健全城乡基层治理体系

周恒新

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局；党的十九届六中全会提出，健全城乡基层治理体系；党的二十大报告进一步强调，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。要把基层社会治理创新作为系统工程加以推进，让服务开展在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

一、基层社会治理创新的重要意义

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活加以规范和引导，最终实现公共利益最大化的过程。“社会治理”不是对原有“社会管理”的简单升级，而是与时俱进的理论创新。基层社会治理以维护社会稳定、增进社会团结、实现社会和谐为目标，在治理价值上强调公平正义，在治理主体上强调多元性，在治理方式上强调互动协商，在治理手段上强调刚柔并济，在治理目标上强调秩序与活力并存。

社会转型倒逼社会治理创新。我国已全面建成小康社会并开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，正处于并将长期处于深刻的社会转型之中。转型期必然存在诸多矛盾，并在城乡基层社会建设领域表现出如下突出特征：社会的组织性降低，并呈现碎片化状态；人口老龄化速度加快，导致人口红利消失、抚养系数上升、社会负担加重；社会财富分配失衡，阶层分化明显；人口流动加剧、职业身份频繁变动，以血缘、地缘、业缘关系等为基础的传统纽带趋向瓦解。诸多因素叠加对基层社会治理提出更多挑战，倒逼社会治理创新以适应经济社会的发展变化。

城乡社区治理是新时代社会治理的重要落脚点。社会治理创新是一场深刻的思想变革和行为变革，其实质是国家与社会相结合治理模式的不断完善。社会治理的核心要求是以人为本、为人民服务，这就要求社会治理的重心要落到基层。习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”加强和创新基层社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，一方面要发挥各级党委政府的引领作用，另一方面要引导多元主体共同参与。

二、江苏基层社会治理的现状与问题

基层组织建设日渐完善。“十三五”期间，省人大修订了《江苏省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《江苏省村民委员会选举办法》，将村（社区）换届由3年任期改为5年。“两委”换届同步推进，2020年9月至2021年一季度，全省21140个村（社区）进行了“两委”换届。选优配强村（社区）书记和“两委”班子成员，村（社区）书记通过依法选举担任村（居）委会主任，换届后村、社区“一肩挑”比例分别为97.5%、94%。加强基层群众性自治组织规范化建设，全省城市、农村和谐社区建设达标率分别达到99%、97%。持续加强基层群众性自治组织“五个民主”建设，涌现出“马庄精神”“掌上云社区”等基层自治鲜活案例。实现村（居）务监督全覆盖，形成了连云港市“一委三会”、宿迁市宿豫区“社区小微权力清单制度”等地方特色基层治理模式。

多元社会主体持续发展。“十三五”期间，全省社会组织、社会工作者、慈善机构、志愿者等多元社会主体迅速发展壮大。全省共登记备案社会组织19.6万个，其中县级社会组织占比86%以上。建立省社会组织综合党委，推动社会组织党组织和党的工作“两个全覆盖”。全省取得职业证书的专业社会工作者数量已达7.93万人，培育社会工作服务机构1693家，登记注册志愿者数量超过1600万人。在第四届、第五届全国城市公益慈善指数百强榜上，江苏上榜城市数量分别达到29个和31个，连续五届领跑全国。

为民服务成效不断彰显。加强基层服务平台建设，累计实施社区综合服务设施建设项目5276个，新建改造面积185.3万平方米，全省社区综合服务设施实现全覆盖，其中85%的社区达到每百户30平方米的国家标准。推行“一门受理、一站服务、全科社工”服务模式，开展“政社互动”“三社联动”，构建多元主体有效衔接的社区综合服务体系。通过政府购买服务等方式，推动社会力量积极参与基层社会治理。截至目前，全省社会组织实施脱贫攻坚项目5224个，累计投入资金22.1亿元，受益人数超过600万；1.53万家社会组织、30万名志愿者、3万余名社工参与新冠肺炎疫情防控工作；各类慈善组织累计接收抗疫捐赠资金17.47亿元、物资4118.62万件。

总的来看，江苏基层社会治理近年来取得了明显成效，但与新时代新要求相比仍存在很多短板，与人民群众日益增长的美好生活期待相比还存在很多不足。主要表现在：政府与社会之间的权责划分不够明晰，社会主体发展空间受限；相关法律法规相对滞后，社会组织领域的法律修订进程迟缓，相关扶持政策和经费保障力度有待加强；社会力量和基层群众的参与意识不够，对政府依赖性较强，有时还存在“等、靠、要”思想；多方联动机制虽已初步建立，但仍然存在服务资源碎片化、服务方式单一化等问题，资源整合力度有待进一步加强；社会组织服务能力和专业水平不足，省级以下社会组织普遍小而弱，社会工作人才队伍总量不足且结构不尽合理；信息化建设碎片化、条线化倾向明显，信息化应用服务难以满足基层群众需求。

三、加快基层社会治理创新的对策与建议

“十四五”期间，江苏要立足省情实际，夯实基层社会治理基础，不断完善基层社会组织建设，畅通社会组织、社会工作者、志愿者等多元主体参与社会治理的途径，强化城乡社区治理和服务体系建设，更好地发挥群众自治作用，推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。

坚持党建引领，健全基层社会治理格局。一是完善党领导的基层群众自治制度。加强基层群众性自治组织建设，推行与完善村（社区）党组织书记“一肩挑”和村（社区）“两委”成员交叉任职制度。推动基层群众性自治组织规范化建设，切实减轻村级党组织负担。二是健全社会组织党建工作体制。发挥基层党组织引领作用，落实党建工作与登记、年检（年报）、评估“三同步”制度，探索功能型党组织建设，确保党的基层组织和党的工作有效覆盖。打造社会组织专职党务工作者队伍，鼓励社会组织负责人和党组织书记依法依规交叉任职，完善社会组织主要负责人（法定代表人）“红色轮训”机制。实施“红社工程”，培育扶持一批政治坚定、诚信自律、作用明显的社会组织。三是明晰基层政府职能。基层政府应进一步强化责任意识，明确自身社会治理职责，在社会保障、社会安全、教育、卫生、基础设施、生态环境等方面推动公共服务化转型。理顺基层政府与群众性自治组织、社会组织之间的关系，为社会力量参与社会治理提供广阔空间。改变政府把自治组织作为行政延伸的思维定势，促进政府自律、权力约束和基层减负。改变基层自治组织的习惯性行政依赖，增强基层自治能力，促进政府管理与群众自治有效衔接。建立政府与社会组织之间的“伙伴关系”，引导和支持社会组织参与基层社会事务管理。

深化“三社联动”，发展基层社会治理主体。建立与完善社区、社会组织、社会工作者“三社联动”机制，是提升基层社会治理能力的基础工程和重要抓手。一是引导基层社会组织健康有序发展。深化社会组织领域改革，加快社会组织法治化建设，完善与落实基层社会组织扶持政策。健全社会组织法人治理结构，完善社会组织综合监管体系，提升社会组织服务基层、服务群众的能力。加快建设社会组织孵化基地，实施社区社会组织专项行动，动员和引导社会组织有序参与基层社会治理。二是推动基层社会工作能力稳步提升。优先发展以老年人、残疾人、困境儿童、农村留守人员、流动人口、“家庭暴力”受害人等为重点服务对象的社会工作服务机构，通过制定社会工作服务机构标准和规范提升服务能力。加强基层社会工作者专业教育和职业培训，推动专业社会工作人才队伍建设。三是促进基层慈善事业健康发展。积极发挥慈善在三次分配中的重要作用，创新慈善供需精准对接机制，打造“政社互动、精准对接”的江苏慈善品牌。全面落实慈善综合指标评价体系和区域慈善指标发布制度。鼓励基层慈善组织和慈善信托发展，规范发展“互联网+慈善”。四是健全基层志愿服务参与机制。贯彻落实《江苏省志愿服务条例》，建立健全志愿服务激励、褒奖、优待、保障制度，推广志愿服务“时间银行”模式。大力发展基层志愿服务组织，推动志愿服务站点建设，为基层群众参与和接受志愿服务提供便利条件。五是完善“三社联动”机制。坚持以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑，强化与慈善力量、志愿服务的协同，形成“三社联动”常态化模式。支持基层社会力量参与重大国家战略实施，共同应对新冠肺炎疫情等突发事件。建设乡镇（街道）社会工作服务站点并向村（社区）延伸，引导社会力量共同为基层群众提供专业化、多样化、个性化服务，共同推进基层社会治理创新。

推进协商民主，建设基层社会治理共同体。坚持人民主体地位，创造有利于基层群众共同参与的组织形式。一是依法保障基层群众自治权利。将原本属于自治组织的管理空间归还给城乡居民，保障基层群众的民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等权利。政府对村居自治范围内的事，要做到“施策不施令、评估不考核、指导不干预、包容不包揽”。二是健全城乡社区协商制度。在公共事务决策中引入协商民主机制，既保证决策的合法性又增进群众对政府的信任感。按照“协商于民、协商为民”的要求，搭建民主协商平台，完善村级议事协商目录，拓展议事内容，提升基层群众的参与意识和参与能力。尤其是对涉及社区公共利益和居民切身利益的事项，要通过居民议事会、理事会、民情恳谈等平台，找到民意的“最大公约数”。充分发挥居民公约、村规民约在城乡基层治理中的作用，积极推行“院落自治”“楼宇自治”“村民小组自治”等“微自治”方式，畅通基层社会治理的“毛细血管”。三是严格落实村（居）务监督制度。加强和规范村（居）务监督委员会建设，推动全面从严治党向基层延伸，从源头上遏制群众身边的不正之风。以促进小微权力透明运行、有效监督为重心，以村（居）务公开和村（居）务监督工作程序化、规范化建设为重点，健全村（居）务监督相关制度，对惠民政策落实、村级重大事项决策、“三资”管理、工程项目建设等实施全方位、全过程、无死角监督。

完善服务体系，提升基层社会治理效能。坚持和完善“大数据+网格化+铁脚板”江苏经验，牢牢抓住“人”这一核心，紧紧围绕满足人民群众美好生活需要，不断提升城乡居民服务水平、促进基层民生共享。一是加强社区综合服务设施建设。通过改造或新建社区综合服务中心，改善社区综合服务设施建设水平，力争到2025年全省社区综合服务设施达标率达到90%；推动资源、管理、服务向社区下沉，扩大城乡社区服务有效供给，提升社区便民惠民服务水平。二是明确基层政府和群众自治组织的权责关系。厘清乡镇（街道）政府和村（居）民委员会的权责边界，严格村（居）事务准入，推动社区减负增效。重点做好“三项减法”，即减机构、减评比、减台账；推进“两个统筹”，即统筹各级党政部门、群团组织下沉到社区的资源、资金、项目，统筹进入社区的各条线信息网络。通过“三减两统筹”，促进社区回归自治本位、提升服务效能。三是完善基层公共服务体系。深化乡镇（街道）社会治理创新，完善乡镇（街道）政府公共服务功能，明晰乡镇（街道）政府公共服务职责，推进城乡基本公共服务均等化。提升乡镇（街道）政务服务能力和村（社区）公共服务效率，实行“一站式”服务和“一窗式”办理。依托城乡网格和社区服务设施，引导就业创业、民生保障、卫生健康、养老育幼、心理咨询、家庭教育指导等专业服务和购物、餐饮、家政、物流配送等便民服务进社区、进村居。激发物业管理、环境卫生工作者参与城乡社区治理的热情，充分发挥其“前哨作用”。实施“互联网+社区”行动计划，为群众提供“线上+线下”优质便捷服务。四是加强重点人群服务。聚焦困难群体、老年人、儿童、残疾人等重点人群，落实落细民生保障政策，确保全面小康路上“一户不少、一个不落”。建立与完善困难群众主动发现、主动救助机制，动态掌握城乡居民急难愁盼事项并及时予以救助。大力发展居家和社区养老，做好农村“三留守”人员关爱服务，尤其是要确保农村所有“留守儿童”都能得到暖心监护、所有独居“留守老人”都能得到悉心照顾。通过购买服务、建设乡镇（街道）社工站等方式，发动专业社会组织和社会工作者广泛参与，提升关爱服务的多样性、专业性。推进城乡社区志愿服务、公益服务常态化，形成人人参与、自我服务、自我治理的良好氛围。