城市更新如何落地国家城市更新协调实践探索

文/中国集团公司促进会城乡融合指导协调办(筹） 刘 菁

党的二十大报告提出：加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。

“十四五”期间，承担高质量“内循环”发展的区域经济该如何担纲，让城市更新主体在新时代的经济舞台扮演主角搭台唱戏，缔造区域经济可持续发展的范本？

住建部及相关统计数据显示，全国有老旧小区约17万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，初步估算的投资额将高达4万亿元，另外，中国有600多个城市，房地产总市值已超300万亿元，按照2%的更新比例，粗略估算的投资额将高达10万亿元（基础配套设施未计入）。

在税收收入中，与土地和房地产相关的税收收入占比从2020年的12.8%回落至2021年的12%。2022年受增值税税收返还等因素影响，占比略有回升，但预计可持续性不强。土地出让收入中能够用于基建的资金比例在15%左右。据此推算，2020年—2021年，土地出让金收入中能够用于基建的规模在1.2万亿元左右，占基建投资资金来源的比重7.8%左右。

随着国内大地产周期迎来下行拐点，经济复苏阶段的城市更新，将成为区域经济高质量发展的最佳“替补”，完成地产去化后的经济拉升效能。而巨量的市场规模正是城市更新作为经济源动力的基石。

不可或缺

有城市的地方，就需要城市更新。那些比我们更早进入工业化的国家，也更早地开启了城市更新的进程。而这一进程必然是随着人们生活持续演进的，也是永续而不可或缺的。

我国的城市更新发展由地方探索先行，具有典型的“自下而上”特征。同时，城市更新存在明显的城市群特征，大体分为四大区域：大湾区、长三角、京津冀和大西南。直辖市及一线城市中，以北京、广州具有特色，其中广州最为突出。

期间伴随和见证城市更新历程的，还有各地政府在这条探索之路上推出的政策法规：2013年开始，中央城镇化工作会议明确提出要提高城镇建设用地利用效率，城市建设要以盘活存量为主，不能无节制地扩大建设用地。

同年，国务院下发了《关于加快棚户区改造工作的意见》作为政策引导。

2015年，中央城市工作会议再次指出，要坚持集约发展，要求框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，强化城市发展要存量优化，奠定了城市更新的广泛开展基础。

2019年住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅三个部门联合下发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，进一步落实2019年《政府工作报告》有关部署。

2020年国务院办公厅下发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确提出要有力推进城市更新和开发建设方式转型，促进经济高质量发展。

2021年3月，《政府工作报告》和《十四五规划纲要》相继发布，共同提出要“实施城市更新行动”。“城市更新”首次写入我国政府工作报告和五年规划。“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。

2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，自2021年11月开始，为期2年，以此推动城市高质量发展。

我国城市发展经历了大规模、快速化的阶段，但也遗留了居住环境差、环境污染严重、配套资源不足、交通拥堵等系列问题；城市发展已从规模快速扩张进入到注重品质提升的整体转型阶段。据测算，预计2020年—2030年我国城镇化率每年提升约0.85%，显著低于过去10年年均1.27%的升速。从重点城市群城市化水平来看，珠三角、长三角、京津冀整体城镇化率已超过国家“十四五”规划确定的常住人口城镇化率65%的目标，其中珠三角地区城市化水平超过80%。主要城市发展模式由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，我国城镇化发展已开始从注重增量转向存量挖潜的必然过渡。

落地打法

目前城市更新的需求量巨大，而符合要求的服务提供者依然稀缺。我们现在看到的，更多是外表的修缮和修理，如何通过有效的资金投入带动更加深层次的社会发展和经济发展，是当前所面临的难点和问题。面向新发展格局，对照过去的城市更新，需要总结适宜和落地的打法。

当前应着力发掘城市更新背后的社会责任效能，将城市可持续发展通过系统化履责的实施内化成社会资本，进而转化为区域实体经济发展的动力，同时支持和培育有产业投资价值的创价机制，塑造有活力有魅力的产业闭环，通过传播、赋能再造和资本加油，创建由内而外的产业发展动力，真正带来经济和文化的共同促进，落实区域经济的高质量发展战略。这也将是社会性系统履责的城市更新最大亮点。

城市更新必须站在城市发展的高度去探讨城市未来的发展，包括注入城市功能、产业功能，焕发地区活力。从城市运营角度来探讨区域中长期的发展计划，由空间建设开发向城市功能提升转变。探索国家力量在城市更新上的合理综合运用以及更多金融工具的探索，建立国家层面的社会协同、系统履责、流程监管、市场激励的四轮驱动模式，让更多的参与者分享区域成长的收益，不再依赖一级开发实现收益。符合以下三个基本要求：

精准：科学把握新发展阶段，在我国发展环境复杂变化阶段，需要我们研究解决发展不平衡问题，重点环节改革任务艰巨的问题，创新能力和高质量发展之间差异问题。完成城市更新理念层面的拓展，通过持续的资源匹配和市场实践，调整与协调政府、市场和社会的职责分工，建构兼具政府主导、市场指导和社会引导的城市更新协同治理机制。

提质：深入贯彻新发展理念，既要发挥举国体制的优势，又要摆脱体制僵化的束缚，充分认识人才的关键作用，从社会履责创新入手，将城市更新从数量型向质量型转变。在城市更新工作中，完成制度层面的共识构建，用社会责任的各类“软联合”凝聚自上而下广泛的社会共识和行动合力。研究解决痛点堵点问题的解决方案，解决城市更新中的“硬难题”。

增效：加快构建新发展格局，在“国内大循环为主体”的新发展格局下，城市更新的协同治理实践主题，及其该主题下通过乡村振兴和城市更新两个方面的工作联合。一方面做好政策指导和导入，同时发动和组织城市更新各相关部门专家企业等，做好信息、人员、物资等治理要素的有效配置和良性流动，从而推动城乡融合的步伐。期间系统搭建供给侧改革深化方式，深化意识引领，均是区域经济建设中中国式现代化的重要开局和起步实践。

履责创新

总的来说，履责创新中的城市更新最重要的几个步骤是：

第一，保持理念更新。

下一步城市更新的首要条件便是清晰明确每一个参与其中的主体和组织在其中肩负的“社会责任”，以及履行职责方式的自我设计和参与设计。

理念更新将有助于在项目日益增多的互动中构建共同的文化，以及完成共识和目标的建设。为下一步系统化目标的实现和达成奠定坚实信念的基础。

第二，保持价值创造。

在此期间进入城市更新阶段的政府和企业都越来越深刻地体会到：土地是一种有限的资源，以更高要求、更好的目标进行适应性再利用，是城市更新的一个重要部分。在投资者越来越关注其投资组合的碳足迹的时候，现有资产的再利用，包括现有政策工具的把握，以及合适金融工具的运用，要让更新城市具有财务和环境两方面的优势，因此成熟的城市更新行为，应该专注于运用运营相关资源，融合城市更新和双碳，将当前和未来的投资组合价值最大化。从而通过可持续发展，进而实现城乡融合。

第三，保持创新和共赢。

与原有的地产开发相比，城市更新的盈利模式发生了巨大的变化，在调整心态和价值创造的前提下，在运营和模式设计上，持续的创新和同步共赢的心态及模式就显得尤为重要，精耕细作的“缓共生”将受到褒奖，项目定位和战略创新，在系统环节各个节点的盈利模式设计，都是对团队和组织社会履责的持续考验，而与之对应的市场主体都将成为新一轮城市更新的主要力量。

在未来的城市更新中形成多主体共建共治共享的基层治理新格局，其操作的要点和关键是发挥党组织总揽全局、协调各方的作用，在甄选合格的城市更新试点示范项目过程中，组建项目协同联合中心，为项目协调和导入政策扶持，围绕试点项目形成一支由国家引领、地方政府带队、城市更新运营服务商组队、不同专业领域的履责志愿者团队参与服务和监督的三位一体，依靠不同专业的专家和城市更新各类专业组织和企业，构建科学、民主、高效的基层治理核心，通过城市更新试点示范项目的落地实践把党建下沉到基层一线，从而真正形成“一核多元”社会基层治理主体结构。