中国党政干部的双轨流动与转换机制

□季乃礼 张金城

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

引言

干部流动作为一项重要的人事管理制度，体现执政党的意志和战略安排。如果没有人员的任命和调动，任何政治也就无法体现[1]。“中国共产党在长期探索中，传承中国历史上选贤任能的优良传统，借鉴其他国家的有益做法，形成了选拔、任用、培训、管理、考核、激励等比较完备的选人用人体系，使优秀人才发现得了、培养得好、用得起来”[2]。中国共产党通过干部流动，安排党政干部有效、平稳、循序地进入与退出政治场域，实现选贤任能。这种党政干部的转换方式与西方国家“政党分赃”“轮流坐庄”“旋转门现象”的政治精英更替方式有着本质的不同。本研究所指向的党政干部，也可称为党政领导干部，是指除党和国家领导人之外，县处级以上并在领导岗位上的干部，是我国《党政领导干部选拔任用工作条例》的适用对象。干部流动的现象是阐明中国党政干部转换机制的机会之窗，有助于解读中国实践、提炼中国理论。

具体而言，干部流动的方式有调任、转任、遴选、挂职，以及退休、辞职与辞退。干部流动包括了干部的流入与流出，其内涵和外延比干部交流要广。中国的干部流动是多层次、多领域、多形式的，根据不同的标准可以划分出多种类型：第一，根据流动方向，可分为块上流动、条上流动以及条块流动；第二，根据职务是否晋升，可分为平级流动、提拔流动以及降级流动；第三，根据流动周期，可分为临时性流动、长期性流动以及退出性流动。在中国共产党的领导和部署下，一大批党政干部实现跨部门、跨系统、跨层级、跨地域的流动，形成了一幅宏大的中国党政干部流动图谱。

干部流动是实现优秀人才的选拔、培养和更替，从而夯实中国共产党执政根基的重要方式。但如果缺乏有效的控制机制，干部流动并不必然有效地实现选贤任能。显然，中国的干部流动并不取决于个别领导人的主观意志，而是基于一套完整的规则和程序，由多重因素共同决定。制度性因素在执政党的人事布局和权力更替中发挥着越来越重要的作用。那么，“流动”如何实现“择优”？具体来说，中国共产党如何通过干部流动确保优秀的党政干部执掌权力、实现党政干部的代际更替？本文认为，中国共产党在干部流动中形成了制度性流动和配置性流动的双轨流动，并在其中嵌入了“挑选—培养—更替—净化”的党政干部转换机制，从而保证了优秀的党政干部有效、平稳、循序地“进场”和“退场”。

一、干部流动的研究评述

党政干部的人事任命是国家治理的战略层次问题，也是学者研究中国政治的热点领域。近年来，学界关于党政干部流动的相关讨论主要有四种视角，分别是功能论视角、党政关系视角、官员晋升视角、制度建设视角。

第一，功能论视角。这方面的成果最为丰富，主要探讨干部流动的正向功能和负向功能，包括干部流动对于腐败的抑制作用，干部流动对治理资源的配置问题，干部流动与政策经验扩散之间的关系，干部流动与治理绩效问题，等等。在干部流动能否有效抑制腐败、推动社会治理等议题上，学者的观点并不一致。比如说，大多数观点认为，干部流动破除了官员间的“利益型关系网络”，具有显著的反腐败效应[3]。但也有观点认为，干部异地交流在某种程度上为地方官员提供了腐败的“温床”，并可能“派生”出其他形式的腐败问题[4]。

第二，党政关系视角。我国各领域、各地区的干部，尤其是领导干部一般兼具行政官员和执政党成员双重身份，是执政党潜在的政治接班人。有学者研究发现，干部流动是实现党政高度交融的重要方式[5]，党政干部的交流互通，实际上可能是在多次考核、稳步晋升中实现政府人事精细化、制度化、规范化的管理过程[6]。上述研究表明，干部流动是中国一项重要的人事管理制度，是执政党意志和战略安排的重要体现。

第三，官员晋升视角。该视角强调干部流动与官员晋升之间的关系，认为干部流动呈现出了一些有迹可循的特征，有其内在的流动逻辑。有学者研究发现，中央部委官员交流至地方任职的重要目的是在于培养和锻炼[7]。有学者对1997年至2008年期间市委书记群体研究发现，流动速率越快，未来的发展空间更大，其流动速率与教育水平、任前交流次数、基层经历有相关性[8]。干部流动性在加强，地方党政主要领导呈现出弹性任期的特点，实际任期与法定任期不一致，实际任期均值为3年[9]。

第四，制度建设视角。不少研究关注干部流动规范化、科学化、民主化的制度建设。有学者注意到，政府和学界之间的流动性较弱，应鼓励人员的双向流动，打破二者间的壁垒[10]。也有学者认为，干部“下”的制度体系不够健全，阻碍着干部的全方位流动，需确立可行的规范解决干部“想上不愿下”的困境[11]。此外，干部流动的配套措施需要进一步完善，才能够更好地发挥干部流动的作用[12]。

现有研究对于干部流动这一现象的理解具有诸多启示。但是仍存在不足：其一，更多的研究是将干部流动当成是一项中介变量，而缺乏对于干部流动主体性的观照；其二，尚未回答清一个关键性的问题，即“流动”是如何通过转换机制的运作实现了“择优”？具体来说，就是通过干部流动如何能够确保能者居之、新老更替，并实现优秀党政干部配置到关键性领导岗位？

二、干部流动的实施基础

随着党内法规制度体系的完善，对于党政干部有详细的选任规定和具体的操作流程。特别是党的十八大以来，中共中央办公厅和中共中央组织部修订或出台了多项关于党政干部选拔任用的规定。一个突出的特点是，干部流动中的人格化倾向被抑制，制度化趋势越来越明显，并且呈现出规律性特征。

（一）干部流动的三维原则

干部流动须遵循一定原则，才能保证有序、合理、科学的流动。在中国选贤任能的实践中，从微观、中观和宏观层面就干部流动做了原则性规定，即要求人岗相适、结构优化、战略培养。

1.微观上要求人岗相适。2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，新增了“人岗相适、人事相宜”的选拔任用原则。习近平总书记指出，“用什么人、用在什么岗位，一定要从工作需要出发，以事择人，不能简单把职位作为奖励干部的手段。”[13]这就要求各级党委组织部门坚持知事识人，在选人用人时要充分考虑“人”与“岗”的匹配度。党政干部是一种特殊又宝贵的人才资源，是治国理政的关键行动者，合理使用、恰得其位才能最大限度地利用好人才资源。在一段时间内，对于科学地配置人才资源还不够充分，出现一些“人岗不适”的现象：一方面，走上领导岗位的党政干部，难以适应新角色，工作局面打不开；另一方面，党政干部更替成效不突出，在一定程度上侵蚀了党政干部选拔任用的公信度。现阶段，从中央到地方要求考虑党政干部自身素质，坚持人岗相适、人事相宜的原则，其目的在于科学地配置领导人才资源，提高党政干部积极性，激活党政干部选任制度活力。

2.中观上要求结构优化。中国共产党历来重视干部队伍建设问题，强调要优化领导班子配备，发挥领导班子整体功能。各级党政主要领导人履职考核的重要内容之一就是选干部、配班子。《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》对于领导班子结构建设提出了五方面要求：一是选优配强党政正职；二是优化年龄结构；三是改善专业结构；四是完善来源、经历结构；五是合理配备女干部、少数民族干部和党外干部。不仅党内文件对于领导班子提出要求，宪法和法律也对于一些领导班子的成员作了规定。例如，《中华人民共和国宪法》第113条对实行区域自治的人大常委会组成人员有一定规定。遵循领导班子建设需要，并严格按照相关规定配齐各类干部，从制度上限制了在选人用人方面的武断意志行事。

3.宏观上要求战略培养。选才、储才、育才是中国治国理政的宝贵历史经验。“坚持和发展中国特色社会主义，关键在党，关键在人，归根到底在培养造就一代又一代可靠接班人。”[14]在党管干部的原则下，中国共产党在人事调配上具有决定性作用，这使得党在选人用人上可以布局长远、着眼未来。党政干部职位调整是具有战略性质的安排，其重要的着眼点就是培育优秀的年轻干部。干部履历的丰富程度是晋升的重要凭据，被视为干部能力的体现，其中基层经验、多岗位磨炼、关键岗位经历皆为提拔的加分项。因此，在年轻干部的职位调整中往往蕴含有组织的期待。

（二）干部流动的组织实施

干部流动需要具有管理权限的责任主体按照一定的操作程序组织实施。中国共产党在党政干部的选拔、任用、调整上居于领导核心地位，有效控制着公共职位及政治任命，即遵循党管干部原则，落实在组织机构和运行上就是各级党委（党组）及其组织（人事）部门采取分级管理，原则上一级党委只管理下一级党政干部，也即下管一级的人事管理制度。但是干部流动中也存在着跨级组织实施的现象。根据中共中央办公厅《党政领导干部交流工作规定》，干部交流也可以由上级党委（党组）及其组织（人事）部门直接组织实施。这就意味着，原本不具有管理权限的上级党委能够根据工作需要统筹部署干部交流。最为典型的是2010年以来多批次的央地厅局级干部交流，其组织实施的责任主体为中央组织部，而不是调出单位和调入单位。

干部流动是一个复杂的过程，国家法律和党内法规对于干部流动的各个环节都有具体而明确的规定，比如说《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部交流工作规定》，等等。现阶段，党政干部选拔任用基本程序包括了“动议—民主推荐—考察—讨论决定—任职”，各个环节紧密相扣、流程细化，从而保证干部流动的规范，力图克服选人用人的不正之风。在党政干部交流工作中，需要组织部门首先拟定交流方案，具体明确交流人选的产生，交流的范围、形式等具体内容；然后征求调入、调出单位意见，由党委（党组）集体讨论决定；再经过与交流干部谈话，按照法定程序办理调动手续。对于党政干部挂职锻炼，具体的操作规定一般由各级党委根据工作实际情况出台相关通知。在干部流动中的免职、辞职、降职、退休等情况须依照法律或者有关规定程序办理。概言之，干部流动是有序进行的一个政治现象。

三、党政干部双轨流动的形式与特征

干部流动，既有因制度强制性必须进行的常规流动，又有执政党因应党政干部队伍建设现实需求而安排的调整。中国的干部流动呈现出双规制的特征：一些干部流动是出于制度性的强制规定，即制度性流动；而另外一些干部流动则并非出于制度强制性，而是在干部结构、干部素质和干部更新等因素的通盘考虑和谋篇布局，即配置性流动。两种类型的流动呈现出不同的特点，配置性流动具有因应性、灵活性，而制度性流动具有法定性、强制性。配置性流动与制度性流动相结合是中国的干部流动的特色，是实现党的领导的微观机制，其原因在于：一方面党政干部既有任期等制度的限制，另一方面党组织又可根据工作需求在任期中对党政干部进行调整，从而落实和体现党管干部原则。

（一）配置性流动

配置性流动因不同的政治考量，大体可分为优化性配置、培养性配置、惩戒性配置。不同类型的干部流动并不是截然分开、相互排斥的，配置性流动也受到制度的严格规范。

1.优化性配置，是基于党政干部专业化或领导班子结构优化需要而进行的干部配置。选强配优领导班子是中国共产党人事任命的重要考量，尤其是注重选拔具有专业能力以及实操能力的党政干部。优化性配置有以下几种情况：一是在特定岗位上配备专业人才。选派专业人才充实到干部队伍当中是党政干部专业化的必然要求，以避免或改变在一些领域中因缺乏专业人才而出现“外行领导内行”的现状。一些专家型党政干部在某个领域中研究深入，积累了大量的实践经验和专业知识。譬如，为了防范化解金融风险，超半数的省级政府配备了来自金融系统的副省长。二是实现领导班子结构优化。领导班子结构的优化能够提高整体效能，实现组合优化，综合考虑班子成员的民族、性别、年龄、党派、专业背景等各种因素。其中，在各级人大和政协安排领导班子的成员结构时，注重选拔各民主党派人士、体现多元化特征的做法就是典型例证。三是基于地区整体干部队伍结构考虑。根据各地区位、区域资源、社会经济发展情况，有针对性地在不同区域间进行干部流动。如上海干部到经济欠发达地区任职、挂职。四是为了进行政策实验或政策推广，配置具有特定经验的地方主官。如2014年中共教育部党组出台的《完善教育部机关党员干部密切联系群众的若干规定》就明确要求，选派机关干部到教育改革试验区基层挂职。

表1 干部流动的类型及形式

2.培养性配置，主要是对于有潜力、有发展前途的年轻干部进行历练培养。

第一，安排重点培养对象到重要岗位上去锻炼。截至2021年10月底，全国17位“70后”的省委常委中，有10位曾在不同层级的党政系统中担任过秘书长，5人升任省委常委后的第一个岗位皆为省委秘书长，1人担任过省政府秘书长，2人担任过副省级城市或省会城市市委秘书长。这一现象的背后，其实有着组织部门对于党政干部培养的重

要考量。其中，省委秘书长是很多年轻领导干部进入省委常委队伍的“第一岗”，其主要职责在于服务省委书记、主持省委办公厅工作，沟通协调好党委各个部门。习近平总书记2018年曾对全国党委秘书长会议作出的重要指示强调，党委办公厅（室）作为党委的综合部门，是党委履行领导职责的参谋助手[15]。因此，在这一重要岗位的历练，有助于年轻党政干部充分学习省委书记的治理经验。

第二，安排年轻干部到重大政治任务和具有风险挑战的环境中考验。就中央单位而言，每年都会选派优秀干部到全国各地的急难险重任务中去挂职锻炼。例如，2017年，中央单位选派了一批驻村第一书记，其中副处级以上占了23.3%，厅局级干部有6人[16]；2020年疫情应对中，中央组织部选派了30名中央单位的干部去湖北助力当地的重振和高质量发展[17]；2020年，中央组织部选派了110名优秀干部到海南支援自贸港建设[18]。地方各级政府也有类似做法，选派优秀年轻干部到实践中去接受锻炼是干部培养重要途径。

第三，让培养对象在不同系统、层级、地域之间进行多岗位锻炼。笔者收集《新京报》旗下时政类新媒体“政事儿”2019年10月至2020年10月期间76篇关于年轻干部晋升的报道，经统计发现省部级干部的平均轮岗次数为7.05次，厅局级干部的平均轮岗次数为6.73次。2010年，中央组织部选派了首批60多名中央和国家机关中青年干部赴地方任职，2016年、2020年又继续组织两批干部进行集中交流，各部门组织的中央与地方交流任职也已经常态化，在笔者看来，这应是一种“战略培养”。

3.惩戒性配置，是带有一定惩罚性质而对领导干部职位进行的调整。惩戒性配置的产生主要有以下几种情况：其一，在重大事故中负有领导责任，造成恶劣的社会影响。有学者收集了中国安全生产领域的67起重大事故案例（2003—2013年），共处理了正处级以上干部145名，其中有三分之二是因为负有领导责任[19]。其二，工作成效不佳或存在失职情况。2019年出台的《党政领导干部考核工作条例》中，党政干部的工作实绩被列为重要的考核内容。碌碌无为的“太平官”面临着被调整的风险。其三，领导班子成员之间不够团结、协调，产生了矛盾甚至内耗。领导班子团结是至关重要的，但现实情况是一些领导班子成员因工作理念、施政方向、权力分配、脾气性格等在工作中存在分歧，甚至演变成内耗和争斗。例如，陕西旬阳县国土资源局的领导班子因长期不团结，内耗大，拉帮结派，互相推诿不担当，7名班子成员被集体免职，局长及3名副局长同时调离国土系统[20]。对于不团结的领导班子，组织也会根据具体情况对部分党政干部进行调整。同时，不排除极个别官员以惩戒性配置为由来排挤无过错的党政干部，《人民日报》就曾刊文批评一些党员干部视党的政治纪律和政治规矩为“纸老虎”“稻草人”，搞任人唯亲、排除异己[21]。

（二）制度性流动

制度性流动是指党政干部因制度性规定，不能在某一领导岗位上继续任职，组织将其调离原岗。第一，年龄到限。在中国官员的晋升中，有多重年龄线规定，包括了岗位任职年龄、不再提拔年龄和退休年龄等。一些官员可能到了岗位任职年龄或者不再提拔年龄，但是又没有到退休的年龄，需要组织对其岗位进行调整。比如说，省级党政副职年限为60岁，而省人大、政协的副职年限为63岁，因此，不少满60岁的省委常委、副省长会被调任人大或者政协担任副职。第二，任期到限。《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，在同一职务上连任满两个任期的党政干部不能继续担任该职位。第三，时间到限。《党政领导干部交流工作规定》要求，在同一地区党政领导班子中担任同一层次领导职务满10年的应当交流。第四，有需要回避的情况。任职回避制度，明确规定了应当回避的情况。可以说，制度性流动对党政干部必须流出、交流、回避等情况作了硬性规定，在一定程度上解决了部分党政干部“想上不愿下”的问题。多条任职年龄线的规定，使得干部队伍总体上能够形成比较合理的阶梯型结构。

四、双轨流动中的党政干部转换机制

干部双轨流动在本质上是为了选贤任能，实现干部队伍有序地进入与退出政治场域。只有制度性流动没有配置性流动，干部人才的成长就有可能会滞后于年龄增长，不利于“接班人”的选拔与培养；只有配置性流动没有制度性流动，这种流动格局可能会影响到干部队伍的稳定。鉴于此，干部流动中形成了双轨流动，从而在其中可以有效嵌入“挑选—培养—更替—净化”的党政干部转换机制。

（一）挑选机制：调整干部队伍中的平庸之人

中国党政干部选任有着鲜明的能力导向，在干部管理中及时调整担当精神不够、工作能力不足、政治素质不高的平庸之人。需要说明的是，干部队伍中的平庸之人不等同于腐败分子。习近平总书记就干部培养选拔问题指出，“要动态更新，把相形见绌的调整出去，同时注意补充新的优秀人选，始终保持一池活水。”[22]干部流动能够有效地使贤能之才充实到干部队伍中。

第一，在急难险重的任务中考验领导干部品质作为。急难险重的任务和重要、吃劲的岗位对领导干部来说既是一种本领磨砺，也是一种能力测试。党组织强调要给有潜力的优秀年轻干部压重担，在急难险重的任务中去砥砺磨炼。在干部流动过程中，经得住考验、有担当精神、关键时刻扛得住的党政干部会得到正向激励。在脱贫攻坚战中，2015年至2018年之间，全国共有3.6万名驻村第一书记得到提拔或晋升，有4人当选党的十九大代表[16]。与之相反，也存在着一些干部难以经受住考验的情况。例如，有的干部对工作岗位挑三拣四、讨价还价；有的干部在八小时之外沉迷娱乐活动或场所，关键时刻靠不住；有的干部将当前岗位视为“中转站”，表现出“不求有功，但求无过”的消极态度等等。2021年，西安、广州、郑州、西宁等地都曾对疫情防控不力的干部进行追责问责，其中仅7月20日到8月10日间，多地共有40余名公职人员受到党纪政务处分或组织处理，多名领导干部被免职[23]。《中国纪检监察报》也曾刊文批评有的党员干部在轮岗交流中不满意组织的安排[24]。缺乏担当精神的干部难以获得进一步使用的机会，甚至要面临着被执纪问责的风险。

第二，在关键岗位上考验领导干部工作能力。党政干部选拔是一个动态甄别过程，会将一些领导干部放在关键岗位上进行考验，对于不能胜任者及时进行职务调整或岗位调整，以保障干部队伍的整体素质。2015年出台的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，强调要推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。在关键岗位上，一些能力不足、相形见绌的平庸之人被动态调整出去。2014年9月至2016年4月，山西省有139名领导干部因履职不力、实绩不佳被认定为不适宜担任现职[25]。2020年，山西省委开展“墩苗”行动计划，选派了300余名“墩苗”干部到县乡主要领导岗位去历练，其中，5名年轻的厅级干部担任县委书记；对于“墩苗”干部不规划时间表，不预设晋升路线图，意在让年轻干部到吃劲岗位、基层一线“墩苗”历练[26]。

第三，在干部流动前进行背景审查，考验领导干部的政治忠诚。对党组织忠诚老实的重要标准之一就在于是否如实向地党组织报告个人有关事项。在《领导干部报告个人有关事项规定》中要求拟提拔为副处级以上干部考察对象的个人需向党组织详细报告房产、收入、婚姻、配偶子女从业等方面的情况。对于有意瞒报者，将无法获得提拔。2012年至2017年，有1.1万人因不如实报告个人有关事项而失去晋升资格，其中多人曾拟提拔为中管干部[27]。在调研过程中，有组织部门的干部向笔者表示，一些领导干部害怕因为个人有关事项报告审查出了问题而不想被提拔。

干部群体中确有少数平庸之人难以胜任当前岗位工作，其原因复杂、情况多样。组织部门通过制度性的建设，正改变干部“只能上、难以下”的现状，发现并调整干部群体中的平庸之人。根据不同情况采用不同的调整方式，如调离岗位、改任非领导职务、免职、降职，等等。这既能够实现能者上、庸者下，同时又给这些党政干部留有机会，让他们在以后的工作中能够才尽其用。

（二）培养机制：着力培育优秀年轻干部

优秀年轻干部的成长既需要自身努力，也要靠组织培养。组织部门已经形成了一套成熟的党政干部培养模式，包括核心部门历练、挂职锻炼、岗位轮换、教育培训等。使年轻干部在走上高级领导岗位之前接受充分的历练和考验，在大风大浪、大是大非面前不断锤炼政治品质、提升领导能力，这是中国政治精英产生模式相比西方模式的最重要优势[28]。

第一，在干部流动中培育年轻干部的政治忠诚。提高党政干部的忠诚度不能仅依赖教育的方式，更重要的是将政治忠诚与党政干部的职业生涯相结合。干部流动是培养党政干部忠诚度的重要机制。在实践中，上级党委政府让党政干部在不同岗位、不同层级、不同地域流动以示奖惩或激励，从而强化党政干部的身份归属感与政治忠诚度[29]。职务晋升与流动机会具有正向相关性。对于仕途有追求的年轻干部，需要通过提供更多的流动机会，才能够积攒晋升的重要资历。在党管干部原则下，党委组织部门负责干部流动的重要安排，强化了党政干部对党的向心力和忠诚度。

第二，在干部流动中提升年轻干部的领导素质。复合型党政干部需要长期的实践和培育，而在特定岗位的历练或经历是干部知识、经验、能力与技巧学习的重要方式。譬如，中国的省部级干部历练的时间长达二三十年，要经历多领域、多层级、多岗位的重重考验。组织部门对于有潜力的优秀年轻干部，会安排其到重要工作部门进行轮岗交叉训练，比如说到工业经济、组织人事、政法财经部门，提高他们的相关专业化工作能力，为进一步使用做准备。同时，多层级历练也是必需的。历届党和国家领导人中，多数具有在多个地方、不同层级的工作经历。通过干部的流动，进行“强弱项、补短板”的个性化培育，从而保证年轻干部具有熟知国情的基本素质和综合全面的领导能力。

第三，在干部流动中改善年轻干部的培育环境。年轻干部的成长与其所处的现实环境有着制约或促进的相关性。一方面，党政干部处在一定的社会关系网络之中，其行为受整个关系网络联结模式的影响。长期处于同一个系统、岗位、地域，具有潜力的年轻干部也难以完全摆脱人情、利益的牵扯，对其干事创业产生一定束缚。通过适度流动，可以有效地淡化来自人情世故方面的影响，在新的岗位上得以施展拳脚、放手干事。另一方面，如果外在环境不理想，比如说单位用人导向偏差、上级领导压制、工作环境缺乏挑战等，那么有能力的年轻干部也难以获得足够的成长空间。因此，通过干部流动为年轻干部提供施展才能的空间，从而便于组织部门发现和甄别有发展潜力的年轻干部。

第四，在干部流动中拓展优秀年轻干部的发展空间。干部流动给予优秀年轻干部多元的发展空间，打破论资排辈的晋升惯例和墨守成规的晋升路线。年轻干部的成长有其内在规律，台阶式的历练是必不可少的。但是，如果党政干部的选拔和流动仅限于小范围内，那么党政干部的职业生涯将容易受制于“晋升天花板”，同时难以拓宽党政干部的来源渠道。《2019—2023年全国党政领导班子建设规划纲要》中强调，打破地域概念、部门界限，加大领导干部交流力度。这样做的优势在于：一方面，让年轻干部具有更多元化的发展空间，提高了年轻干部的积极性。比如说，现阶段选拔部分地级市市长任他省副省长，这样的人事安排在以前是非常少见的，却给地级市干部一个实绩导向的积极信号①例如，2020年4—7月有5人从地级市市长跨省出任副省长，参见周群峰：《市长跨省任副省长背后的人事信号》，《中国新闻周刊》2020年第30期，第48-49页。。另一方面，扩大了组织部门选人用人的范围，增强了党政干部的竞争性。组织部门的选人范围逐步拓宽，党政干部的来源呈现出多元化特征。近年来，“军工系领导”“院士省长”“金融副省长”等名词屡见于报刊，也正说明了中国共产党选人视野的拓宽②例如，2018年金融系统向地方输送了6名金融副省长，并有3名两院院士履职副省长，参见：郭钰.15位年轻化、高学历金融副省长肩负什么使命[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/news Detail_forward_4869235，访问时间，2021年11月23日。。

（三）更替机制：妥善安置从领导岗位退下来的老干部

党政干部代际更替是一种自然现象。为老干部提供常态化、规范化、公开化的流动出口，有效降低了干部流动的成本和风险。尤其是“官本位”思想比较严重的地区，仍存在着少数干部贪恋重要部门和关键岗位的现象。中国党政干部的更替并不是直接让老干部完全淡出政坛，而是强调要妥善安置，并充分发挥老干部的余热。老干部为现代化事业做出一定的贡献，并且积累了丰富的治理经验。经过多年实践，中国共产党建立了一整套安置老干部及发挥其作用的体制机制。

第一，在各级人大专门委员会、政协专门委员会中安排曾经在关键岗位上的老干部。全国人大、全国政协各专门委员会的组成人员大多是从政经验丰富、自省部级领导岗位退下来的老干部，并且充分考虑其工作经历与专门委员会业务的契合度，以保证专门委员会能够保持专业优势，协助全国人大及其常委会做好各项专门工作。以全国政协十三届农业和农村委员会为例，共有主任委员、副主任委员14人，其中有原正部级领导7人、原副部级领导4人，原职涉及农村、农业相关领域的有5人。正省级领导干部卸任原职后，大多数任职于全国人大或全国政协专门委员会，一般可工作到70岁。这已经形成了惯例，被视为对于省部级官员的“制度性安排”。在地方各级人大、政协的专门委员会中也存在着相似的安排。

第二，安排老干部到社会团体中任职。中国社会团体等半官方组织往往被授予一定的权力和社会服务职能，部分官员在退休后会被安排到社会团体任职。以中国国际经济交流中心为例，该中心的领导成员多为退休的前省部级官员，并且大多是熟悉经济工作的原党政干部。

第三，安排老干部参与到重要政治任务之中。在许多重要的政治任务中，时常可见老干部的身影。比如说，安排退休的部级干部承担党的群众路线教育实践活动中央督导组、中央扫黑除恶督导组、中央巡视组等重要政治任务。《中央巡视组工作规则》明确规定，中央巡视组组长由省部级正职干部担任，副组长由副部级巡视专员或省部级副职干部担任。但是，这一党内法规对组长、副组长是否仍为现职、年龄大小等情况并未限定。从多轮的中央巡视组工作可以发现，中央巡视组组长多为已经退休但未满70岁的前正省级领导。在中央扫黑除恶、党的群众路线教育实践活动等政治任务中，也有类似安排。这样做的优势在于，老干部从政经验丰富，并且超脱各种利益纠葛，有足够的权威去执行和贯彻中央的大政方针。

（四）净化机制：净化党政干部队伍

组织选拔出的党政干部并不能保证每个都始终清正廉洁，能人型腐败案件不在少数。其中，既有“边升边贪”的腐败分子，也有挡不住利益诱惑的蜕变者。干部流动是培养优秀党政干部的重要手段，也为净化官员群体、发现腐败分子提供一个机会之窗。

一方面，干部流动的过程要求对党政干部进行全面的“体检”和政治把关。在干部交流的规定中，要求确立无病交流理念，为了防止出现“带病上岗”“带病交流”现象，需要对拟交流对象进行全面考察，一旦发现问题就取消交流资格。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，中国实行厅局级以下党政干部任职前公示制度。通过在一定范围的公示，让党政干部接受社会监督。在干部的提拔过程中需要核实个人有关事项报告，审查干部档案，排查违规违纪问题线索和举报，听取纪检监察机关意见。习近平总书记曾指出：“现在重要岗位、可能进一步提拔重用的年轻干部等干部问题线索，要重点查处。同时，要坚决防止带病提拔，纪委、组织部对有的问题未查完，疑虑很大的干部，不要贸然提拔。”[30]一些腐败分子就是在拟提拔的公示中被发现的。党政干部需要经历台阶式的多岗位历练，这一过程也是不断接受组织检查的过程，一旦任何环节出现问题，便意味着仕途的终止。因此，在干部流动中能够较为及时地发现党政干部队伍中的腐败分子。此外，追求仕途进步的党政干部也会形成自我约束机制，谨慎自身行为，避免因此终结仕途。干部流动的组织过程在主客观上均起到了净化党政干部队伍的效果。

另一方面，干部流动有时候也是应对党政干部队伍中腐败分子的一种手段。在贪腐案件中，不少领导干部调任新职务不久后就落马。此类案件中的涉事官员往往长期在某一地方、系统、部门占据实权性质的关键岗位，在圈内形成了盘根错节的关系网络，具有极强的隐蔽性。在这种情况下，办案人员难以开展调查取证工作。人民日报客户端曾刊文，将通过岗位调动来查处违法违纪官员的方式称之为“调虎离山”，并认为这是中纪委打虎的重要方式[31]。有些腐败分子处于权力运行的核心岗位上，利用职权打探办案消息，隐匿问题线索，销毁办案证据，对案件侦破造成干扰，徒增办案难度。因此，将涉事官员先行调离，营造一种“平安着陆”的假象，让腐败分子放松警惕，有利于案件侦办。

五、结论与讨论

中国的党政干部选拔体制设计的目的是为把优秀的人才提拔到关键性的领导岗位上。在选贤任能的实践中，中国共产党通过干部流动的过程有效、平稳、循序地进行了党政干部的转换。配置性流动和制度性流动并行的双轨流动，使中国共产党在干部流动中形成了“挑选—培养—更替—净化”的党政干部转换机制，这一体系化的机制包括了调整干部队伍中的平庸之人，着力培养优秀年轻干部，妥善安置从领导岗位退下来的老干部，剔除干部队伍中的腐败分子。因此，实现了在“流动”中“择优”，确保关键领导岗位始终由优秀的党政干部担任。一支兼具政治使命和治理能力的党政干部队伍是推动中国现代化的中坚力量，是巩固党执政基础的关键行动者。可以说，中国共产党领导下的一幅宏大的党政干部流动图谱是理解中国有效治理的奥秘之一。

干部流动是中国传统智慧与现代绩效管理相结合的中国式管理。与西方国家通过选举进行的政治精英更替相比，中国在干部流动中实现党政干部转换有其内在逻辑和自身优势。其一，中国党政干部代际更换具有稳定性和持续性。中国共产党在推动干部流动的过程中，注重保持干部队伍的稳定性。一项针对省委常委的研究发现，在届中班子调整的人数通常是1人，而换届时调整的人数一般是2—3人，变动人数一般不超过四分之一[32]。其二，形成了具有中国特色的党政干部“旋转门”。为了培养党政干部的全面领导能力，中国共产党有意地安排党政干部在不同的系统中切换，并且妥善安置老干部。其三，形成新老党政干部之间的传帮带联系。从助手到领导、从副职到正职的台阶式历练，是干部开展治国理政经验积累和传递的过程。

但是，也应该看到当流动速度与提拔晋升呈现出较强的相关性，就会刺激党政干部产生追求快速流动的冲动，进而在流动中失去使命感。如果党政干部过多追求短期、可见的绩效，以晋升为单一目标，这将有损党的执政根基。同时，党政干部流动速度过快，尤其是执政一方的主官变动频繁，缺乏对地方的认同感和归属感，有碍于地区治理体系和治理能力现代化的实现。譬如，一个地级市在13年中换了8任市委书记，致使该地区错失了经济发展的良机，并且社会的不信任程度加剧，地方治理成效不佳[33]。此外，法律对于一些职位规定了明确的任期制，如果期内频繁更换领导干部，无以体现法律的严肃性和对民主权力的尊重。因此，有效平衡党政干部队伍稳定与更替之间的关系，保持适度的流动规模，考验着执政党的智慧。