中国经济转型背景下政府产业引导基金对区域产业促进的实操方案探析

文/黎承林（中新苏州工业园区开发集团股份有限公司）

2021年，我国国民经济持续稳定恢复，“十四五”开局良好。“十三五”时期，我国创新型国家建设成果丰硕，在载人航天、探月工程、深海工程等领域取得一批重大科技成果。“十四五”规划进一步提出，我国已转向高质量发展阶段。

同时，我国发展环境面临深刻复杂变化。当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展。虽然中国是世界上工业体系最健全的国家，不少领域却一直处于大而不强、大而不优的尴尬境地。尤其在“中美科技战”的国际背景下，面对西方世界发起的科技挑战，我国发展创新型经济仍然面临诸多挑战。

纵观海外经验，政府产业引导基金是促进科技创新的重要手段之一。以色列作为一个国内市场十分狭小、自然资源十分匮乏的国家，却在全球高科技领域独树一帜。这固然离不开犹太人的智慧和创业精神，但也离不开以色列政府通过引导基金等相对市场化手段助力高科技企业的发展。美国政府引导基金历经近70年的发展，已成为世界上最为成熟的政府引导基金模式之一，在帮助中小企业发展和提供就业方面成绩斐然。

一、政府产业引导基金对区域产业促进的作用

（一）政府产业引导基金的介绍

2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，政府投资基金指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。本文进一步明确要支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施建设和公共服务领域发展。根据财政部的表述，政府投资基金主要包括两大类，一是支持重点和薄弱产业的政府产业引导基金，二是支持基础设施开发及提升公共服务的城市发展基金。政府产业引导基金的重要使命在于促进区域产业发展，尤其是支持区域内重点或薄弱环节的战略性新兴产业的发展。

（二）政府产业引导基金的发展情况

根据清科私募通的相关数据显示，截至2021年底，以有限合伙制形式设立的政府产业引导基金累计数量达1121支，累计管理规模为4.66万亿元。2015年开始，政府产业引导基金的数量及目标规模开始爆发式增长，其中基金数量、目标规模分别于2016年、2017年达到最高值后开始放缓，增长趋于理性，但仍显著高于2015年之前的相关数据（图1）。

图1 各年份政府产业引导基金的设立数量及目标规模

从基金级别来看，地市级及区县级的基金数量较多，而国家级基金的平均目标规模最大。具体情况如表1所示。

表1 以有限合伙制设立的政府产业引导基金的级别分布

政府产业引导基金的组织形式以有限合伙制为主。在运作模式上，多数采用直接参股子基金架构；在管理模式上，多数通过招投标方式，吸引市场化、专业化投资机构进行管理。政府产业引导基金主要通过设置如下条款，对管理机构作出要求或约束：（1）返投约定，要求一定倍数的资金返投至当地，或者一定金额的招商引资需求；（2）注册地限制；（3）投资行业以当地主导产业为主；（4）出资节奏要求，如要晚于社会资本；（5）出现强制退出情形时启动强制退出；（6）部分引导基金在满足约定要求的情况下，可适当让利于GP及其他LP。

（三）政府产业引导基金对区域产业促进的作用

政府产业引导基金通常将返投作为最重要的约束条件。返投认定口径通常包括两类，一是促进存量，即子基金直接投资于当地企业，二是吸引增量，即通过资本手段或凭借各子基金管理人的人脉资源，吸引相关企业迁入当地或在当地设立子公司。政府产业引导基金对区域产业的促进作用主要通过返投约定实现，即促进存量及吸引增量。

苏州工业园区的生物医药产业是促进存量的典型代表。生物医药是苏州工业园区引领未来发展的“一号产业”。在中国生物技术发展中心发布的2020年度中国生物医药产业园区竞争力排名中，苏州工业园区综合竞争力、产业竞争力、人才竞争力、技术竞争力在全国215个园区中均排名第一。BIOBAY作为苏州工业园区管委会主导的生物医药产业集聚地，致力于打造一流的生物产业生态圈。根据企业资料显示，BIOBAY对外投资36起，其中投资于市场化子基金23起，该类子基金累计投资了127个苏州工业园区内项目，其中投出的上市公司包括开拓药业、贝康医疗、纳微科技、派格生物等。此外，合肥政府通过资本化招商的方式，引进了诸如京东方、合肥长鑫、蔚来汽车等重磅级企业落地，成功助力芯片、新型显示、电动汽车等高科技产业集群的发展壮大。

二、政府产业引导基金运行过程中的突出矛盾

（一）募资端：或增长地方政府债务

从资金来源来看，政府产业引导基金多由政府全部出资，或由政府与社会资本方共同出资。在“去杠杆”“严控地方债务规模”的大趋势下，各地政府的出资能力受到了一定的限制。

（二）投资端：政策性与市场化的天然冲突

政府产业引导基金天然不同于市场化基金，既有国资保值增值的压力，又肩负着促进区域产业发展的使命，还需兼顾国资相关审批流程规定。同时满足上述要求，无疑给基金的市场化运作带来较大挑战。

基于上述特点，政府产业引导基金在筛选子基金管理人时，往往设置了较市场化母基金更苛刻的条款，如返投要求、对投资区域和投资行业的限制、出资时点不早于社会资本、受偿时的优先分配权、子基金在投资项目时的一票否决权等。因此，如果市场化子基金里政府出资比例较高，往往影响该子基金向社会资本的募资能力。多数子基金管理人在募资时，会刻意突出在产业方面的人脉资源及招商引资能力，夸大对相关企业的话语权和影响力，造成政府产业引导基金对于子基金的期望值偏高。政府产业引导基金的管理团队在筛选子基金管理人时，容易倾向于将子基金的返投能力作为最重要的考核指标之一，而客观上造成了在一定程度上忽视该子基金管理人最核心的项目投资能力，从而造成本末倒置。

此外，政府产业引导基金的管理团队通常为政府工作人员或国企员工，薪酬及激励机制的市场化程度较低，不仅对高端人才缺乏吸引力，而且不利于调动员工的积极性和责任心。

（三）管理端：管理方式尚显粗放

目前我国政府产业引导基金的层级包括国家级、省区市、区县级等，且每一个级别里通常又有若干家出资平台，且互相之间独立决策，缺乏统筹和集中考量，造成基金出资主体过多，功能定位不明确，容易造成投资重复、资金效率使用不高等问题。

在各子基金运行过程中，由于政府资金为财政资金属性，政府产业引导基金需要接受财政部、发改委在资产保值增值、审计、产业投向等方面的行政监管，在投资方向、投资形式、投后管理等方面也有诸多限制，影响引导基金及各子基金的市场化运作。

此外，政府产业引导基金通常会设置一定倍数的返投要求，尤其是招商引资的要求，而各子基金向引导基金的工作人员推荐某招商项目后，该引导基金工作人员需要进一步将相关信息对接给当地招商部门人员，在实际工作中容易形成脱节。企业选址的时间窗口有时候非常短，工作效率跟不上，容易错过项目落地的机会。另外，如果子基金在规定的期限内未完成返投要求，该子基金可能面临剩余资金强制返投于当地、该政府产业引导基金对应的管理费回拨甚至减资等惩罚措施。

（四）退出端：国资基金份额转让及退出路径有待完善

根据国有产权转让的相关要求，国资基金份额转让必须进场交易，且价格经专业评估机构评估，再加上缺乏规范、活跃的基金份额转让交易市场，导致在长达6-8年的基金存续期之后，仍可能面临退出难题。

三、政府产业引导基金促进区域产业发展的实操建议

（一）从实际中来，制定科学的投资策略

各区域要花力气梳理当地主导产业及重点产业，清楚规划出未来拟重点发展的目标产业，并基于对产业现状及目标产业的理解，制定出政府产业引导基金应重点关注的投资行业。

基于当地科技创新基础及产业基础等实际情况，在制定返投要求时应有所侧重。比如，若当地科技创新氛围一般性、上市公司较少，建议返投认定侧重于招商引资，以防强制投资于当地企业造成投资失败及国资流失；如当地高端人才供应充足、高校林立、产业基础雄厚，建议返投口径的认定侧重于直接投资于区内早中期阶段的科技创新型企业。

（二）引导基金管理团队与当地招商团队紧密配合

通常，引导基金管理团队与当地招商团队并非同一团队，且该两支团队的考核标准通常不一致，若实际工作中，引导基金管理团队未及时将相关项目信息传递给招商团队，有可能形成工作脱节，从而错过企业选址的最佳时间窗口。因此，两支团队一定要加强配合，甚至互调员工，共享信息有无，及时处理招商信息源。

招商团队要主动加强对子基金管理团队的跟踪和了解，不仅应关注引导基金通过子基金所间接持股的项目，更要主动对接子基金的其他投资人、往期投资组合，以及子基金管理团队所接触到的其他项目，以期实现更广泛的招商项目源覆盖。

（三）加强子基金管理团队对招商的敏感度

各子基金虽然在募资时承诺能够完成相关返投要求，但由于招商引资本身是一个小概率事件，子基金对所推荐落地项目的话语权和影响力有限，再加上对当地产业基础的了解不够深入，对招商缺乏敏感度，招商落地效果欠佳。

招商团队应主动强化子基金管理团队对招商工作的了解，如定期上门宣讲当地产业基础及招商政策，邀请实地考察等，提高对招商的敏感度。

（四）主动梳理区内优质项目并匹配给合适的子基金

建议各引导基金团队主动通过科技局、招商局、金融局、人才办等政府机构，梳理当地优质企业，并推荐给合适的子基金，并在子基金对区域内企业进行尽调时提供相关协助，提高子基金在当地的项目覆盖度。

（五）完善员工激励制度

建议适当参考市场化基金的做法，设置绩效考核办法，进一步提高引导基金从业人员的薪资待遇，留住优秀人才、吸引高端人才，打造一支高素质、专业化的投资人才队伍。