新时代农村土地经营权流转有关问题的探索

蔡 琳

（梅河口市杏岭镇综合服务中心）

土地是农民赖以生存的最重要稀缺资源。国家治理体系不断完善和治理能力逐步提升，提出了”三权分置“举措，在保证农村土地所有权不变前提下，农民承包土地的经营权可以进入市场流转，适应了经济社会发展的新要求。

“三权分置”下农村土地经营权流转是新时代深化农村改革和实现农业现代化、规模化的有益探索和必然要求。

随着农村土地改革不断深入，农村土地承包经营制度变得日益完善，在之前两权分立基础上，开始逐步形成将土地经营权单独设置为一项权利，与集体所有权、农户承包权并立构成“三权分置”体系的模式。这一模式具有非常大的创新性，主要目的是为了进一步激活土地经营权，使得该项权利的作用得到更好发挥，从而进一步实现农村土地优化配置。

农地经营权流转能有效促进农业生产效率提高，转变农民单纯依靠土地生存的生活方式，可以推动农业适度规模经营发展，对实现农业现代化具有重要现实促进作用。

1 新时代农村土地经营权流转背景及重大意义

土地为稀缺资源，是民生之本，农村土地制度维系亿万农民切身利益。适应社会发展需要，对改革开放以来土地经营权探索，适时建立土地承包经营权流转机制改革，提出“三权分置”。三权分置将土地承包经营权实行“所有权、承包权、经营权”并立，是对农地产权结构的理论创新。

农村土地“三权分置”受城镇化和农业现代化现实因素推动。城镇化加速农业人口向非农领域转移，小部分收入稳定且在城市买房，逐步成为城镇市民，纳入城镇社保体系，不再依赖承包土地生存。大部分进城农民收入不稳定，处于城乡村状态，仍以农村住房和土地为生存保障。城镇化对农村影响之一是农村有效劳动力大量减少，农业种植效益低下甚至土地荒废，使推动土地经营权流转成为必要。农业现代化集约化生产要求农业适度规模经营，传统家庭承包不适应要求，推动土地经营权流转成为可能。土地对农民具有财产和社会保障两种功能，土地流转如何保障农民权益成为无法回避课题。

农村土地“三权分置”理论坚持农村土地改革“三条底线”不破前提下，较好回应了城镇化和农村现代化背景下农村土地流转难题，坚持土地集体所有，稳定承包权实现社会保障价值，放活经营权实现财产价值，最大限度保障农民权益。

土地经营权是“三权分置”关键，土地经营权有序流转最大限度发挥土地作用，对土地经营权进行新探索，也是农村改革开拓创新的发展要求，通过变革土地经营模式提高农村土地效益。

农村土地经营权流转意义重大。农地经营权流转符合农业发展趋势，符合数字化、集约化、现代化要求，有利于统一耕作，提高效率，推动产业化水平，探索农村土地新运作方式。农村土地经营权流转充分利用闲置土地，大大提升土地经济效益，发挥土地最大价值，帮助农村发展经济，促进乡镇城市化。经营权流转，效益提升更有利于农业现代化进程，实现城镇化发展。企业组织将资本顺势投入农业生产，年轻劳动力恰好为城市建设工程输送源源不断活力，城镇乡村一体化和谐态势由此形成。

2 “三权分置”下经营权流转问题

土地经营权流转呈现新特点：一是土地流转范围不断扩大，早期以承包户撂荒耕地流转为主，后续承包户常用耕地逐渐开始市场流转。二是农民流转土地经营权逐渐强烈，城镇务工农民主动流转承包地土地经营权。三是土地流转以市场需求为导向，以市场价格作为土地流转主要标准，土地流转逐渐发展过程中，也呈现新情况、新问题。

2.1 市场调配机制失灵

当前土地经营权流转限制较少，市场规模不断扩大，当前县级政府土地流转配套制度存在较多缺陷与漏洞。首先，土地经营权流转市场不规范，市场管理人员和服务人员对自身工作理解不到位，缺少业务培训，土地流转合同范式不统一，市场宣传不到位。第二，土地经营权流转信息不对称，目前土地经营权流转大多以村内成员借种、代耕为主，农村承包户以外的企业、个人获取土地经营权难度较大，大多需去各村普遍了解情况或村民主动向其提出土地经营权流转意向。第三，县乡二级土地经营权流转管理存在诸多不足，土地经营权流转管理方面，以县级政府为主，但是土地资源仍集中在农村，乡（镇）人民政府直接管理更加便捷。土地经营权流转管理仍停留在二级分管层次，县乡衔接不到位，联系不够紧密。导致土地经营权市场难以发挥应有配置作用，县政府与乡（镇）政府有关部门对土地经营权实际情况掌握不到位，难以形成合力共同监督管理土地经营权流转。

经过十几年改进完善，土地承包经营权流转已成为成熟土地流转体系，规章制度基本能覆盖社会实践中出现的各类问题。但在“三权分置”新型土地权利体系下，土地经营权这一全新法律概念仍较陌生。土地经营权进入市场流转时间较短，政府只能依照之前调整土地承包经营权流转经验来展土地经营权流转工作。但根据现有规定，对于土地经营权受让方身份限制相对宽松，只要具备农业生产经营能力和资质就可以成为受让主体，很大程度上加重了土地流转管理审查负担，之前土地流转管理体制难以满足解决现实问题需要。

2.2 承包权主体权益受损

根据《农村土地承包法》有关规定，农户不仅是土地承包权主体，也是流转主体。农户不仅拥有是否流转的绝对权，而且还能够在流转期限、流转价格方面掌握主动权。依照相关法律法规规定，农村集体经济组织在土地流转中处于辅助地位，做好土地流转备案工作并对农户土地流转进行引导与政策解释。但在实际土地流转活动中，承包农户却少有参与，权利大多被所属农村集体经济组织代替行使。部分农村甚至出现农村集体经济组织提前与农户约定好将承包地经营权对外流转，然后以土地经营权转出方身份，代表本村承包户与受让方进行谈判的情况。

农村承包户家庭承包耕地份额有限，多个农户联合对外流转土地经营权对受让方来说更具有吸引力，是农户规避经济风险、加速土地流转的良性选择。但农户放弃土地经营权流转中的各项权利，由村委会或集体经济组织统一将本村农户土地经营权对外流转，可能导致村集体在土地后续流转中取代农户经营权流转主体地位，甚至出现村委会与受让方私下签订土地流转协议，然后再与农户协商流转事宜，使农户合法权益受到侵害。农民无法自己起草合同或以文字形式表达自己合理诉求，导致农户自身遭受严重经济损失。

2.3 农地经营权流转保障不到位

农村土地经营权流转是一项新政策，经营权流转实践中取得一定成效，但土地流转后保障不到位，造成承包权人积极性不高:对于进城务工的年轻农民来说，除土地外别无其他保障，而土地经营权流转期限较长，他们担心一旦失去城里工作，流转土地没有到期而无法耕种土地，会致其缺乏生活来源，因此不愿放弃土地。对于始终生活在农村的年长者，对土地怀有深厚感情，在心理上不愿意进行土地流转，拥有使用权，才能让自己生活感到心安。

2.4 流转监督环节缺失

土地流转监管机构有待健全。一是收益监管，流转土地农民最担心收益保证问题，外出打工者，希望流转程序简单，土地收益有保障，不愿因为土地流转出现一些麻烦。大龄农民希望流转土地确保收益，在没有明确收益情况下，常处等待观望状态。二是对流转土地使用方式监管缺失。农民怀疑土地流转中经营权人是否合理使用土地，流转终止后，是否造成土地没有更好产出，以至低产，担心经营权终止后土地乏力问题。

3 化解土地经营权流转问题对策

3.1 健全土地资源市场调配体制

我国目前尚未建立跨地域土地交易信息流通平台，土地流转主要集中市县农村内部流转。一些自营性土地经营权交易中介机构虽然一定程度上帮助农户对外流转土地经营权，但其交易行为难以保证合法合规，容易造成承包户后续维权困难。通过建设专业土地交易信息流通平台，为农户提供安全可靠市场需求信息，避免信息闭塞导致农户流转土地经营权弊端。

对平台人员进行培训，提高平台人员职业素养和法律认知，通过平台指导农户与受让方流转土地经营权行为，提供条文规范、格式统一合同范本，为农户提供土地经营权合法流转渠道。

土地经营权放活必须要有体系完备功能齐全的土地经营权流转交易平台，用以推动权利加快流转。

建立区域内土地经营权流转交易平台，推动地区内跨乡村土地流转信息交换，加快土地流转速度，扩大土地集中经营规模。

开发利用大数据和互联网+等信息技术手段，连接相邻县、市土地流转平台，打造土地流转信息集散地，促进农村土地跨地区流转。建立土地经营权推介渠道，集中流转出让土地经营权，规模较大的土地资源推介给优质农业生产企业，提高农业生产效率。

3.2 多层次加强承包户权益保护

土地经营权流转价格虽由流转双方自行商议决定，但由于没有统一土地价格评估标准，降低土地经营权流转效率。

解决土地经营权流转定价问题，需要建立多部门联合土地评估机制。聘请农业相关专家作为土地价格评估顾问，组建新的土地价格评估系统。完善土地价值评估办法，将当地土地市场流转水平、流转方式及潜在风险、土地流转期限、支付方式等要素纳入土地经营权价值评估方法中，作为分地区土地经营权权利价值议定主要评定标准。要以专业意见作参考，避免承包户对政府政策和市场价格认识不足导致自身流转权益受损。

以融资担保方式流转土地经营权生成的担保物权，农业农村主管部门要与银行专业人员及时沟通，对土地经营权抵押权价值认定。参照土地价格评估系统对土地合理定价，判断土地经营权价值与担保贷款额匹配，防止土地经营权价值过低与贷款受偿比例不符，影响后续业务展开。积极维护债务人合法权益，推动土地经营权抵押行为良性发展。

3.3 建立经营主体风险保障体系

解决土地经营权流转中土地承包户权利保护问题，土地经营权受让方以个体为单位分别缴纳保证金作为资金补充，通过专业保险机构设置公共风险担保基金。

建立土地经营权流转信用体系。以公共风险担保基金为基础，对参保经营主体进行信用评价，对积极履约经营主体，可相应调低其应缴风险保证金额度，减少高信用评价经营主体生产经营成本，有效鼓励经营主体履约守信。

3.4 加强土地流转监管力度

对土地再流转监督环节应综合分析，审慎考量。主管部门要对土地首次流转合法性审查，明确首次流转剩余期限和受让人经营权限。对照首次流转合同内容，审查再流转合同是否合法合规。及时发现并采取相应处理措施。审查再流转主体生产经营活动是否符合合同约定，对再流转经营主体违约使用土地从事非农、非粮活动或恶意破坏土地耕作层行为，应要求土地初次流转受让人及时解除合同并向再流转主体索求赔偿。

建立土地流转黑名单制度，对多次违法违约破坏土地生态环境的企业、个人，限制其获取流转土地规模，严重者禁止其从事农业生产活动。

“三权分置”问题符合国家政策要求，是亿万农户基础生活重要保障，更是全面建成小康社会的坚实后盾，对促进社会和谐稳定有着极其重要的作用。

“三权分置”核心环节是土地经营权定性及流转问题，当土地经营权流转功能被释放后，拓展了农村闲置用地高效利用，增加了农户额外经济收入释放了劳动力，实现农业生产经营产业化、规模化、现代化、集约化新格局。

“三权分置”在其符合土地制度大方向不变情况下，只要农户和经营权实践过程中及时发现问题并努力解决，土地经营权流转问题定会尽善尽美。