基层治理视角下的知识产权行政保护能力研究——以机构改革后湖北省W市13个区的市场监管局为样本

□戚建刚 兰皓翔

（中南财经政法大学知识产权研究中心，湖北 武汉 430073）

在推进国家治理体系与治理能力现代化这一新时代背景下，地方治理，特别是基层治理的效果直接影响并反映着国家治理的总体水平和能力，这恰如有学者所讲：“国家治理的精髓乃在于综合运用顶层设计与地方实验，以实现优良治理。”[1]此外，由于国家治理体系与治理能力现代化并不是一个抽象概念，而是要落实到具体领域和特定国家机构的治理现代化[2]。知识产权的行政保护是知识产权领域治理能力的一项重要组成部分，从法律规范和实践情况而言，中央、省、市和县（区）的政府职能部门都在履行知识产权的行政执法、管理、服务职责，其中县（区）级的任务最为繁重，这是由知识产权行政行为所面临的特殊环境所决定的。首先，以县（区）为单位的知识产权职能部门直接面对千千万万个知识产权的创造者、交易者、使用者，乃至一定数量的侵权者，直接管理知识产权市场。国家层面知识产权主管部门提出或者制定的各类保护知识产权的战略规划、实施纲要等部署安排，最终主要依赖于县（区）级知识产权职能部门来落实，保护成效在很大程度上取决于县（区）级职能部门的执行力。与此同时，知识产权领域引发的各类矛盾纠纷集中体现在基层，诸如假冒商标、专利，擅自使用注册商标，销售侵犯注册商标专用权的商品等违法行为主要发生在基层，这需要县（区）级职能部门依法监管和严格执法。可见，知识产权行政保护的生命力在基层、落脚点在基层、主要场域在基层，强化基层知识产权行政保护的紧迫性，因而通过基层治理的视角来审视知识产权行政保护能力则对于推进知识产权领域治理现代化具有重要价值①知识产权领域国家治理能力现代化包括知识产权创造、运用、保护、管理、服务、国际合作发展和基础环境等7个方面能力的现代化，其中，提升知识产权保护能力是推进知识产权领域治理能力现代化的关键着力点，具体可参见《国家知识产权战略纲要》实施十年评估报告组：《〈国家知识产权战略纲要〉实施十年评估报告》，知识产权出版社，2019。。

本文以湖北省W市13个区市场监督管理局（以下简称“市场监管局”）实施知识产权保护为分析样本，观察新一轮地方层面机构改革之后基层知识产权行政保护面临的挑战，并着重从基层治理的行政法治之维探讨应当提供哪些制度来实现改革的预期目标——引发知识产权行政保护制度的变革来提升知识产权行政保护能力，进而推进知识产权领域国家治理现代化。

一、研究样本与调查情况

知识产权领域行政机构改革是2018年党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（下文简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（下文简称《方案》）的重要内容。根据《方案》的规定，该领域改革的目的是强化知识产权创造、保护、运用，加快建设创新型国家。在国家层面知识产权行政机构改革后，湖北省W市在2019年初进行了市区两级知识产权行政机构改革。

（一）研究样本

湖北省W市是我国四大科教中心之一，知识产权事业比较发达，以2018年为例，W市全年专利申请量60511件，授权量32397件；每万人发明专利拥有量34件；PC（Patent Cooperation Treaty）国际专利申请量1475件。按照《方案》规定，W市在2019年初拉开了知识产权领域机构改革序幕，涉及两个层面。一是行政管理体制改革。在市级，将科技局的知识产权管理职责整合到市场监管局，W市市场监管局对外加挂市知识产权局牌子，不再保留市工商行政管理局和市质量技术监督局。在区级，实行同质化行政管理体制改革，即组建区市场监管局，对外加挂区知识产权局牌子，整合原来区工商、区质检等部门职责。改革之后，W市13个区市场监管局对知识产权实施统一管理。二是行政执法体制改革，即在区一级组建市场监管综合执法大队，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等领域执法职责，市场监管局对辖区行政执法实施监督指导和统筹协调。

（二）调研开展情况

本课题组主要采用集体访谈、问卷调查和实地观察等方法来获取湖北省W市以及下辖13个区的市场监管局改革和实施知识产权行政保护基本情况，了解掌握了改革的细节和实践中遇到的问题，进一步梳理了知识产权管理领域在新一轮机构改革以来，理论界及各地实务部门的关注点。诸如：知识产权领域行政管理体制改革之后，市场监管局与知识产权局是什么关系？与改革之前相比，知识产权局的法律地位有哪些新的变化？区级市场监管综合执法大队如何运作，队伍专业构成是什么，执法效率和知识产权保护绩效是否得到提升？作为区市场监管局的派出机构——市场监管所的知识产权保护职责是什么？区级市场监管局如何履行知识产权创造、服务、保护等方面的职责？让课题组颇感意外的是，被调研单位工作人员也提出了许多问题，诸如：一个科室由于增加了大量知识产权保护方面的职责，应如何高质量完成任务？虽然问题较为庞杂，但其主要关注点聚焦于知识产权在基层治理视角下的行政保护。

二、基层知识产权行政保护面临的新挑战

本研究所讲的知识产权行政保护是指依法负有保护职责的国家行政机关、法律规范授权组织等，在同级党委的领导下通过行政执法、行政管理和行政服务等手段遏制侵害专利、商标、地理标志、商业秘密等知识产权的违法行为，扶持专利、商标、地理标志等知识产权创新主体、支持高价值专利、维护知识产权公平竞争市场，促进知识产权事业健康发展的公共行政活动。从内容构成而言，知识产权行政保护包括行政执法、行政管理和行政服务三个方面[3]。调研发现，与机构改革前相比，基层知识产权行政保护机构人员得以精简，权责关系得到了理顺，但也面临如下新的挑战。

（一）知识产权行政执法出现“弱化”现象

知识产权行政执法是指知识产权行政主体依据知识产权行政法规范对作为相对人的公民、法人和其他组织直接履行监督检查、处罚、稽查等现场执法职责的行政活动。它是目前我国知识产权行政保护的基本构成部分。2018年开始的新一轮机构改革之后，基层知识产权行政执法发生的一个重大变化是区级市场监管局成立市场监管综合执法大队①关于设立市场监管综合执法大队的规定可参见《市场监管总局关于贯彻落实〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》中“市场监管综合执法队伍统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等”。（2019年2月26日）。表面上而言，区级市场监管综合执法大队在执法人员和领导岗位编制数量上超过改革之前同级单一知识产权行政管理机关的执法人数，比如改革之后W区市场监管综合执法大队的编制进行了较大幅度的扩容，然而从调研情况来分析，市场监管综合执法大队对知识产权行政执法却出现“弱化”现象。

1.基层执法队伍的知识产权专业素质不高，难以处理较为复杂的知识产权行政案件。改革之前，在湖北省W市，专利领域的行政执法由市科技局负责，商标领域的行政执法由市与区的工商行政管理局负责。基于此，这些行政机关已经形成了较为稳定的、具备专业素养的执法队伍。改革之后，由于执法人员来自多个行政机关和事业单位，执法人员的专业背景差异极大。比如，在W区，该局执法人员的专业背景主要是行政管理、食品药品管理类等，具备知识产权行政执法素质的执法人员少之又少。“机构改革已经过了大半年，没有一个执法人员取得专利执法资格证”，W区市场监管局知识产权科一位科长向调研组坦言。这一现象在W市H区也同样存在，根据H区市场监管局一位负责知识产权保护的科长介绍，该区综合执法大队执法人员主要来自食品和药品管理部门、质检管理部门，很少具有知识产权方面专业背景。如果不兼顾知识产权行政执法、平衡配置全市各个领域的执法人员，区级同样面临窘境，虽然改革之后执法人员统一由区级综合执法大队负责，但分属于原市级知识产权行政机关的相对专业的执法人员却基于待遇和发展前途等考虑，不愿到基层。由此带来的后果是，区市场监管综合执法大队能全程办理的案件主要限于办理商标投诉举报案，而对自身无力查明的大量隐形的侵犯版权案通常以调解方式解决，至于专利侵权案，只能请求湖北省W市市场监管局处理。原因在于，区市场监管综合执法大队没有能力办理专利侵权案件，且不能拒绝投诉举报人，只有将案件移交到市市场监管局。其实，如果区市场监管局将较为复杂的知识产权违法案件移交给市市场监管局来办理，这既不符合改革者组建区市场监管综合执法大队的初衷，也面临违法行政的风险。若涉及行政复议和诉讼，在确定复议被申请人或者行政诉讼被告问题上也存在法理困境。

2.综合执法大队与市场监管所执法人员因编制不统一、晋升渠道狭窄等原因，出现骨干执法人员流失现象。就湖北省W市13个区市场监管局知识产权行政执法分工而言，较大案件通常由区市场监管综合执法大队来办理，简单案件则由区市场监管局的派出机构市场监管所来处理。这一分工其实也是2019年《市场监管总局关于贯彻落实〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》规定的要求。W区市场监管局共有13个市场监管所，分布在13个街道。对于知识产权纠纷，市场监管所主要处理投诉举报线索，实施调解，对于相对复杂案件，则交由W区市场监管综合执法大队处理。由于在改革过程中，综合执法大队以及市场监管所执法人员来自工商、食药、质监等不同编制性质部门，从而出现执法人员之间编制身份不统一的现象。比如，W区市场监管综合执法大队的执法人员中，只有属于领导岗位的才是行政编制。绝大部分执法人员属于参公事业编，意味着他们职务晋升空间狭窄，因此造成部分年轻业务骨干流失，自然会影响到执法效能；而市场监管所执法人员除了参公事业编之外，还有部分工勤人员。由此带来的后果是，同工不同酬影响了执法人员工作积极性。

（二）知识产权行政管理和行政服务出现“不足”现象

知识产权行政管理和行政服务是指知识产权行政主体依据知识产权行政法规范，通过规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督、指导等方式与作为相对人的特定公民、法人和其他组织发生各类关系的行政活动。在我国，之所以将知识产权行政管理和行政服务作为知识产权行政保护的有机组成部分，主要理由有三个方面：一是对知识产权行政保护的理解取“保护”的本初含义[4]，即“保护”含有引导、促进、支持、扶持、帮助、照顾等丰富含义，而行政执法意义上的“救济”仅仅是其中的一种意思，而且还不是主要的意思。二是对知识产权属性的理解取“知识产权是发展的重要战略资源和竞争力的关键要素”的观念[5]，而不单纯是“知识产权属于民事权利”的观念[6]。由于知识产权是国家的一种战略资源，面对我国市场主体的自主创新能力较弱，自主和核心知识产权数量不多，难以应对海外知识产权侵权行为等，国家有理由通过恰当的行政管理和行政服务来助推市场主体的知识产权创造和保护能力提升，培育更多具有自主创新能力的市场主体。三是从实践来分析，知识产权行政管理和行政服务属于知识产权保护部门的职责。比如，湖北省W市市场监管局知识产权保护处的“三定方案”表明，其承担近10项知识产权行政保护职责，其中绝大部分是知识产权管理和服务职责，诸如，组织指导知识产权预警和涉外知识产权保护工作；拟定鼓励新领域、新业态、新模式创新的知识产权保护、管理和服务政策并组织实施；承担指导知识产权争议处理、维权援助和纠纷调处工作。由此可见，知识产权行政管理和行政服务属于知识产权行政保护的有机组成部分，而且从长远来看，它们是比知识产权行政执法更为重要的行政保护形式。可是，从调研情况而言，知识产权行政管理和服务出现了“保护不足”现象。

1.相对于市级层面，区市场监管局知识产权科工作人员难以有效履行辖区知识产权行政管理和服务职责。调研表明，湖北省W市13个区市场监管局均设有“知识产权科”，专门履行本辖区知识产权行政管理和服务职责。从“三定方案”规定来看，13个区知识产权科的职责完全一致，其中涉及知识产权行政管理和服务的职责为10项。例如，H区知识产权科职责为：组织实施促进知识产权创造、转化实施和交易运营的措施、办法；实施高价值知识产权培育工作；指导知识产权无形资产评估、审查评议和服务业的发展，承担知识产权代理职业监督工作；落实保护商标、专利、原产地地理标志等知识产权的措施；实施新领域、新业态、新模式创新的知识产权保护、管理和服务措施、办法；承担推动全区知识产权保护体系建设相关工作；负责统筹知识产权保护协调和执法协助机制建设；承担指导知识产权争议处理、维权原则和纠纷调处工作；开展原产地地理标志、特殊标志、官方标志保护工作；指导知识产权预警和涉外保护工作。这既包含制定用以扶持和培育创新主体的产业政策，也承担具体行政管理和服务职责；既涉及本辖区内的知识产权行政管理和服务，还包括涉外知识产权管理和服务；既涉及知识产权“生命周期”①知识产权“生命周期”是从知识产权价值角度来分析知识产权的一个比喻性概念，参见申长雨主编：《迈向知识产权强国之路——知识产权强国建设基本问题研究》（第1辑），知识产权出版社，2017，第306页。中的权利确认、分配阶段的行政管理和服务，也涉及权利增值阶段的行政管理和服务；既涉及技术性行政管理和服务，也涉及政策性行政管理和服务。如何有效地履行此类管理和服务职责，对基层知识产权工作者构成了严峻挑战。从笔者对H区市场监管局知识产权科调研情况来看，发现两大现象：一是出现“一个科室一个工作人员”履行全部知识产权行政管理和服务职责的现象。二是科室工作人员知识产权管理和服务的专业功底不深，属于“半路出家”。许多知识产权科的成员来自原“科技管理”职能科室，机构改革之后，许多管理职责须重新学习。之所以出现此类现象，与基层知识产权机构改革特点有很大关系。在市级层面，改革方案属于职责、人员、经费和机构全部划入式改革；但在区级，则属于职责划入型改革，即将原来属于区科技局、区质监局等履行的知识行政保护职责划入区市场监管局之后，相应的人员、经费和机构却未划入，而原区工商局并没有专人负责知识产权行政管理和服务工作，缺乏相应专业管理人员，而区市场监管局又是以区工商局为班底组建而来，导致身份和业务转型困难。

2.区市场监管局知识产权科工作机制对创新的推动难以彰显。根据调研，W市下的W区市场监管局知识产权科主要通过“上传下达”这一方式来履行行政管理与服务职责。“上传”就是将来自本辖区13个市场监管所以及市场主体关于知识产权方面的投诉、举报等信息及时报送给主管领导和上级主管部门；“下达”就是将上级主管部门和主管领导关于知识产权管理和服务方面的指示、要求等及时传递给13个市场监管所。而就如何创造性地开展知识产权管理和服务工作以提升知识产权的驱动力问题，工作人员普遍反映，即便是履行“上传下达任务”也处于无暇应付的局面，整天疲于回应上级主管部门的各类邮件、报告和材料等琐碎工作。个中原因除人员编制所限、专业技能不强之外，还与知识产权科，甚至是整个知识产权局在市场监管局中所处的“位置”有很大关系。回顾湖北省W市知识产权管理体制历史不难发现，在短短十年间，该市知识产权行政管理体制经历了从“独立自主”到依附于“科技管理体制”，再到依附于“市场监督管理体制”的转变，伴随着这一转变的则是知识产权行政管理和服务工作在区（县）级层面的逐渐弱化。调研发现，许多区市场监管局知识产权科出现了工作机制简单粗放，以“文件落实文件”的工作方式以及“宣传成为主要业绩”的现象。

需要指出的是，上述现象并非湖北省W市独有，某些城市的情况可能比其更为明显②相关情况可参见：国家市场监管总局法规司的《关于赴陕西省开展基层市场监管工作专题调研的报告》，中国质量新闻网，https://www.cqn.com.cn/zj/content/2019-09/08/content_7516381.htm，访问日期：2021年7月15日。。我们认为，基层知识产权行政保护面临新挑战的主要原因不在于执法人员本身，而在于湖北省W市在改革设计中片面理解、过于强调《决定》和《方案》中的某些价值，而忽视了其中有关知识产权保护的体系建设的要求，以及知识产权本身对保护创新和治理能力现代化的特殊作用。比如，对机构编制、特别是行政编制管理刚性约束；以简化机构为目的对基层执法力量的整合等。除此之外，知识产权本身具有的特殊性——无形性、技术性[7]——也凸显了行政保护的弱化。由此，现实给我们提出的一个极富挑战性的问题：如何真正实现改革者的初衷——通过机构改革来提升知识产权行政保护能力，进而加快实现创新驱动发展目标。解决这一难题的途径并不是要返回知识产权机构改革之前的状态；基层知识产权管理者企盼恢复独立的知识产权管理体制的“良好愿望”，也不是一些学者所主张的构建集中统一的知识产权管理体制[8]，而是要依据《决定》和《方案》对包括知识产权行政机构改革在内的党政国家机构改革的一些新理念来进行制度设计。

三、提升基层知识产权行政保护能力的制度供给

《决定》和《方案》不仅是新时代深化党和国家机构改革的总蓝图，而且还蕴含着诸多有助于提升包括基层知识产权行政保护能力在内的国家治理能力的新理念。完整地阐发这些理念有助于我们科学理解改革者设计基层知识产权行政保护制度的真正用意，进而为设计有效的制度来提升基层知识产权行政保护能力提供理论基础。纵观《决定》和《方案》，笔者认为针对目前基层知识产权行政保护能力面临弱化问题的最适切理念是“国家治理体系”。由于《决定》和《方案》将包括基层知识产权行政机构改革在内的党政机构改革置于“国家治理体系和国家治理能力现代化为导向”的轨道之内，所以，对基层知识产权行政保护制度的理解不能脱离“国家治理体系”这个顶层设计。认识基层知识产权行政保护制度需要顾及“知识产权国家治理体系”这个宏观框架，关键在于科学阐发“国家治理体系”。由此，不论从规范性还是从描述性角度，为基层知识产权行政主体实施知识产权行政保护活动提供一种合法性理解框架自然是行政法学者的内在使命。从学理而言，国家治理体系包括制度要素、体制要素、主体要素、能力要素等诸多要素[9]，因此，在进行相应制度设计时，应以这些要素作为“知识产权国家治理体系”理念的基础。

（一）树立多主体参与、多环节协调治理理念

当下公共领域的实践和现代政治学、行政学等研究将治理拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体管理，而不是单一主体管理[10]。这里的多元主体包括政府、市场和社会。如果置于知识产权国家治理体系语境中，那么就强调多元主体分工合作，既包括政府及职能部门，又包括行业协会、知识产权服务机构等社会组织，还包括科研院所、高等院校、企业等知识产权的创造者等。知识产权国家治理体系建设与运营的目的也是以一种理性化方式在知识产权领域提供公共物品，诸如制定支持知识产权产业健康发展的公共政策，依法查处知识产权违法行为，建造知识产权运用和交易的公共服务平台，构建公平公正的知识产权法治环境和市场环境等。知识产权行政保护制度则是确保知识产权行政保护主体理性地提供公共物品、解决公共问题的一种制度形式，它与知识产权司法保护制度、立法保护制度、监察保护制度等构成整个知识产权治理体系[11]。需要指出的是，行政机关要通过制定良好的公共政策来为知识产权创新主体提供高质量公共服务，为运营企业创造适宜的从业环境，确保后者在谋划实施自身经营策略的同时，参与共同促进知识产权领域治理能力现代化。

知识产权行政保护制度其实是知识产权国家治理体系的一个组成部分。它是在党的领导下，由国家行政主体实施的在知识产权领域依法提供公共物品、解决公共问题的一种制度形式。知识产权行政保护制度提供公共物品的过程就是实现知识产权行政保护职能的过程，这也从一个层面反映了知识产权治理能力。同时，在知识产权领域提供公共物品的主体还有社会和市场，诸如知识产权服务企业、知识产权运营企业、高校和科研院所等。但社会和市场提供公共物品时与国家行政机关在运行机制上存在许多不同：比如，知识产权服务企业等主体要顾及自身利润，主要是在知识产权运用环节发挥作用；知识产权创新企业等市场主体要确保自身的知识产品具有竞争力，主要是在知识产权创造环节发挥作用；而行政机关提供公共物品具有相对纯粹性，不必顾及短期的经济价值，并且主要是在知识产权保护、管理和服务环节发挥作用。通过多主体参与、多环节协调，使各方相互合作、共同配合提供公共物品，从而实现知识产权治理能力现代化。

（二）为提升基层知识产权行政执法能力创设制度

将提升基层知识产权行政执法能力的制度置于知识产权国家治理体系的脉络之中，意味着需要充分利用多元主体的力量来为基层知识产权执法队伍“赋能”，通过良好的制度设计让基层知识产权行政执法队伍与其他多元主体形成主次分明、分工负责、协调有序的局面。

1.建立完善知识产权行政执法技术调查官制度。从德国、韩国、日本等域外经验来看，破解基层市场监管综合执法队伍难以处理技术性较强的案件这一难题，较为有效的途径是引入技术调查官制度。当前我国的这项制度规范虽有触及但一直停留在知识产权审判领域①有关知识产权技术调查官的制度规范可参见：最高人民法院在2014年发布的《关于知识产权法院技术调查官参与诉讼活动若干问题的暂行规定》以及2017年发布的《知识产权法院技术调查官选任工作指导意见（试行）的通知》。，而对于行政执法领域的运用情况则尚未加以研究，个中原因主要是2018年知识产权领域行政机构改革之前，我国知识产权领域行政执法属于典型的“部门执法”，各个部门都拥有实践经验相对丰富的专业执法队伍，不需要配备技术调查官。但2018年改革之后，这种情况已经发生了根本转变，由此，在行政执法领域引入技术调查官制度具有相当合理性和必要性。可以从四个方面对该制度加以规定：一是技术调查官的属性。他们是通过法定程序产生的行政执法辅助人员，负责对知识产权行政执法案件中涉及的技术问题进行调查、询问、分析、研判等，为行政机关认定案件事实提供专业技术意见。技术调查官不同于专家证人，专家证人的法律身份是证人，而技术调查官是行政执法机关的工作人员；他们也不同于执法人员本身，而是执法人员的助手，具有不同于执法人员的职责。二是技术调查官的职责。他们就行政执法案件的技术问题履行下列职责：通过查阅执法案卷等方式，明确技术事实的争议焦点，就技术事实的调查范围、顺序和方法向执法人员提出建议；参与案件的调查取证、现场勘验、保全，并就方法、步骤等提出建议；参与听证、案件讨论、询问当事人；参与法制审核机关对案件的合法性审查等。三是技术调查官的任职资格。参考域外经验和知识创新特点，可从机械、化工、光学、材料、电子信息、计算机、医药、生物等领域从事生产、管理、审查或研究的专业人员中选聘，要求已经取得专利职业资格证书，具有5年以上相关专业领域生产、管理、审查或研究工作经验等。四是技术调查官与行政执法机关之间的关系。可规定多种类型的技术调查官，如专职和兼职。前者是按照聘任制公务员管理有关规定，以合同形式聘任；后者须经知识产权服务行业协会、知识产权服务单位推荐和行政执法机关审核，但编制依然在原单位。无论是专职还是兼职技术调查官，都需要规定相应的薪资、待遇等。除了这四方面基本内容之外，还需要规定技术调查官履行职责时应当遵守的纪律、对技术调查官的考核等。

2.需要创新上级行政机关对基层综合行政执法队伍的指导协调职责。知识产权领域机构改革之后，设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级，省、自治区市场监管局（厅、委）原则上不设执法队伍②相关规定可参见：中共中央办公厅、国务院办公厅2018年11月26日印发的《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》；市场监管总局2019年2月26日发布的《市场监管总局关于贯彻落实〈关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见〉的通知》。。就湖北省W市而言，将综合执法队伍设置在区市场监管局，充分体现了《方案》所规定的执法队伍“面向基层、面对老百姓”的要求。然而，这也过早地减轻了上级行政机关在执法上的直接责任，上级行政机关原本所拥有的技术、权威、人力资源等方面优势难以覆盖到基层。在基层知识产权行政执法出现“弱化”的背景下，尤其应当创新并强化落实上级行政机关的指导和协调职责。需要规定一些典型的指导和协调方式：一是发布知识产权行政执法指导性案例。有些前期发生法律效力、具有良好法律效果与社会效果、对知识产权行政执法工作具有指导作用的案例，已经吸引了一定社会关注度，同时具备疑难复杂或新类型和典型性等特征。其重要功能是快速提升基层知识产权行政执法人员在认定事实、适用法律等方面的能力。对此，国家或省级知识产权主管部门作为发布和更新主体，需要优化设计征集、遴选、审核等程序，明确指导性案例的法律效力、适用条件等内容。二是引导、帮助、支持、建议和劝告职责。基层市场监管综合执法大队有权就一些新型、复杂或者难度较大，以至于自身难以有效处理的知识产权行政案件向上级市场监管部门请求帮助，上级市场监管部门负有引导、帮助、派遣技术人员现场指导的职责。三是统筹协调职责。新领域、新业态和新商业模式中的知识产权违法案件往往具有跨地域、跨部门等特征，有的案件还具有域外性。此时，需要上级行政机关，特别是国家和省级知识产权主管部门承担统筹与协调职责，确保基层知识产权行政执法队伍有途径、有办法处理此类案件。

（三）为提升基层知识产权行政管理和服务能力创设制度

将提升基层知识产权行政管理和服务能力的制度置于知识产权国家治理体系的脉络之中，意味着需要通过制度设计来充分释放管理和服务对象的能量，让基层市场监管局发挥“四两拨千斤”的作用。对此，可以为基层市场监管局制定多种创新型管理和服务方式：

第一，行政奖励。对于本辖区内的专利、商标等知识产权创造、运用和交易等主体，诸如科研院所、高新技术企业、知识产权服务机构等模范遵守知识产权法律规范和行业规定、取得较大成绩或做出较大贡献的，基层市场监管局应当给予物质与精神奖励。行政奖励制度的功能在于表彰先进、鞭策后进，充分调动和激发知识产权市场主体和社会组织的积极性与创造性，模范遵守知识产权领域法律规范和行业规定，从而鼓励高价值发明专利的创作与运用，形成一批战略性知识产权，促进知识产权服务和贸易等相关产业发展。

第二，行政合同。为促进知识产权与创新资源、金融资本、产业发展的有效融合，改善知识产权管理和服务效果，基层市场监管局与各类知识产权市场主体和服务机构可经过协商，达成合意，以此为基础签订行政合同。此类行政合同可以分为两种类型：基层市场监管局与本辖区内知识产权市场主体之间的协议和基层市场监管局与本辖区内知识产权服务机构之间的协议。基层市场监管局之所以能够通过行政合同方式来实施管理和服务，是由行政合同具有灵活性、民主性、平等性等[12]特点所决定的。比如，虽然基层市场监管局自身缺乏相应专业能力来行使对本辖区内知识产权服务业的指导职责，但可以通过与本辖区内的知识产权服务机构签订行政合同，借助于知识产权服务机构的力量来共同完成对本辖区内知识产权服务业的指导职责。

第三，行政指导。为促进本辖区知识产权创造、运用、服务等事业繁荣发展，基层市场监管局可基于知识产权法律规范和政策文件的规定，引导知识产权市场主体和社会组织自愿采取一定的作为或不作为，这是市场监管中的一种非职权行政行为。由于知识产权的创造和运用涉及高端技术和知识，且该领域的法律规范与行业政策相对复杂，因而行政指导是一种大有用武之地的行政管理和服务方式。基层市场监管局可以采用引导、劝告、建议、协商、提醒、推荐、推广、示范、制定导向性政策、发布官方信息等[13]多种方式来引导知识产权市场主体和社会组织积极贯彻国家法律规范和政策文件。比如，根据湖北省W市H区“三定方案”，H区市场监管局的知识产权科负有指导知识产权无形资产评估、审查评议和服务业发展职责，这就属于行政指导。

第四，行政资助。为了鼓励高价值发明专利和知名品牌打造，促进高水平知识产权研发以及高质量知识产权服务业成长，基层市场监管局可基于知识产权法律规范和政策规定，给辖区内知识产权市场主体和社会组织发放财产性扶持或减免费用或其他优惠。虽然行政资助与行政奖励都有促进知识产权事业发展的功能，但两种行政行为之间存在差异。行政资助含有培育意图，是对具有潜力的知名品牌、高价值专利、重点创新型项目的支持，而行政奖励是对模范遵守知识产权法律规范和政策文件、做出突出贡献的市场主体和社会组织的一种褒奖。比如，根据湖北省W市H区“三定方案”，H区市场监管局负有实施高价值知识产权培育工作的职责，这属于典型的行政资助。

第五，行政预警。基于知识产权侵权具有隐秘性强、扩散迅速、证据难以采取、手段日益复杂和高科技化、侵权后果比较严重、对权利人和社会公共利益造成的损害难以弥补等特征，基层市场监管局可通过依法建立知识产权侵权行为的信用记录，收集、整理和研究假冒产品来源地相关信息等方式来威慑行为人实施知识产权侵权，预防侵权的进一步发生[14]。比如，根据湖北省W市H区“三定方案”，H区市场监管局负有指导知识产权预警和涉外保护工作的职责，这属于行政预警的一种类型。需要规定行政预警的对象、方式、解除、物质保障等内容，从而确保基层市场监管局能够依法履行此项职责。

以上设计了五种比较典型的行政管理和服务方式，基层知识产权行政保护主体（即“基层市场监管局”）既可以单独使用，也可以综合使用。需要指出的是，根据“知识产权国家治理体系”的基本要义，无论是提升基层知识产权行政执法能力的制度，还是提升知识产权行政管理和服务能力的制度，都要由基层市场监管局党委或党组有效担负起保障基层市场综合执法队伍充分且有效履行执法、管理和服务的职责，唯此，才能不断提升基层知识产权行政保护能力，改善基层知识产权治理能力。

结语

本文虽然以湖北省W市13个区的市场监管局实施知识产权行政保护为分析样本，但所揭示出来的问题却具有一定普遍性。地方知识产权行政机构改革虽实现了“精简机构、压缩行政编制、整合执法力量”，但在客观上导致基层知识产权行政保护能力出现弱化的现象，使基层实务工作者感到困惑。克服这一难题需要以《方案》和《决定》中所隐含的“知识产权国家治理体系”的新理念为基础，充分利用知识产权市场主体和社会组织的力量，形成“多元共治、分工负责、高效协同”的基层知识产权行政保护新格局；并需要通过良好的制度设计来规范这种“新格局”，进一步理顺基层知识产权行政保护的治理体制、运行方式与保障机制，为新格局中的各类主体规定相应的职权（权利）和职责（义务），从而在法治轨道内有效提升基层知识产权行政保护能力，促进基层知识产权治理体系和治理能力现代化。