁闹有理、谁死伤谁有理”现象，严重威胁着法理公平正义，通过出台《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》，严格界定正当防卫适用范围及相关法律规定，矫正“谁闹有理、谁死伤谁有理”的错误倾向，维护了人民群众的公平正义观念，在保护见义勇为人合法权益、弘扬社会正气、促进社会和谐发展方面的成效明显[2]。因此，在国家治理现代化语境下，如何理解法治与国家治理现代化两者关系，以法治建设推进国家治理现代化，对于提升国家治理水平具有重要意义。

一、国家治理现代化的内涵

要理解国家治理现代化的内涵，首先需要厘清“治理”与“现代化”的概念。关于治理的概念，传统语境中的“治理”强调君王的治国理政，而现代语境中的“治理”则强调政府与社会组织机构及公民的共同参与，即政府、组织机构、社会公民共同参与公共事务管理工作，以协调不同利益主体和冲突主体矛盾、调控和支配社会活动的过程[3-4]。中国共产党基于马克思主义理论逻辑提出的国家治理体系既有别于“君王理政”，又有别于西方国家主张的“小政府，大社会”，而是将“共产主义和社会主义”理想图景作为政治主张，这一思想理论体系与西方国家的“治理”存在理论与实践上的本质差别。西方国家治理极具“社会中心主义”色彩，表现为政党轮替和权力分立、经济市场自由竞争等，现代化治理道路缺乏顶层设计，政党轮流坐庄导致政策多变[5]。而中国以党的领导为根本保证，治理现代化依靠党中央集中统一领导，确保了政策的权威性。此外，西方现代化治理以建立自由民主制度为衡量标准，强调民主的程序性，存在较强的“制度中心主义”色彩，可能因注重程序正义而忽视实质正义[6]。而我国治理体系和治理能力相统一，共同构成我国国家治理现代化的基本特征[7]。这就是有别于西方国家的主要表现。关于现代化的概念，广义上是指人类社会在工业化驱动下从传统农业社会转变为现代工业社会的一系列变革，通过将工业主义渗透于思想、政治、文化、经济等诸多领域而引发的社会变化[8]；狭义上是指发展水平落后的国家适应现代国际环境、赶上发达国家水平的过程[9]。“现代化”要求社会多方主体参与治理，是一种相对于“传统”的转型，强调的是执政方式的转变。党的十九届四中全会强调，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度[10]。治理意味着平等共治，围绕“以人民为中心”的发展思想，构建社会多元共治的治理格局是我国国家治理现代化的必然要求，也是人民当家作主的必然选择。

国家治理现代化包含国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个维度[11]。国家治理体系现代化是指在建立多元治理体系的前提下，完善相关法律法规，厘清公共事务治理过程中政府的功能职责及管理范围，激发政府与社会耦合功能，形成联合治理模式；国家治理能力现代化是指公共事务管理中政府制定决策与决策执行的协同化、科学化、程序化、法治化、民主化[12]。两者的区别在于，前者强调治理结构现代化，而后者强调治理者制度执行能力现代化，但两者密不可分，共同构成我国国家治理现代化的理论框架。国家治理现代化强调多元化治理主体和国家治理过程的协同化、科学化、法治化、程序化和民主化。国家治理体系、国家治理能力是国家治理的行动规范和硬性保障，国家治理依托国家治理体系和治理能力才能得以实践，三者之间是辩证统一的关系[13]。

二、法治建设与国家治理现代化的内在统一

党的二十大报告提出，要全面推进国家各方面工作法治化。实行国家现代化治理，是破解当前治理难题的关键路径。习近平总书记曾多次提出“加快推进法治中国建设”、“法律是治国之重器”、“良法善治”等要求和理念。法治建设是国家治理现代化的内在要求，也是现代国家治理的基本方式[14]。法治建设与国家治理现代化两者之间相辅相成，存在内在蕴意上的统一，主要体现在以下方面：

一是制度体系。完善的法律制度是法治的必然前提，是法治建设的重要基础[15]。同样，完善的治理体系是治国理政的主要依据，是国家治理体系现代化的重要保障。但这套制度体系必须是系统、科学的，符合社会发展要求，解决现实治理难题，确保国家治理顺利推进。习近平法治思想明确提出，坚持把依宪治国、依宪执政作为首要任务[16]。国家治理体系中付诸现实且被证明有效的部分，将会被上升为国家法律制度。宪法是我国的根本活动准则，是民主政治的保证。宪法之治标志实质意义上的“法治”，依宪治国是依法治国的核心。因此，国家治理体系的法制化是践行法治的必然要求。

二是制度执行能力。习近平总书记强调，法规制度的生命力在于执行，必须依靠制度从严治党，以制度治党引领国家治理现代化[17]。制度层面的治理体系是国家治理现代化的重要内容，必须具有达成国家治理目标与任务的功效，而这种功效的发挥必须依赖于良好的制度执行能力。同时，法治既是治理过程，也是法律制度，需要借助制度执行能力才能实现有效的国家治理，达成现代国家治理目标。这就要求加强反腐倡廉法规制度建设，加大法规制度宣传与贯彻执行力度，全面落实法规制度建设，坚持问责必严、有责必问，将法规制度执行情况纳入党风廉政建设考核范围，健全反腐倡廉运行机制。

三是善治。“善治”是国家治理的理想目标，是指使公共利益最大化的治理方式[18]。习近平总书记强调，以良法促进发展、保障善治。良法善治的衡量标准在于法治建设能够充分尊重和反映客观规律、充分体现人民意志[19]。法治建设与国家治理现代化具备相同的价值目标，即维护社会公平正义、营造良好社会发展环境，向社会公众提供优质的公共服务。实现该目标就要运用有效机制将良法付诸实施，转化为实然的治理效能和法治秩序，从而使社会主义法治达到善治的理想状态。

法治建设与国家治理现代化之间相互促进、互为增益。党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。一方面，国家治理体系涉及政策、法律、道德等多个因素，而法律是最核心的因素。现代化治理要求消除社会不利因素对国家治理的影响，构建畅通的信息交流与诉求反馈机制，打造多元主体共同参与的国家治理体系。但在多元主体参与国家治理的过程中，可能因治理目标与理念的不同而造成治理系统行动混乱或功效消解[20]。而法治恰好能够明确多元治理主体之间的权利和义务，在调动主体积极能动性的同时，给予其相应的行为约束，形成多元主体之间良性互动的新局面。另一方面，治理主体的多元化和国家治理过程的协同化、科学化、法治化、程序化及民主化，这一国家治理现代化标准已被广泛认同，其中“法治化”是国家治理现代化最为核心的要素[12]。缺乏公信力的国家治理体系即使拥有完善的政策制度，其解决现实难题的重要功效也难以发挥。因此，公信力关系着国家治理成效，获得社会认同是国家治理得以实施的前提条件。而法治恰好能够为国家治理的实施提供权威性与合法性，排除不利因素对国家治理的干扰，构建良好治理环境，确保国家治理顺利执行。由此，法治建设与国家现代化治理两者均强调良法善治目标的实现、制度体系与制度执行能力的重要性，都是为了维护社会公平正义、构建良性治理秩序，都要求具备系统、完善、有效的制度体系，发挥制度体系效能的制度执行能力。因此，从本质上来看，法治建设与国家治理现代化都是为国家治理提供一种行之有效的手段，以突破治理瓶颈，解决社会发展难题。

三、实现国家治理现代化的法治路径

国家治理现代化是社会、公民、政府共同承担的使命与责任，必须坚持党的领导，完善国家治理相关法律法规，凝聚社会、政党、公民及政府等各方力量，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理现代化。以法治建设推动国家治理现代化，应从以下方面着手：

（一）坚持党的领导与依法治国相结合

党的二十大报告指出，“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”[21]40，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求。社会主义法治建设必须坚持党的领导。自改革开放以来，中国共产党领导人民进行艰苦奋斗，取得了举世瞩目的伟大成就。历史实践证明，中国特色社会主义法治建设和完善离不开党的领导，一旦离开党的领导，法治建设就无从谈起，国家治理现代化也无从实现。为此，应将党的领导贯穿于法治建设全过程。依法治国是国家治理的制度框架，是国家治理现代化的核心问题，能够为社会提供基本价值准则，为政府提供法理依据，规范社会成员生产活动行为，增强社会各界法制意识[22]。坚持党的领导与依法治国相结合是实现国家治理现代化的重要保障。从执政意识层面来看，十八届四中全会首次以依法治国为主题，提出“依法治国是实现国家治理现代化的必然要求”，由此看出中国共产党依法执政意识的增强。从执政思维层面来看，必须提升全民法治意识，运用法治思维分析和处理国家治理过程中出现的问题，以治理领域中的法律法规为参照制定切实可行的方针政策及战略部署。从执政方式层面来看，宪法是我国的根本大法，必须坚持依宪执政，严格遵守宪法法律，善于将党和国家的政策与法律相结合，促使党的主张转化为国家层面的意识形态，提升运用法治方式化解社会矛盾、推进深化改革的能力。因此，必须科学合理配置各级权力，采取有效制约措施以协调监督权、决策权及执行权之间的关系，确保权力与制度公开、透明，积极推进国家治理现代化进程。例如《深化党和国家机构改革方案》指出，“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称”。该方案意味着在党中央的领导和监督下，通过实施合署办公来加强对领导干部行使权力的监督检查，从而加大反腐力度、促进党风廉政建设。2020 年6 月20 日《公职人员政务处分法》颁布，将政务处分原则和规定具体化、政务处分标准统一化，对政务处分制度进行了完善，使政务处分匹配党纪国法，提高了政务处分法治化水平，有助于推动监察机关和公职人员加强自身监督。

（二）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“我们要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，在党的十九届四中全会上指出，“坚持和完善中国特色社会主义法治体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措”，深刻揭示了中国特色社会主义法治体系在国家治理现代化进程中的重要地位。目前，我国已建成中国特色社会主义法律体系，但立法方面仍存在“重经济、轻社会”的问题，必须重视整体意义上的社会立法，完善国家治理相关法律法规，这是推进国家治理现代化的重要前提。党的二十大报告指出，要“加强宪法实施和监督，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推进科学立法、民主立法、依法立法。”因此，必须加强社会领域的立法工作，提高科学立法能力，建立完善的法治体系，为国家治理现代化提供有力支撑。法治体系的建立和完善涉及法律体系的健全与法律规范在社会运用中法治的建立与完善[23]。第一，健全宪法解释制度，建立并完善合宪性审查机制，落实宪法实施与监督工作，维护国家法制统一性和权威性。第二，完善立法体制，规范社会领域的立法程序，充分发挥人大在立法工作中的主导与协调作用，依托政府部门落实法律法规的起草与执行，调动不同社会主体参与立法工作，建立立法部门与人民群众的沟通反馈机制，坚持公开公平公正的原则深入推进民主立法、科学立法。第三，坚持立改废释并举，结合医疗、教育、养老、住房、收入分配等深水区领域的改革实践，将行之有效的改革措施立法化，及时修改或废除不符合改革要求的法规，确保立法工作适应改革发展的需要。第四，加强重点领域立法，恪守立法为民的理念，完善基层民主制度，以平等交换、保护产权、公平竞争为导向，健全市场经济法律制度，同时完善弱势群体权益保护方面的法律法规，加快保障与改善民生，推进公共安全法治化建设，构建国家安全法律制度体系。此外，必须立足于实际情况解决立法与改革政策的衔接问题。“凡属重大改革都要于法有据”。坚持立法先行或修改有关法律，再实施改革，同时坚持立法跟进原则，及时总结实践经验，更新和完善法律制度，避免出现立法滞后。例如我国于1997 年全面修订刑法以来，根据实际情况和工作需要，先后通过了关于刑法的1 个决定、10 个修正案以及13 个法律解释；2020 年5 月28 日，十三届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国民法典》；2021 年1 月22 日，十三届全国人大常委会表决通过了最新修订的行政处罚法。

（三）加强服务型法治政府建设

党的二十大报告指出，“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法”[21]41。法治建设能够为政府治理与服务提供程序、制度及规范保障，促进服务型政府发展[24]。习近平总书记在十九大报告中强调，要以人民利益为中心，深化简政放权，持续转变政府职能，完善公共服务体系，建设人民满意的服务型政府。因此，建设服务型法治政府是推进国家治理现代化的关键。政府必须重新定位自身角色，找到服务型法治政府建设的立足点。第一，激发和释放社会活力。建设服务型法治政府必须兼顾社会秩序与社会活力，打造良好法治环境，全面提升社会自我管理能力。同时，要深化简政放权，加快推进“放管服”改革，给予公共事业充足的发展空间[17]。例如广东省以“数字政府”建设为引领，纵深推进“放管服”改革，通过转变政府职能，实施简政放权，健全行政权力公开化、规范化、科学化的运行机制，在法治营商环境建设上取得了显著成就。截至2020 年9 月，广东省实有各类市场主体1344.98 万户，已超过中等发达经济体最高水平；深圳市政府通过建立企业诉求快速响应机制，已为3000 余家企业解决4000 多件诉求；广州市实现了建筑许可办理“零成本”，手续数量仅为6个，办理时间仅需28 天，远低于国内平均水平。第二，提升国家宏观调控与整合能力。国家与政府必须加大对社会治理体系的建设与优化，打造共治共享的社会治理格局，才能使国家治理在完善的规则体系下发挥最大效能，从而维护社会稳定。第三，推动各项事业协调发展。当前我国区域发展水平差异较大，发展不均衡问题尤为突出。政府应综合考虑区域差异、群体差异，加大对薄弱环节的资源投入，提供完善的公共服务与社会保障，推动地区协调均衡发展，提高居民幸福指数。第四，加强廉洁政府建设。廉洁政府体现了科学发展观指引下政府治理的价值取向，是国家治理能力现代化的内在要求。廉洁奉公是一种美德，贯穿于我国社会治理模式改革的全过程，从毛泽东的“勤俭建国”到新时代的“八项规定”均体现了廉洁执政的崇高精神，政府应将人民利益放在首位，认真履行相应的服务职责。总之，政府的一切作为都应以人民利益为根本，简政放权，避免权力滥用损害公共利益，践行为人民服务的根本宗旨，为人民提供精准的公共服务。

（四）深化司法体制改革

党的二十大报告指出，“严格公正司法，深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[21]42司法体制作为我国政治体制的核心组成部分，深刻表征着国家治理的现代化程度。司法公正包含程序公正与实体公正，两者共同构成解决社会矛盾纠纷的合力。司法判决中，一次不公正判决的危害远大于千百个违法行为，因此必须确保司法公正高效权威。党的十八大、十九大分别提出了“搭建司法体制‘四梁八柱’”、“深化司法体制配套改革”，之后十九届四中全会强调配套改革是司法体制改革的“深水区”。深化司法体制改革需要从三个方面入手：首先，全面落实司法责任制，遵循“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的原则，司法机关的检察官员和法官需对案件质量终身负责，保持审判独立，明确司法责任界限，制定制度激励措施，获得民众最大程度的认同，确保司法体制改革的顺利实施。其次，坚持“具体改革必须符合司法规律”理念，结合司法规律要求设计司法制度、培育公正司法观念、规范司法行为，保证司法体制改革的科学性、合理性，提升司法体制改革的实效性。最后，围绕“司法体制去行政化”开展改革工作，司法行政化是指司法系统的垂直行政化、司法机关的内部行政化、党委政府与司法机关的横向行政化，这些均不符合司法裁判权的属性，走去行政化的司法改革之路。例如，北京市海淀区人民法院以四级监管为保障，构建了“双点位”审判监督管理机制，具体措施包括：以时间为定位明确管理内容；以主体为定位推广主体分级联动和全员覆盖，实现全方位“自我管理”；以“建议—约谈—入档—追责”强化点位控制，确保落实司法责任制。2020 年间，该院结收比85.31%，同比上升12.53%，未结案同比下降34.87%，线上审判率达51.9%。又如，江苏省盐城市中级人民法院通过打造全流程信息化管控平台，将案件审判执行环节纳入信息化在线管理，全面提升了审判质效，具体措施包括：科学设置管控平台功能、全面加强管控平台应用、充分释放管控平台效能。2020 年，该院案件结案率、结收比分别为75.9%、86.9%，较上半年均有明显提升。这些先进经验和特色做法均体现了我国司法体制改革的有效探索和进展。

四、结语

法治在中国国家治理现代化中占据着重要地位，是国家治理现代化的本质特征，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的基本方式和重要保障。法治建设与国家治理现代化之间相互促进、互为增益，法治与善治的“化合反应”与升华过程实质就是国家治理现代化的体现。