信用信息平台建设路径的实践与探索——以国家信用建设试点城市惠州为例

臧 博

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

良好的信用环境是社会经济发展的基础和保障，是我国商事交易行为重构、政府深化改革的基础。随着大数据、人工智能和云计算等技术的发展，我国进入了数字经济时代，信用信息平台是信息归集的前提和信息互通共享的纽带，在我国信用体系建设中发挥着重要作用。2017年，国家发改委印发《关于加强全国信用信息共享平台一体化建设和信用门户网站一体化建设的指导意见》，开始推动信用信息数字化平台的建设工作，建立了全国基本的信用信息数据库，信用信息平台建设取得一定成效。课题组以惠州市国家信用试点建设为研究对象，以构建数字化信用系统为研究路径，总结惠州信用试点工作的成功经验，提出新时代构建适合我国经济发展需求、具有中国特色的数字化信用信息系统的意见建议。

一、信用信息平台研究状况及机制进展

（一）信用信息平台理论研究脉络评述

西方国家学术界关于信用理论研究较为成熟，社会信用体系建设也非常发达，普遍建立了征信制度、征信系统、信用评估制度和评估体系，遵循信息技术标准化、分类标准化，促进信息间交换、共享，通过电子信息系统对企业信用资料和个人信用资料进行管理，随时向社会提供有关的信用信息服务［1］，这对于我国信用平台的构建具有一定的借鉴作用。

近年来，我国学者从不同角度探究社会信用信息建设制度。首先，在信用信息平台建设主体和作用方面，王秀哲提出在大数据时代，要在社会治理模式下，构建社会信用体系，发挥政府的主导作用，重新对政府角色进行定位［2］24。韩家平指出，随着数字经济发展，组成信用体系的要素也发生变化，要推动信用平台建设与公共信用平台建设的互动，促进信用经济和数字经济的发展［3］66。梅强、杨娅媛分析我国信用平台基本情况，提出构建统一信用担保平台的建议［4］231。其次，在信用信息平台具体建设思路方面，仲丛友关注区域信用平台作用，基于信息共享原理，对地方信用平台建设提出了具体对策［5］72。连镇殿在大数据背景下，从公共信用平台的建设架构、建设重点任务和开发应用角度，提出建设信用信息平台的具体构想［6］59。罗广宁、陈丹华、肖田野、刘蕾分析科技金融信息平台现状，对平台建设流程提出具有操作性的意见建议［7］212。再次，在研究信用信息建设措施方面，李莉、顾春霞、杨雅楠为消除信用信息“隐性壁垒”问题，从科技型中小企业信用信息平台建设角度，利用先进技术，实现信用信息互通互联［8］63。宋书彬、赵伟昕、崔洪分析信用平台管理缺陷，以区块链技术的应用解决数据使用效率问题［9］263。此外，在试点城市建设成效研究方面，邵天春对贵州省安顺市信用信息系统建设现状进行分析，认为信用信息系统可作为推动社会信用体系建设的推动因素［10］79；胡伟生对惠州市信用体系建设的实践进行思考，总结惠州试点经验，提出信用体系建设应在政府支持基础上，完善信用制度的建议［11］45。

从研究现状分析，学者们旨在解决信用信息平台初建期存在的问题，研究适合我国国情具体的路径设计，侧重于理论研究框架搭建，缺乏对我国信用试点城市经验分析总结，提出的具体建设方案有待实证研究。在数字经济驱动下，采取现代化、信息化的技术和处理模式，全面整合我国不同部门、行业的信用信息资源，建立统一的信用信息数据库，在此基础上建立信息共享机制，扩展信息平台使用功能，为社会提供信用信息产品服务，已成为信用信息平台建设的研究趋势。

（二）信用信息平台实证建设状况评析

2006年，我国开始建立由中央银行主导的信用信息征信系统。2014年2月，建成国家企业信用信息公示系统，启动企业信息在政府部门之间的开放共享和工作联动。2015年底，作为全国信用信息归集总枢纽，全国信用信息平台由国家发展改革委牵头建设、国家信息中心承建的全国信用信息共享平台初步建成并上线运行，初步实现信息跨部门、行业、地区。2017年，在信用信息设计和跨部门之间使用方面取得重大进步，开始实施社会信用代码制度，有助于准确识别信用主体身份，提高信用信息归集效率。在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》推动下，开始建设公民、企业信用信息的数据系统，我国信用信息平台取得一定成效，呈现“政府+市场”两套平台互相补充，全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统以及中国人民银行征信系统（金融信用信息基础数据库）三大平台鼎立局面［12］。信息“归集”与“共享”得以提升，全国信用信息平台归集数量持续增长。为了更好贯彻中央的顶层设计和创新基层实践经验，2017年，我国将杭州市、南京市、厦门市、成都市、苏州市、宿迁市、惠州市、温州市、威海市、潍坊市、义乌市、荣成市等12个城市为社会信用体系建设示范城市。近年来，信用试点城市根据自身情况，建立市级信用信息平台，归集数字化信用信息，开展公共信用信息综合评价，并立足大数据技术，尝试扩展信用信息平台的应用功能，为需求者提供多渠道查询途径，提升信用信息平台的使用效率，导致信用信息平台访问者和使用数量不断。

我国信用平台建设虽取得一定成效，但也面临一定困境：一是，信用信息数据库存在行业制约性。政府信息库基本处于封闭状态，银行金融业存在行业制约性，企业信用信息库与央行征信系统建设相对独立化，征信系统信用信息的联合度不高，无法实现部门信用信息的有效融合，面临信息垄断造成的信用信息的分割、信息不全面、闲置或重复统计情况。二是，信用信息收集不全面。国家尚未出台统一的信用信息目录，存在着征信信息壁垒，数据信息相对封闭和垄断，没有实现信用信息的行业共享，致信息使用率低，对于商事活动的复杂性而言，探索全面化、系统化、高效化、数字化的征信系统的新模式已迫在眉睫。三是，未建立全国统一的信息平台，从试点城市建设经验分析，因为地方政策存在差异性，导致信用信息平台发展不均衡，存在信用信息基础设施标准不一、结果运用不一致等问题，政府部门虽然掌握大量信用信息资源，但尚未能实现全国范围内信用信息有效整合，银行业金融机构也无法快捷地获取利用。数据未能实现交换，各自信息库之间存在信息壁垒，不能全面反映全国征信主体的信用情况。四是，信用数据信息应用价值没有得到充分体现，信用评价结果使用率较低，联合惩戒机制尚未形成，信息平台应用功能亟待深度开发。

我国社会信用体系的建设是目前已经从理论探索转入实证探索阶段，学术界对信用信息平台研究的文献略显单薄。因此，通过研究国家信用试点建设城市的现状，总结可推广、可复制的经验，以期为国家统一信用平台建设提供良好的经验借鉴。

二、惠州信用信息平台建设成效

惠州市于2017年12月，在全国信用体系示范点评审中以创新加分的成绩位列第一，构建起“一库一网两平台”的数字化信息系统，积累了务实、管用、可推广的成功经验。惠州市作为广东省唯一的国家社会信用体系建设示范区，在广东省信用体系创建考核中，连续四年位居首位。

（一）制定信用信息制度规范

出台“1+4+N”系列信用制度。“1”指的是《惠州市公共信用信息管理办法》，作为惠州市信用体系建设的基础性文件，重点解决信用信息的归集和公开方式、记录方法和具体使用规则等事宜。“4”指的是细化信用管理办法的系列规范性文件，即“《政府公共管理中使用信用信息管理规范》《政务信息数据安全保障管理办法》《企业信用联动奖惩机制》《信用信息报送和应用考核办法》”，“N”指的是各专责小组制定的具体实施办法的总和，用于规范行业的信用信息管理，包括“《惠州市企业信用分类监督管理制度》《惠州市工商行政管理局企业任职限制黑名单管理规定》《惠州市工程咨询行业诚信评价暂行办法》《惠州市交通工程招标代理机构信用评价管理办法》等”［13］。惠州市已经出台七十多项制度规范，初步建立信息采集、管理、安全、应用等“四位一体”信用管理系列规章制度、信息标准规范体系。

（二）建立“一库一网两平台”数据平台

惠州市政府作为信用体系建设的主导者和参与者，成立广东省首家市级信用服务中心，政府信息归集权由政府统一行使，为数据库建立提供基础资源打下良好基础。在网络平台创建方面，在“互联网＋”和大数据背景下，建成“一库一网两平台”的市级公共信用信息管理系统（公共信用信息库、信用惠州网、数据归集平台和信息应用平台）［14］，见图1，通过平台管理系统对外公开发布采集信用信息目录。目前具有33家会员单位，形成147个数据主题，多达1400个数据信息项目，已经入库数据信息超过2.8亿条，信用信息入库数量在广东省各地市居于首位。同时，建立“信用惠州网”，扩展信息查询、信用公示、异议申请等功能，满足不同申请人的信用需求。惠州市政府在信用体系创建中发挥着主导示范作用，惠州市财政每年拨付300万元的专项资金，专项支持信用服务体系的建设，不断完善信用平台功能。

（三）完善“目录清单”管理制度

在大数据时代，如何完善不同部门间的信用信息，建设资料完备的信用信息数据库，是信用平台建设的关键环节，惠州市根据前期“目录清单”形成的公共信用信息数据，信息平台分类别将信息项目名称、项目内容、信息更新周期、信息使用范围和有效期限等数据，按照标准统一的格式进行记录、归档，以便于整理和查询，并对信用信息实现标准化、电子化动态管理［15］，惠州市信息“目录清单”制度，作为信用信息收集的目录索引，加强了事前收集、事中和事后监管，对于规范公共信用信息的收集、扩展信息收集广度、引导信用行为正确分类、推动政府部门带头使用和提高信息分类管理水平具有重要的意义。

（四）建立互联互通共享机制

在不同部门和领域之间的沟通方面。制定《惠州市政务信息资源共享管理办法》，建立各行业主管部门以及各地区间信息共享机制，解决全市信用体系创建中职能分散问题，以政府联席会议的形式，研究信用体系创建中的新经验和方法。在充分发挥政府主导作用、发挥民主的基础上，建立政府不同部门之间互通互联机制，研究信用体系建设中存在的迫切问题，制定颁布规范性文件，指导信用体系的建设。2021年2月，根据机构改革、人员变动以及工作需要，惠州市政府适时调整联席会议内容，全体会议时间规定为每年至少召开一次，或根据信用体系建设工作的需要不定期召开。

在解决区域信息不畅通方面。推行跨区域合作制度的建立，召开“深莞惠”（深圳、东莞、惠州）与河源、汕尾的“3+2”“区域信用合作联席会议”，共同制定《“3+2”区域信用合作备忘录》《“3+2”区域信用合作宣言》等制度。推动区域间信用信息的共享和数据标准的统一，落实区域间信息共享查询机制，提高信用信息的可用性和流动性，构建起区域间共同建设、共享服务和使用畅通的共享格局，在基本信息区域共享基础上保持信息定期更新。目前深莞惠三地已实现工商、国土、税务等19个部门59项跨区域信用信息的互查互通，同时依托“信用惠州网”建成“反走私诚信建设网”，实现与深圳海关数据共享，在行政处罚、失信情况等方面进行信息互查。

图1惠州市信用信息平台建设体系

（五）“多元化”信用信息平台使用功能

1.在金融诚信领域方面。依托惠州市建立公共信用信息数据信息系统的数据优势，信用平台应申请者金融业务需求，已经开具2000多份信用报告，信息平台存储信息量大、使用频率高，走在全国前列［16］。

2.在中小企业融资方面。通过嵌入式建立“中小企业融资服务平台”，建立“全国中小企业融资综合信用服务示范平台（惠州站）”，开展金融服务与监管一体化运作，以信用信息为基础和支撑，构建“政银担企”融资对接新机制。通过信用级别的层层筛选，平台设置强力认证优质信用企业名录，引导银行针对信用良好的中小企业，推出中小企业专项信用为基础的“征信贷”信用产品，通过融资服务平台，转变过往抵押担保的传统信贷条件，截至2021年9月末，惠州辖区内企业信用贷款规模822.23亿元，有效缓解了新时期中小企业面临的融资难、融资贵的困境，具有积极的示范作用。

3.在农村诚信领域方面。推动信用信息在农副产品的创新信用，在广东省率先建立粮油溯源系统，通过“二维码+信用”，消费者可以查询商品的详细信息，从源头上保障农副产品的质量安全，为企业提供大数据分析、扩展销售渠道，增强了广大群众的信用获得感。

三、构建信用信息平台的路径建议

我国信用体系的建设需注重和国际化接轨，但不能照搬照抄国外建设经验，要根据我国社会主义初级阶段经济社会发展实际情况，总结国家试点经验，形成具有中国特色的信用信息平台建设体系。

（一）采取“政府主导、多方联动、社会共建”模式

社会信用信息平台是由市场主导还是政府主导，抑或混合经营的模式，是需要探讨的首要问题。经过一百多年的发展，国外形成三种主要的信用发展模式：第一，“美国私营征信系统模式”，以完全市场运作为基础，已形成由少数全国性私营征信评价机构为主体，地方性私营征信评价机构为补充的，上下联动、信息共享的网络产业征信格局；第二，“欧洲国家公共征信模式”，采取以中央银行建设的中央信贷登记系统为主体，征信管理机构为非营利性，以法规决议等形式强制要求相关机构将数据信息上报，建立全国数据库和征信系统，信用信息仅供内部查询使用；第三，“日本并存征信模式”，由非营利性、会员制、全国性银行信用征信中心为主导，与商业性征信机构并存的模式。会员银行可以自由选择是否加入信用信息系统［17］。我国社会信用体系建设与西方国家信用体系建立具有差异性，并非单一针对金融服务，而是多面向的大规模综合机制［18］41，并非由市场、社会主导自发形成的，信用体系具有强烈的“政策推动、行政主导”的特点，与我国经济社会发展的阶段相适应。从基层试点经验分析，采取“政府主导、多方联动、社会共建”发展模式，具有可行性和可推广性，在这种发展模式下，可以突破不同政府部门、行业之间的征信信息壁垒，可以有效避免纯粹依赖政府推动带来的与市场化运作关联度低、社会层面收效甚微的弊端，实现从银行业主导的商业信用向国家认证理论制度的模式的完善与创新。

（二）加强信用信息顶层制度设计

现代信用制度已经突破传统信用规范的框架，表现为一系列法律规范制度的总和。《加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（2019年7月颁布）指出：“社会信用体系建设的目标是健全信用法律、法规体系和标准体系，形成覆盖全社会的征信系统”。我国在信用体系创建过程中，非常重视信用立法问题，《民法典》规定了“诚实守信”原则，《外商投资法》《个人所得税法》等近三十部法律、三十多部行政法规中规定了有关信用建设的条款，目前《社会信用法（草案）》正在征求各地方和相关部门意见。截至2021年9月30日，在省级立法层面，广东省、江苏省、河南省、辽宁省等10个省人大常委会出台适用全省的地方性法规；广州、南京、大连等11个地方人大常委会出台地方性法规。从惠州市社会信用建设的实践经验分析，社会信用专项法规的制定，不仅需要研究成果、理论制度体系的完善，更需要先行制度的社会效果实时显示后再开始制定，不宜操之过急，地方人大常委会制定的社会信用法等地方性法规是“地方试验”，是构建信用立法体系的重大法治工程［19］229。地方政府可以总结实践中的有效经验，先行探索，形成制度规范体系，为国家社会信用专门立法出台提供立法经验。

（三）编制统一化信用信息目录

社会信用体系建设的首要条件和基础环节是探索如何最大限度地归集公共信用信息，信用信息数据的完善与否关系到整个信用体系的完善和信用行业能否长期健康发展。在建设过程中，要注重信用信息收集的广度，充分利用现代化的技术，完善数据信息，编制公共信用信息目录，形成具有权威性的信息资源库，为信用信息管理和信用服务提供必要支撑。在各地信息数据库建立之后，应当及时编制全国统一的公共信用信息目录，目录一般由信用信息来源、信用信息类别、信用信息目录指标、信用信息公开范围及有限期限等要素构成，信用信息报备主体根据目录的要求事项，及时上报信用数据信息。同时，根据使用需求，动态调整信息目录，及时增加信用建设单位，并注重推动信用信息的系统化使用，为需求者提供集中信用信息查询等服务，实现信息管理与服务为一体。在此基础上，建立统一的信用数据代码信息，整合信用信息资源，促进与全国信用系统对接，建立全国统一、高效、务实、管用的数字化信用信息系统。

（四）构建共建共享的信用数据平台

地方政府仅依靠自身力量，难以独立解决复杂信用体系问题，探索多元主体参与、建立共享联动机制成为信用体系建设的必然选择。在信用信息平台纵向建设方面，通过优化内设机构和职能配置，明确信用管理职责，按照相同标准、一体化建设的原则，引导各地成立信用工作协调推进机构，在采集、发布、使用和管理等方面实现规范化、常态化、一体化。在信用信息平台横向创建方面，注重发挥市场作用，鼓励多方力量，参与社会信用信息创建之中，加强不同部门之间、行业之间，数字化信息资源整合利用，从而打破行业信用市场壁垒，消除信息孤岛效应。通过建设全国一体化信息平台，实现相关部门之间的信用信息互联共享，克服征信体系的碎片化，并开展跨区域合作，跨区域共享信用信息互通互查、数据共享，建立起常态化交流机制。最终，在“全国信用信息共享平台”“信用中国”、省级公共信用信息管理系统以及不同部门和行业之间的实现信息共享、互通互联。

（五）扩展信用信息平台使用功能

利用大数据技术，更好开发使用信用信息是信息平台的价值所在。从惠州试点经验分析，数据平台建设在满足基本功能需求前提下，应扩展信用信息平台的使用功能，为创新“信用+”商业模式和为中小企业提供更好的服务。一是建立以数据为支撑的信用服务体系。依托信息数据信息系统的数据优势，建立“全国中小企业融资综合信用服务示范平台”，充分利用大数据、云计算，扩展信用数据增值功能，通过和不同行业之间的深度融合，提高信用信息监管的定位，构建起守信激励、失信惩戒的联合机制。二是创新“互联网+”商业服务模式。建设大数据服务和研发中心，在农副产品流通、食品药品监管、农村农业服务等方面，利用大数据深入分析、整合产品信息和寻求潜在商业资源，并建立“产品溯源”查询制度，开展数据应用和服务工作，对产品供应链进行监控，保障产品安全。三是嵌入中小企业信用服务平台。中小企业融资难、融资贵的问题仍然突出，其核心难题在于中小企业信用数据信息不对等性、没有足够的抵押物品，难以获得金融机构的有效支持。为此，在信用信息平台基础上，有效利用中小企业数据信息资源，创新融资途径，破解中小企业融资难题。

四、结语

在大数据时代，信用信息平台建设是一个复杂的制度设计，不仅需要理论支撑，更需要实践证明。惠州市地处粤港澳大湾区，作为国家信用建设试点城市，经过近九年的创建，取得一定成效，促进了经济发展、城市管理水平的提升，在社会上逐渐形成守信的良好氛围，为信用信息平台的建设提供了范式参考。然而，在创建过程中也存在以下问题：信用共享合作工作机制、激励和失信联动惩戒机制仍待完善，信用信息的标准不完全规范，公众信用征集、共享的范围有待提高等。惠州市信用平台创建试点经验表明，在我国“十四五”时期，在数字经济新常态下，政府应当作为信息平台建设的示范者，发挥积极的主导、推动作用，重点加强信用系统“多元化”电子化平台建设，以完善制度顶层设计为引领，建立统一的信息目录，构建共享的数据信息平台，扩展信用信息平台使用功能。良好的社会诚信的环境是社会信用体系建设的归宿，信用信息平台的设计应突出本土化、实用性与多元化，充分调动社会公众守信意识和遵守契约的精神，形成良好的社会信用环境氛围，促进我国社会经济持续健康稳定发展。