“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制的理论构建——基于发展全过程人民民主的分析

□王维国 陈雯雯

（西安交通大学马克思主义学院，陕西 西安 710049）

代表作为人类政治生活中的重要角色，对其职责界定及其作用发挥方式的研究，近代以来一直备受学者的重视。西方代表理论研究学者曾围绕民众（选民）、代表和民主之间的关系，提出观点各异的代表理论，每种观点又都面临着理论和实践困境。如何密切政治代表与民众的关系及提高其民主效能已成为重要的时代课题。党的十八大以来，党深化对中国民主政治发展规律的认识，提出“全过程人民民主”重大理念并大力推进，民主价值和理念进一步转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践[1]。“全过程人民民主”充分彰显了民主的价值，保证了人民的主体地位。我们“发展全过程人民民主”着力解决“人民群众急难愁盼问题”[2]，就是要“切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”[3]63。这就表明，规范人大代表选举以及国家机关工作人员任职时所作的承诺，就成为密切人大代表与选民关系、发展全过程人民民主的重要方式。因此，基于发展全过程人民民主的要求，探索将“向人民承诺”嵌入人大代表监督、完善人大代表作用发挥机制具有理论和实践意义。

一、发挥好人大代表监督作用是发展全过程人民民主的内在要求

民主是全人类的共同价值，但由于各国历史文化传统、现实基础的差异，从而民主的具体制度安排、实践机制等在现实中形态各异。卢梭曾指出，“英国的人民以为他们是自由的；他们简直是大错特错了。实际上，他们只是在选举议员期间才是自由的；议员一选出，英国的人民就成奴隶了，就什么也不是了。”[4]这就表明，标榜现代民主范式的西方民主，看似赋予人民广泛的民主权利，而从实际上却是“贫乏的和虚伪的民主”[5]，从而常常导致民主的失真和脱序。

“全过程人民民主”深刻阐明了我国社会主义民主的优越性不仅在于以人民为中心、维护人民当家作主的价值取向，而且“体现在人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各方面各环节”[6]，能真正实现政治权力为民所用，使人民得以参与民主运行的全过程。这一民主形态“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”[1]。

（一）发挥人大代表监督作用是发展全过程人民民主的有力保障

一个国家民主不民主，“要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”[7]。在由各民主环节联结贯通形成的全过程人民民主闭合链条中，民主监督作为其中重要环节，不仅保障人民享有持续参与政治生活的权利，而且使权力运行得到有效监督和制约。人大监督作为确保国家机关及其工作人员始终按照人民意志行使权力的法定形式，不仅内含于全过程人民民主，而且也是全过程人民民主得以践行和发展的保障。一方面，全过程人民民主“体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，体现了全心全意为人民服务的根本宗旨”[6]。人大监督即为人民代表大会及其常委会代表人民所进行的监督，因而权力在运行中自觉接受人大监督，实质上就是接受人民的监督。另一方面，在我国监督体系中，人大监督是最具法律效力的监督，人大监督作用发挥越充分，就越能保障民主制度的落实落地，越能保障人民持续享有完整的民主权利，并能增强人民的政治认同，提升国家治理效能。

人大代表是人民代表大会的主体，因而也是人大监督权得以充分行使、人大监督工作得以有效开展的基础。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第4条明确规定人大常委会集体行使监督职权。集体行使监督职权的效果须基于代表个个尽责、人人奉献、价值观相同、目标一致，才能克服集体行动的困境，真正形成监督的合力。因此，要提升人大监督效能，发展全过程人民民主，就需充分发挥人大代表监督作用。

（二）发展全过程人民民主对发挥人大代表监督作用提出新要求

全过程人民民主是公开透明的民主。列宁指出，“没有公开性而谈民主制是很可笑的”[8]。由此可见，公开透明历来是社会主义民主的重要特征，因而也是我们坚持和发展全过程人民民主的内在要求。“公开透明”意味着要充分发挥人民“无所不在的监督力量”[3]57，从而确保将国家政治生活置于人民监督之中，国家权力运行处于阳光之下。这就要求人大代表监督要与人民行使政治权利相结合，推动人大代表和国家机关工作人员履职的公开透明。

全过程人民民主是需要持续积极回应的民主，强调人民主体，密切联系群众以“接地气、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所应”[9]。罗伯特·达尔同样认为，“民主国家的一个重要特征，就是政府不断地对公民的选择做出响应”[10]。面对全过程人民民主的持续积极回应性要求，人大代表监督中要注重现实关怀与问题导向，推动自身和国家机关工作人员在履职中重心下移，贴近民意民需，并与人民群众形成持续互动，从而保障人民群众真正能够以国家主人的身份积极参与政治活动。

全过程人民民主是真实具体、有效管用的民主。习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[3]76这就表明，面对全过程人民民主的实效性要求，人大代表监督要形成有机贯通、协同高效的运行机制，以便使人民的民主权利不因选举结束而中断，使权力运行得到有效规范，实现人大代表及国家机关工作人员在履职中更好体现各个层面的民生需求，更好实现人民对美好生活的向往。

人大代表监督作用发挥机制只有包含人民群众监督环节才能真正形成体现全过程人民民主各项要求的闭环。这就意味着，人大代表监督作用发挥机制完善的关键在于将人民群众的监督有效嵌入人大代表履职，强化人民群众对国家权力运行的参与。人民群众参与国家权力运行程度的扩大，能够增强人大代表和国家机关工作人员履职的内在动力和外在压力，从而促使其把为民服务的动机和责任始终贯穿于权力行使的全过程，推动全过程人民民主的不断发展。

二、“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制是发展全过程人民民主的可行方式

通过将“向人民承诺”嵌入人大代表履行监督职责之中，由人民群众监督人大代表选举时和任期内的承诺履行情况，并推动人大代表监督国家机关工作人员任职前以及任期内的承诺履行情况，可以凸显人民群众这一最根本的监督主体，加强人民群众对人大代表监督作用发挥情况的再监督，从而使人民群众监督成为全过程人民民主闭环中至关重要的一环。对此，有学者就曾主张，人民必须有措施让他们的政治代表对其行为负责[11]。承诺的嵌入，意味着将代表及国家机关工作人员在任职期间要“做什么”及“如何做”的问题，在任职开始前或初就作公开明确的陈述，并表示会自觉接受监督和主动承担责任，从而将人大代表和国家机关工作人员对人民负责、受人民监督的制度安排具体化，密切全过程人民民主中各个环节的关联，实现民主实质要求和程序规定的统一。

（一）“向人民承诺”的内涵及作用机理

承诺，不仅广泛见于日常社交并与人们生活息息相关，而且作为学术范畴已在社会学、经济学和政治学研究中越来越受到重视。本研究所定义的“向人民承诺”，是指基于法律法规和职责公开所明确表明要兑现的目标。“向人民承诺”范围包括履职职责承诺、履职作风承诺和履职效果承诺。履职职责承诺，即“做什么”，用以明确履职权利义务。履职作风承诺，即“怎么做”，用以表明公开、负责、及时、廉洁等工作作风和态度。履职效果承诺，即“要实现什么效果”，也就是基于人民群众需求和国家发展需要明确任期内要实现的具体目标。嵌入人大代表监督工作的承诺应有两个层次，第一层次是人大代表选举时和任期内对人民群众的承诺，同时在人民群众的监督下践诺；第二层次是国家工作人员任职前以及任期内对人大和人民群众的承诺，同时在人民群众的监督下践诺。

“向人民承诺”的作用机理在于：一方面，承诺主体通过承诺获取政治信任，得到授权，获得发挥权力效能所需的依据和运行空间；另一方面，承诺主体需要在授权主体的监督下如约践诺，实现既定的目标，同时还能够有效防止权力的不当使用。因此，“向人民承诺”既凸显了人民当家作主的地位，也体现了权力的运行逻辑。通过承诺的践行，要求代表及国家机关工作人员不仅能够发现问题，而且还要能够解决问题；不仅要倾听民意、汇聚民智，而且要主动而为、综合判断；不仅要积极有效履职，而且还要在人民监督下公开透明履职，从而解决以往一些议而不决、口头或书面回应而不触及实质等形式主义、官僚主义问题。

安德鲁·雷菲尔德将皮特金及其之后的理论家对代表的界定称为“标准解释”（Standard Account），它包含三个要素：授权、责任以及为他人的利益而行动[12]。在我们看来，“向人民承诺”意味着人大代表在履职的全过程中都要和选民之间持续互动，不断把选民的具体诉求融入区域乃至国家建设之中，从而超越所谓“听从于选民”还是“自主履职”的两难选择，真正做到选民要求与代表履职的内在一致。“向人民承诺”的首要环节就是代表和国家机关工作人员经依法选举及决定任职后，即得到授权，明确自己代表谁。承诺直接体现的就是代表要提出自己的主张，听取选民的看法，赢得选民同意，表明对人民负责、受人民监督的决心。

在我国，无论是人大代表还是国家机关工作人员，其使命都是为人民服务。由此可以看出，“向人民承诺”不仅体现了代表——这一身份与职责的基本要素，而且要求代表基于群众路线，用人民利益观来包容汇聚不同选民的具体的利益诉求。也就是说，承诺一方面是由人大代表、国家机关工作人员坚持党的领导，并基于国家社会发展大局和地区经济社会条件，及选区居民的最现实、最直接的需要所作出的科学而理性的判断，以此将公共利益转化为决策；另一方面也是为得到人民群众的认同，要更加注重动态代表过程的表现。“向人民承诺”突出强调的人大代表述职和人大对政府专项工作报告审议，既是对人民群众的组织动员，也是调动人民群众通过政治参与形成新的政策认识的过程，从而让人民群众在其被代表过程中不再处于实质缺位和被动接受的状况。如此一来，人大代表、国家机关工作人员任职履职也就不仅仅是选举和决定的结果，而是一种持续地提出为人民服务的主张的过程，因而也是持续的全过程民主。

（二）“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制与发展全过程人民民主的内在契合

“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制就是为了使其更好地发挥监督作用、更好地契合全过程人民民主要求，使人民的意愿得到更充分表达、回应和关切。

一是丰富全过程人民民主的参与实践，提升民主实效。将“向人民承诺”嵌入人大代表监督可以使“承诺”成为贯通民主各环节的纽带。具体来说，公开承诺可以作为民主选举的必要环节，从而成为人大代表和国家机关工作人员获取信任、得到授权的前提；“承诺”确定之前和践行之中，通过广泛协商可以形成人民意愿的最大公约数从而体现民主协商；“承诺”要对人民的所思所盼作出科学理性判断，并融入地方和国家建设方案，从而体现民主决策；“承诺”的践行是民主管理的着力点和落脚点；对承诺践行的监督集中体现民主监督；这样就使得五个民主环节环环相扣、一体发力，从而有效避免“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的状况[3]74，实现全过程参与。“承诺”也是实现人民共享民主成果的保障。通过承诺的践行，能够确保权力切实用于解决人民关注的问题，实现人民对美好生活的向往。由此，提升民主实效，推动过程民主和成果民主的统一。

二是完善全过程人民民主程序，彰显人民主体。形式化的民主将民主视为竞争政治领导权的政治程序，往往导致忽视甚至背离“人民的统治”这一民主实质。在此影响下，程序民主成为西方国家的共识和民主制度的特色[13]。然而，近年来西方国家出现社会紊乱现象①美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨2011年发表的文章“Of The 1%，By The 1%，For The 1%”（《1%有、1%治、1%享》）。文章标题是对林肯设想美国民主制度的名言“of the people，by the people，for the people”（民有、民治、民享）的仿写，以凸显美国现状与此相反，实际上是“少数人占有，少数人治理，少数人分享”。文章指出，在美国，1%的人占据全国近25%的国民收入和近40%的社会财富，并凭借经济优势控制了参议院和众议院的多数席位，制定有利于少数人的政策，以致其他99%的人面临着市场机会缩减、经济效率受损、基础领域投资严重短缺的问题，造成社会贫富差距日益扩大，社会发展成果事实上仅由少数人分享的现实。参见Joseph E.Stiglitz.“Of The 1%，By The 1%，For The 1%”，Vanity Fair（《名利场》）杂志网站，http：//www.vanityfair.com/news/2011/05/top-one-percent-201105，访问日期：2021年12月26日。已表明重程序轻实质的民主模式存在严重缺陷，也说明一个国家的民主程度，不仅要看是否建立了完备的民主程序，更要看广大人民能否当家作主。将“向人民承诺”嵌入人大代表监督之中，能够以监督承诺践行为切入点推动民主程序的健全完善，进而保障民主各环节的有效落实，使人民的参与既可以广泛全面、全程畅通，又能有效监督和制约权力运行；从而使人民当家作主这一“社会主义民主政治的本质和核心”得以具象化彰显。也就是说，全过程人民民主的程序和内容都是服务于人民利益的实现，都是为了更好地体现人民当家作主，而将“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制有助于实现程序民主和实质民主的统一。

三是推动全过程人民民主更好地汲取人民智慧，保障权力运行更加科学高效。社会主义民主“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用”[14]。将“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制可以为人大代表和国家机关工作人员的履职确立一个公开明确和具体评判的尺度。通过在人大代表监督机制中嵌入“向人民承诺”，可以使人大代表和选民、国家机关工作人员之间的关系具体化。人大代表和国家机关工作人员明确任期内工作目标，做出具体可信的履职和工作承诺，才能在其任期内做到有的放矢、聚焦主业。承诺越具体可行，越能够保障双方的信息对等、目标一致，人民越能给予针对性的支持和监督；同时也为民众提供监督的具体标准，从而有助于避免由于履职不透明、信息不对称而导致的有些人大代表和国家机关工作人员的不作为问题。因此，将“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制能够推动人大代表及国家机关工作人员在有效监督下公开、透明、高效履职，提升人民对其履职的参与度、认同感和满意度，实现直接民主和间接民主的统一。

四是推动全过程人民民主更好地形成广泛共识，发挥合力作用。完善并践行全过程人民民主的目的在于能够通过程序完备的民主环节，将人民意愿纳入党的决策议程、成为党的主张，并通过人大决议决定变成国家意志，再由政府通过执行决议决定变成具体行动方案。同时，在党的领导下，全党、全国各级职能部门和各族人民一致行动，共同将政府工作方案落到实处，满足人民意愿，推动社会发展，实现国家富强。这就使得全过程人民民主实现了人民民主和国家意志相统一。将“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制具体体现了“向人民负责与受人民监督”这一保持人民和国家机关工作人员之间密切关系的根本要求，使人民、人大代表和国家机关工作人员目标一致、同心同向，因而也可以避免一些人大代表的“代而不表”或“表而不代”的问题。

三、“向人民承诺”嵌入：人大代表监督作用发挥机制的理论建构

为使人大代表、国家机关工作人员自觉做出体现国家利益和人民共同利益的承诺，且能够全面履行承诺，就需构建基于“向人民承诺”的人大代表监督作用发挥机制。这一机制要围绕承诺的内容，优化监督流程，激活刚性监督手段、融合多样化监督形式和多种类监督方法，完善多环节且闭合的监督途径；基于此，才能实现监督的协同高效，更好地保障人民当家作主实现全链条、全方位、全覆盖，并成为全过程人民民主的实现方式。具体作用原理及机制见图1。

（一）承诺同向协同机制

图1“向人民承诺”嵌入人大代表监督的作用机理及其机制

选举是民主的一个环节，要通过这一环节把人民群众与人大代表和国家机关工作人员联系在一起。因此，我们将“承诺同向协同机制”作为人大代表监督作用发挥机制系统的首要环节。承诺同向协同机制，即确保人大代表和国家机关工作人员任职前以及任期内的承诺与人大代表选举时和任期内的承诺要同心同向同力。我们强调的是向人民承诺，人大制度的逻辑就是一切权力属于人民，这就决定了人大代表和国家机关工作人员的承诺都要坚持党的领导，坚持国家权力始终为民所用的根本定位。国家机关工作人员的承诺要注重经济社会发展、民主法治建设和民生保障的具体安排及实施方式，而人大代表的承诺要注重反映人民群众的具体诉求和建议以及如何推动国家机关工作人员政治承诺的落实。这样才能使人大代表与国家机关工作人员的承诺同向协同，始终坚持人民的主体地位并保障人民需求得到满足。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[3]58这就表明，人大代表和国家机关工作人员要把自己为之奋斗的事业深深植根于人民之中。人大代表选举时的承诺主要是作为正式候选人与选民见面时所做的当选后履职计划，包括如何反映民情、督促政府解决经济社会问题，如何解决群众最关心、最直接、最现实的问题等。人大代表任职中的年度承诺主要包括任职期间每年要完成的为民服务的实事、具体的履职计划，并表明将来要向选民或原选举单位述职及接受其评议等。由人大选举、决定任免的国家机关工作人员的承诺主要是就职时及任职中所作的公开承诺，例如政府负责人代表政府在人代会上向全体代表和所负责区域全体人民就年度内要完成的为民办实事的任务作出郑重承诺。政府承诺人民的实事要通过人代会作出相应决议、决定。政府部门所作的承诺也应经过人大常委会有关机构的审议和同意。政府及其部门所作的承诺之所以要通过人代会及人大有关机构审议，是为了保证其承诺要符合宪法法律规定，真正体现人民的要求和愿望，具有可实现的经济社会条件，尤其是要避免“拍脑袋”决策、“政绩工程”“形象工程”等。

地方层面的探索中，为了使人大代表的承诺规范化、常态化，曾有地方人大专门设计了人大代表任职承诺书，做法是在候选人公布后，安排举行正式选举前要求候选人认真填写，并向选民报告，而后张贴在选区的公务栏上[15]。还有地方人大专门制定《人大代表履职承诺制度》规定：人大代表必须依职开展各项工作调研活动，关注民事，关心民情，关爱民众，每年至少提出两条以上工作建议[16]。无论是人大代表，还是国家机关工作人员，其承诺的具体内容主要是本职工作、社会热点问题和作风建设。为了确保承诺发挥有效作用，从根本上防止其流于形式、作秀，需要不断强化同向协同机制建设。一是完善相关法律制度中的有关规定。现行的国家机关定期向人大报告工作，以及国家工作人员任职时要进行宪法宣誓等公开承诺的制度安排，都是强化人民及人大监督的重要方式。人大常委会要在承诺同向协同机制中发挥好主导作用，进一步明确代表应在选举时和任期内公开向人民承诺，明确将国家机关工作人员向人民的承诺作为人大监督的重要内容。二是应通过制度化安排让人民群众见证承诺。无论是人大代表的承诺，还是国家机关工作人员宣誓都可以通过实名预约及现场身份登记等方式让群众能够到场见证，或以网络视频直播的方式让更多群众、媒体都能参与见证人大代表和国家机关工作人员向人民的承诺。

（二）践诺监督内外合力机制

承诺只是确立了代表与被代表者相互沟通的主要内容，代表是否发挥了作用，主要体现在承诺的践行上。由于经济社会发展的内外环境是不断变化的，人民群众的需求也是不断增长的，因而即使在承诺的践行中，代表与被代表者之间仍然需要继续沟通协商，推动人民群众的利益能够真正得以实现。这就需要构建与承诺同向协同机制相衔接的“践诺监督内外合力机制”。践诺监督内外合力机制是指无论是选民对人大代表的监督，还是人大代表对国家机关工作人员的监督，都要聚焦靶标、持续跟踪，通过外在压力的传导效应，最终形成内外合力推动国家机关工作人员践行好履职承诺。这一环节中，所谓践诺监督就是通过指出问题及其原因所在，提出合理的意见建议，从而使人民群众的实践智慧与工作人员的专业理论思考及长期的实践经验相融合，推动形成抓机遇、解难题和应对各种挑战的更强大力量，如期实现最初的承诺。因此，建立践诺监督内外合力机制可以保障人民的参与贯通民主全链条，确保人民诉求和智慧在其中得以体现。

为了使选民监督人大代表、人大代表监督国家机关工作人员的承诺规范化、常态化，有地方人大将“代表承诺制”与代表述职活动相结合，推动人民监督和代表自觉履职相统一[17]。在法律制度允许的范围内，充分利用各种宣传媒介公开代表的联系方式和履职情况，充分发挥媒体和社会舆论的鼓舞和监督作用。每年年底组织代表向选民作承诺述职报告，由选民现场询问、逐项评议，考核结果当场向代表和选民公布，并存入代表履职档案中。对测评结果为“不满意”的代表，提出整改要求，责令在一定期限内认真整改，并将整改结果向选民或原选举单位反馈。就人大代表对国家机关工作人员的监督，有的地方人大通过代表“议政日”活动，由代表约见本级国家机关部门负责人，面对面商讨问题，按照交流、调研、议政、整改四个环节携手解决问题；有的地方人大实行“一府两院”主要负责人工作目标承诺制，通过平时督办和年末评议调查相结合，组织评议调查组深入承诺单位对照年度工作目标承诺书逐项调查核实，了解兑现进度、提出问题、督促整改，人大每年根据承诺兑现情况确定测评结果并进行通报和公开，同时测评结果将与承诺单位及其行政主要负责人的奖惩挂钩，有力推动承诺单位认真办理代表建议，切实为大家办实事[18]。

为了强化监督实效、从根本上防止践诺监督浮于表面，需要不断强化践诺监督内外合力机制建设。一是围绕承诺强化监督。首先，要建立并落实监督目标责任清单制度。通过“清单化”方式精准实施定性定量的“靶向监督”，压实责任，提升监督实效。还应细化选民监督代表、代表监督国家机关工作人员履职的制度安排，就如何围绕承诺内容，在融合各种监督形式、方法及完善途径方面进一步细化，使监督落细落实。其次，要实行全程监督。人大监督工作虽然看似以周期性的调研视察、执法检查、审议报告、投票表决等形式呈现，但实际上贯穿了国家机关运行的始终。这就要求人大监督不仅要立足于本年的监督工作，而且要“瞻前顾后”。监督目标的设定要保持人大监督的整体性和延续性，注意处理好任期内阶段性目标的前后衔接，以及与下一届的“承前启后”。最后，要建立并落实连续跟踪制度。对于监督工作中发现的问题要追踪到底，明确设立整改反馈期限，到期后进行督查回访，用“韧劲”带动“干劲”，确保监督工作“掷地有声”。

二是要推动监督公开，增强人大代表和国家机关工作人员履职践诺的自觉性和荣誉感。人大代表不仅是受诺人、监诺人，也是承诺人，因此首先要推动代表监督履职公开透明，拓宽人民群众对人大代表监督工作的监督渠道，以此增强代表履职践诺的自觉性。与此同时，人大代表也能在人民群众的监督中获取支持，汲取力量。一方面，要完善代表监督公示制度。可考虑将人大代表的监督工作行程、监督情况总结、在监督过程中发现的问题和处理意见，以及追踪情况等信息都通过人大网站、微信公众号以及各类公众媒体进行公示。另一方面，要不断拓宽人民群众直接参与和监督代表监督工作的渠道。可邀请群众代表参与人大代表监督工作，使人民群众在充分了解代表工作的基础上对代表的履职践诺情况和效果形成客观中肯的评价。

（三）加强管理督促整改机制

代表制度之所以具有民主的意蕴，其中一个重要的方面就是代表对被代表者负责，并承担其履职不力的责任，以保证代表不能背离被代表者的利益。因此，与践诺监督内外合力机制紧密相连的就应是“加强管理督促整改机制”。所谓加强管理督促整改机制，就是根据对履职承诺的定性和定量测评结果，依法依规对未完成履职承诺者予以追究责任。也就是说，如果监督后发现未践行承诺，人大代表可以被选民（原选举单位）追责，国家机关工作人员可以被人大及其常委会追责，以此彰显可信承诺的刚性约束。加强管理督促整改机制不仅是对“权必有责，失责必究”的民主原则的遵循，体现人大监督的刚性和权威，夯实承诺人践诺责任；而且是维护“一切权力属于人民”的内在必然要求，有助于强化“权为民所用、利为民所谋”，促进民主效能的提升。

有地方人大在其《人大代表履职承诺制度》明确了“人大代表不经请假或虽有请假而未经批准不参加会议或活动，全年1次（会议半天视为一次）自觉接受约谈，两次以上主动请辞”等刚性规定[16]。对于如何追责履职不力的国家机关工作人员，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已作了原则规定。据此，重庆市大足区曾有一名由人大常委会任命的国家机关工作人员，在区人大常委会会议上履职测评结果为“不满意”，区人大常委会党组将测评结果报告区委，并被区委采纳[19]，随后这名工作人员被调离岗位。为了从根本上维护承诺的严肃性、法定性，还需要不断强化加强管理督促整改机制建设。

一是追责要依法开展。追责的法治化不仅能避免人大监督追责流于形式，而且能形成威慑，提升依法监督的效能。一方面，有关法律法规要明确追责尺度和范围。履职承诺的量化测评意味着人大代表和国家机关工作人员的践诺情况不再仅仅以“满意”“基本满意”“不满意”等模糊的定性标准呈现，同时还应有能精准反映履职情况的量化指标。量化指标的设定要切实可行，应为一些不可控、不可抗的客观因素预留一定的“空间”，也要避免因划定得过低而使追责缺乏实效。因此，应在立足地区经济社会发展阶段性条件并且充分考虑综合性因素的基础上确定量化指标。另一方面，追责要有规范的程序。追责程序直接关系追责的执行情况和效果，因此必须科学设置，确保从启动到实施都有法可依，有据可循。追责程序应设计公开环节，以保障追责的公开公正。

二是以追责促整改促践诺。通过追责吸收意见、解决问题、推进工作，归根到底是为了践行好对人民的承诺。因此不能局限于以追责为目的和终点，而应注重追责后的后续工作，避免出现因工作人员被追责而导致相关工作停滞的情况。首先，应建立追责后追踪回访制度。对于被诫勉和提醒的追责对象，要追踪了解其整改情况并进行谈心谈话，鼓励其积极履职践诺；对于被罢免或撤职的对象，要追踪了解相关工作是否已有人接手和推进。其次，应强化自查自省制度。被追责人员所在单位要围绕被追责案例认真查摆剖析、吸取教训、深刻整改，加强警示教育，从组织管理层面强化对人大代表和国家机关工作人员履职践诺的内在激励和外在约束。

（四）人大常委会代表工作提升机制

党的十八届三中全会提出，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。2016年，全国人大常委会办公厅颁布了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》。该意见不仅明确了代表联系人民群众制度的指导思想和基本要求、代表联系人民群众的工作平台和网络平台、代表联系人民群众的工作内容、代表与人民群众联系的方式方法、代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制，而且强调县级以上人大常委会和乡级人大主席团要支持和保障代表密切联系人民群众。这就表明要进一步强化人大常委会代表工作提升机制。所谓人大常委会代表工作提升机制，就是通过完善人大代表履行监督职能的激励、保障和约束制度，整体提升人大代表履行监督职能的能力和水平，推动人大代表和国家机关工作人员的承诺得到全面履行。人大常委会代表工作效能提升的重要环节就在于要解决好因一些代表履职不力而使人大监督实效受影响的问题。因此，为充分发挥每一位人大代表的监督作用，增强人大监督的整体实效，更好地保障人民民主参与的全链条，人民需求满足的全方位以及民主成果共享的全覆盖；就须明确代表履职权责，激励代表积极履职，依法保障代表工作条件，严格约束代表不当履职行为。

一是健全代表履职激励机制，激发代表履职动力。首先，可将代表履职情况作为对其选拔任用考察的重要方面。有学者曾提出可以通过将代表履职情况与党政干部的任用提拔相挂钩以激励代表积极履职[20]。从现有的代表结构来看，十二届全国人大代表中党政领导干部代表占34.88%①数据来源：《肩负起人民的重托——十二届全国人大代表构成特色分析》，新华网网站，http：//www.xinhuanet.com/2013lh/2013-02/27/c_114822744.htm，访问日期：2021年12月26日。，十三届全国人大代表中的这一数字是33.93%①数据来源：《干部比例降低！一图看懂第十三届全国人大代表构成》，新京报社百度官方账号网站，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1593997081542780053&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年12月26日。。对于这类代表，若将其代表履职情况纳入干部选拔任用考察范围，将有助于解决常见于干部代表中的代表身份与干部身份角色出现的所谓“不一致”问题；同时有助于推动干部围绕本职任务开展代表工作，拓展代表履职的广度和深度。其次，人大常委会要推动高质量办理代表议案建议。议案建议是代表基于人民意愿和自身调研思考而形成的，人大常委会要督促议案建议办理单位认真研究和积极回应。唯有如此，才能体现对代表履职的尊重和认可，使代表从中感受到自身的价值和作用，从而更加积极履职。最后，重视对优秀代表的宣传表彰。通过宣传表彰优秀代表的先进事迹和成功经验，一方面能够增强受表彰代表的荣誉感和成就感，激励其再接再厉；另一方面能够形成引领示范效应，激励其他代表向先进学习。

二是健全代表履职保障机制，优化代表履职环境。健全代表履职保障机制，就是要使人大代表监督权利得到坚实的保障和有力的支持。首先，要重视人大工作人员队伍建设。人大工作人员特别是代表联络室工作人员的主要职责就是联络人大代表、服务人大代表，这支队伍的能力作风直接影响着代表履职保障落实情况。这就要求在这支队伍的配置上要重视专业人才的引进，掌握法律、经济、财务审计等专业知识的工作人员能为代表监督履职提供更具针对性的帮助和支持。要重视对这支队伍的培训，使其为代表服务的意识和能力不断提高，工作方式方法不断创新完善。其次，要协调国家机关及社会各界积极配合协同保障。国家机关和社会力量的支持配合是人大代表履职践诺的重要保障。这就要求各级人大常委会要做好统筹协调，确保国家机关和社会各界积极支持配合人大代表履行监督职责，支持代表调研和视察，解决好代表所反映的群众关心的有关事项，着力破解代表建议“重过程轻结果”“年年提”“被满意”等现象。最后，推进信息化建设拓宽保障渠道。探索通过人大网站、移动办公平台、工作微信群、QQ群等线上渠道密切代表与选民、人大常委会、国家机关、社会各界的双向联系，便捷代表知情知政、查询资料、了解反映民需、提交议案建议，从而更好地履行职责。

三是健全代表约束机制，提升代表履职实效。列宁认为人民可以选派并罢免代表，“苏维埃的真正人民性就在这里”[21]。这就表明，使代表始终在人民约束之下依法履职、恪尽职守，是全过程人民民主的应有之义。因此，推进人大代表监督国家机关工作人员履职践诺，同样需要健全代表约束机制，以强化代表监督作用。一方面，要建立健全代表履职档案和代表履职积分制以完善代表述职考评机制。建立履职档案，详细记录代表的会议发言、提案建议、视察调研、学习培训等履职活动及其效果，使代表述职和人民评议有据可循。通过履职积分制，将代表履职记录量化为履职分数并设定“及格线”，使代表履职由“软任务”变为“硬指标”，代表“干好干坏”“干多干少”一目了然。履职档案和分数应定期向选民公示以作为选民评议代表的重要参考，并作为人大代表连任推荐提名的重要依据。另一方面，还应健全代表辞职和罢免机制以保障代表队伍的忠诚担当。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》虽然都规定了选民和选举单位对代表的罢免权及实施程序，但仍存在罢免程序不完善的问题。这就需要进一步联系实际，制定更具指导性和可操作性的罢免程序性规定，如将代表未如约践行承诺列为可以启动罢免的依据之一，使罢免权真正成为人民约束代表、保障代表队伍忠诚担当的利器。

结语

只有在人民的充分参与下依法坚持透明监督、正确监督和有效监督，才能真正实现人大监督的目的，不断发展全过程人民民主。将“向人民承诺”嵌入人大代表监督作用发挥机制中，就是实现人人起来，真正负责地监督权力运行的有益尝试，也是对依法透明监督、正确监督和有效监督具体实现方式的一种积极探索。在这一探索中，致力于将《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的监督形式及专题询问、跟踪督办、履职评议等有机组合起来，将公民参与、媒体报道、网络直播、专家评论等多种监督方法融合一起；尤其注重国家机关工作人员向人大和人民承诺，人大代表向人民承诺的同心同向，从而形成人民监督人大代表和国家机关工作人员，人大代表监督国家机关工作人员多环节且闭环的监督途径。在将来的深化研究中还需进一步拓宽发挥人大代表监督作用的思路和渠道，进一步突出人民群众知情权、参与权、表达权、监督权在人大代表监督机制中的落实，丰富发展全过程人民民主的路径和方式。