关于促进辽宁脱贫群众生活持续改善的对策建议

张杨 聂荣

〔内容提要〕辽宁省脱贫攻坚成效明显。受客观环境影响，部分村屯存在产业扶贫范围狭窄，部分群众收入增长缓慢，部分农户因病、婚丧大办而导致“返贫”，仍然存在大量的脱贫不稳定户、突发严重困难户和边缘易致贫户。我们不仅要促进脱贫群众生活持续改善，还应关注农村的多维贫困问题。要从思想上指明致富道路，从技术上夯实致富基础，着力发展“飞地”经济，以工代赈促进贫困劳动力就业；扶持农村发展新产业，提高社会保障的参与度和受益面，持续改善脱贫地区基础设施条件，进一步提升脱贫地区公共服务水平，构建社会力量参与机制。

〔关键词〕脱贫群众 多维贫困 持续改善

一、辽宁省脱贫攻坚成效明显

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门采取一系列超常规的政策举措，组织实施了人类历史上规模空前、力度最大、人口最多的脱贫攻坚战。在这场脱贫攻坚人民战争中，辽宁省委、省政府坚决贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作重要讲话和指示批示精神，深入贯彻党中央决策部署。到2020年底，全省如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下84万农村贫困人口全部脱贫，15个省级贫困县全部摘帽，1791个贫困村全部销号，实现了“两不愁三保障”，历史性解决了绝对贫困问题，如期打赢全省脱贫攻坚战。

辽宁省虽然不是全国扶贫任务最艰巨的省份，但也有许多自然资源贫乏、农业产业结构单一的边远村庄，扶贫任务异常艰巨。各级政府从各方各面想尽办法提高农村居民收入。2017至2020农村居民人均纯收入这四年来合计共增长达到3703元，农村居民人均收入水平取得显著提高，生活質量得到极大改善。2016年至2020年辽宁省共落实各级财政专项扶贫资金103.7亿元，其中中央财政资金41.5亿元，省财政资金38亿元，市、县财政资金24.2亿元。5年来，辽宁省累计实施产业扶贫项目11982个，建成各类产业扶贫基地5221个，5654个村有资产收益扶贫项目，累计翻建改造建档立卡户危房11.7万间，全面实现住房安全有保障。

辽宁省还加大了大病保险和医疗救助对贫困人口的支付倾斜力度，减轻医保扶贫对象的医疗费用负担。目前贫困人口大病保险起付线降低50%，统一执行最高报销比例70%，不设封顶线；贫困人口重特大疾病救助比例由60%提高到65%，部分市提高到70%。此外还配合相关部门落实农村贫困人口25种大病专项救治、贫困残疾儿童康复救助等民生实事，脱贫群众医疗健康得到有效保障。落实教育资助政策共帮扶贫困学生14.5万名，实现义务教育阶段无人因贫辍学目标，因人施策，推进就业扶贫，帮助23.1万名建档立卡人口实现就业，累计39.2万名建档立卡人口享受过低保扶持，实现了城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助，对建档立卡人口全覆盖。

近年来，辽宁省一直致力于提升农村居民居住环境的改善与公共基础设施的建设。“十三五”期间，辽宁省累计投入农村公路建设及维修改造资金201.6亿元，支持建设农村公路2.3万千米、维修改造农村公路2.3万千米。截至2020年全省共建设村内沥青或水泥路面道路6288.3千米、村内桥梁3708.1延长米，受益人数474.7万人。2021年，辽宁全年新建农村公路3500千米、维修改造3000千米，自然屯通硬化路比重达95%。开展城乡交通运输一体化示范县创建，推动城乡道路客运公交化运营，建成农村交通综合服务站30个，创建国家级“四好农村路”示范市、示范县。建设了300个美丽乡村示范村，共安装太阳能路灯2.08万盏、垃圾箱等设备5250个，修建村内道路边沟296.5千米、村内水渠25.1千米、文化墙61.9万平方米、文体活动广场42.1万平方米。

二、辽宁省脱贫群众生活面临的主要困难

虽然辽宁省在脱贫攻坚战中收货了胜利的果实，但并不意味着扶贫工作的结束。许多脱贫群众只是暂时摆脱了贫困，与当地平均收入水平仍有一定的差距，仍然存在大量的脱贫不稳定户、突发严重困难户和边缘易致贫户。要想实现共同富裕，缩小收入差距，仍有很长的一段路要走。此外，辽宁省不仅要促进脱贫群众生活持续改善，还应关注农村的多维贫困问题。

（一）受客观环境影响，部分群众收入增长缓慢，甚至出现收入下降的情况

一是因灾出现农业收入下降。低收入群体大都以种植业为主，由于自然条件限制，再加上家庭经济基础薄弱，低收入抵御各种风险的能力较弱。2021年辽宁部分地区出现了水灾，如6月27日，北镇市赵屯镇遭遇强降雨，导致杨屯村黑鱼沟河北段河堤遇险，各村不同程度受灾，给群众的生产生活造成了严重影响。水灾造成了农作物大幅度减产，来自于种植业的收入显著下降。二是非农就业机会减少。由于缺资金、缺门路、缺技术，农村低收入家庭很难有多种收入途径，外出做零工成为许多家庭增加收入的主要方式，同时受到新冠肺炎疫情的影响，使得第二、三产业用工显著减少，农民外出务工机会和务工收入减少很多。

（二）部分农户因病，医疗支出巨大，生活出现困难

辽宁贫困人口患病比例较大，特别是患大病的贫困人口日常用药负担重。一些长期患有慢病、大病、特病的失能半失能的脱贫人口到医疗机构治疗，除了基本医保、大病保险、县医疗扶贫保险、医疗救助等承担一部分费用外，个人仍需要承担高额的费用。辽宁省农村贫困人口中，因病致贫的占46%，个别地区高达60%—70%，因病致贫列致贫原因首位。辽宁新农合医保政策规定参加新农合的住院病人一次性或全年累计应报医疗费超过5000元以上才分段补偿，而尿毒症门诊血透、肿瘤门诊放疗和化疗补偿年限额仅为1.1万元。一些缺乏工作能力，残疾人、孤寡老人、长期患病者等无业可扶家庭存在因病返贫的现象。

（三）婚丧大办而导致“返贫”

有些偏远地区依然保留着大办婚丧庆典的习惯，许多贫困户本来就十分困难，大办庆典带来的经济负担，给他们本来就困难的生活又添烦恼，无疑是雪上加霜。人情往来成了沉重负担，有的家庭每年随出的礼金多则上万元，少则几千元。一些家庭孩子上高中、上初中甚至老母猪下崽也找个名目操办一下收红包。据了解，辽宁省彩礼费用一般在5万元—20万元，鞍山是辽宁省彩礼最高的城市，在农村一般都是15万元，市内一般是10万元。丧葬费社会3000—4000元不等。这些费用的支出给本来生活就不富裕的农村居民带来了巨大的经济压力，受家庭观念、传统习俗的影响，部分农村居民不得不面临这些难题，从而导致返贫现象的产生。

（四）老龄化引发返贫风险

农村老年人是贫困的高发群体，老年人缺乏劳动能力，为家庭带来的收益甚少，生活艰难，如果遭遇大病，贫困程度则更加严重。家庭资产积累较少、收入差距大且收入来源单一、医疗支出较高以及空巢老人数量增加，是老年人口容易致贫的主要原因。目前辽宁省60岁及以上人口为10954467人，占总人口的25.72%，其中65岁及以上人口为7417481人，占总人口的17.42%，同2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升10.29个百分点，65岁及以上人口的比重上升7.11个百分点。老龄化的问题加剧了农村人口养老负担，很大程度上影响了农村精准脱贫可持续和脱贫群众生活改善的进程。

（五）相对贫困问题仍然存在

我们所说的消除贫困是指经济上的绝对贫困消除了，但相对贫困问题依然存在，这仍然是未来要彻底解决的重大问题。相对贫困是指在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动力所得及其他合法收入虽能维持其食物保障，但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。阿马蒂亚·森认为人们应该拥有免受饥饿、营养不良、疾病和死亡的基本能力，判断一个人是否贫困还应该具有一些反映生活质量水平的客观指标和主观福利指标，即是否存在多维贫困问题。多维贫困主要考量人的发展福利，既包括能够通过具体指标进行量化评价的个人福利，例如收入水平等，也包括工作满意程度、对子女教育满意程度、对社会保障满意程度和对医疗体系满意程度等在内的主观评价。我们应该意识到贫困问题不单单指收入的匮乏，还应该包含医疗、教育、养老、社会保障等多方面问题。目前，还有一些偏远地区的可接入基础设施所提供的服务，如自来水、道路、卫生设施落后，存在百姓获得的社会福利及保障不高等问题。

三、脱贫群众生活收入增长乏力的原因分析

（一）部分脱贫群众还存在思想和行动上的惰性

由于当前的扶贫政策存在一定的福利性诱惑，扶志问题没有从根本上得到解决，甚至有的农民以欺骗的形式骗取扶贫物资，占用扶贫公共资源，客观上助长一些贫困户的惰性，妄图坐享其成。在脱贫攻坚和乡村振兴的实践中，一些群众可能积极性不强、自主性较低，对待脱贫没有保持一个正确的思想和观念，出现“等、靠、要”这样的现象。有些脱贫的群众主动致富意愿不强，过度依赖帮扶政策，想继续当低保户，想占有公益性岗位，甚至存在“你不帮，我不动”的现象。一些贫困人口实现脱贫后，不能再享受相关优惠政策，政府不再对他们的生产发展提出建议和指导，在这种情况下，一些等着国家的救济金、靠着国家的补助、要着国家的资源“等靠要”思想严重的农户，对于自身的发展很可能感到迷茫与困惑。入户走访过程中发现，当个别贫困户被問及打算发展什么产业、如何拔穷根时，不假思索地说：“我现在是无钱、无劳力、无技术，啥都搞不成，你们既然是来扶贫的，请你们给我安排低保。”一些贫困户还担心脱贫后不再享受相关的惠农政策，等靠要思想严重。

（二）缺乏职业技能

当下贫困户由于就业技能和学历等问题，一直无法胜任收入较为合理的岗位和职业，致使贫困户就业问题得不到相应的保障，有些贫困户甚至因为家庭和身体等各方面原因，无法就业，无法获取收入。辽宁省存在一定程度的文盲或半文盲，由于生产技能欠缺、就业观念落后、自我增收能力弱，职业技能欠缺或者职业技能单一已经成为贫困群众脱贫增收的关键瓶颈。

（三）乡村产业不兴旺、集体经济不发达

产业扶贫祛“穷根”，发展产业是脱贫的基础。现如今，辽宁省部分地区产业空虚，部分群众“等靠要”思想严重。由于刚刚越过贫困线的人口原本经济基础薄弱，所以其抗风险能力较差，存在脱贫的不稳定性。目前来看，产业扶贫效果在一些地区并不明显，一些贫困地区还是按照政策要求“照单全收”，并没有依托本地区的资源优势、区位条件等发展特色产业，产业规划滞后于产业摆布。比如，有的地区贫困人口收入提高较慢，主要原因是产业单一，贫困人口的收入来源主要是农业特别是种植业。这类地区贫困人口可持续脱贫的出路就在于，发展多种产业，实现收入多元化。又如，有的地区力求扶贫产业形成规模，结果却造成大规模的产业单一化，进而造成供给过剩、销售困难和价格下跌。产业既没形成规模和竞争力，也没有带来就业，更没有激发贫困户的脱贫积极性。

（四）农村教育资源相对匮乏，文化素养无法与时代潮流接轨

农村的教育输入是阻断贫困代际传递、实现农村脱贫人口可持续性发展不可缺少的措施。贫困家庭中的主要劳动力大多数都存在受教育年限短、文化水平低的情况，并且从未接受过任何形式的技术培训，生产技能普遍偏低，再加上资产积累少等原因，在地区经济发展中很难获益。外出务工是当前不少农民增加收入的主要方式，但是外出就业越来越困难。即使外出就业，由于缺乏知识和技能，大多进入挖矿、建筑、餐饮、服装生产等行业，收入水平不高。

（五）农村医疗保障体系的可及性和可得性仍然相对较差

农村的社会保障不健全，尤其是养老保障与城市之间有较大的差距，绝大多数农村老年人都没有退休金，主要是靠子女养老和社会养老保险相结合。当前，我国城乡医疗保险资源没有得到合理分配，医疗保险资源更倾向于城市。农村医疗资源分配不均尤其是城乡之间配置不合理问题是造成农村医疗保障难以获得的主要影响因素。辽宁新型农村合作医疗保险参加率近年有了明显提升，大体上实现对贫困人口的全覆盖，大多数贫困户都可以负担家庭成员较轻病症的医疗费用。但在调查中发现社会商业保险制度不健全，大病商业保险并未实现全覆盖，如果贫困人口患有大病，这将导致贫困户返贫现象的发生，贫困人口负担沉重的医疗费用，使得贫困现象越来越明显。

（六）城乡基础设施差距依然较大

目前辽宁农村医疗卫生条件虽然有所改善，但与城市相比差距仍然较大。农村卫生所的医院人员很少，且医务人员的学历比较低，大多数都是专科学习，而且年龄还比较大。辽宁的城市虽然已经形成了密如蛛网的航空、铁路、公路等运输网络，但农村交通网络不发达，这在一定程度上也导致农产品销售运输不便，影响了农民收入。由于辽宁省地理和地形以及气候环境的影响，干旱、洪涝灾害、暴雨雪以及冰冻灾害性天气时常发生，给农业生产造成了尤为严重的危害和影响。而且，辽宁贫困地区多处于山区，土层浅薄，土地承载力较弱，加上未形成具有长效机制的防灾抗灾措施，基本设施不完善，在应对自然灾害时显得尤为乏力。往往一遇自然灾害，就会导致收入锐减乃至亏本，入不敷出，返贫困现象时有发生，贫困人口稳定脱贫致富面临挑战。

四、促进脱贫群众生活持续改善的对策建议

针对以上辽宁省脱贫群众存在的各种问题，基于多方面的考虑，建议：

（一）要从思想上指明致富道路，从技术上夯实致富基础

对困难群众进行思想道德教育是非常必要的，通过展示已经致富群众的成果，激励群众奋发图强。引导和鼓励贫困群众改变观念、振作精神、树立勤劳致富、自主发展意识，自身努力才是致富的原动力，而政府扶持只能作为暂时的辅助动力。贫困人口所以贫困就是因为存在思想守旧，思想歪曲等问题。让群众认识到知识的力量，同时提高全民素质。排除旧俗和坏习惯，宣传吃苦耐劳的精神，接纳新思想，排除封建老思想。

组织技术、技能培训，组建科技特派员队伍，为贫困地区产业发展提供科技服务，通过示范、组织农民参观学习和技术培训等方式，让科技成果活生生地展现在农民面前，为农户增产增收提供有力保障。在当地培养一批有文化、懂技术、会经营的职业农民，让他们成为对本村发展有重大推动力的先锋人才。只要思想进步了，技术革新了，脱贫群众生活持续改善将不再成为问题。

（二）着力发展“飞地”经济，以工代赈促进贫困劳动力就业

一是利用发展“飞地经济”促进农民就业。这是一种打破原有行政区划限制，实现两地资源互补、经济协调发展的区域经济合作模式。产业发展是脱贫攻坚关键点，产业兴旺是乡村振兴动力源。近年来，辽宁抢抓产业转移机遇，着力发展“飞地经济”，省政府出台《辽宁省人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》，通过发展“飞地经济”为贫困劳动力就业找到突破口。

二是以工代赈，为农民提供就业机会。搭建用工信息平台，培育区域劳务品牌，加大低收入群体有组织劳务输出力度。在农村地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式，吸纳更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业。支持脱贫地区在农村人居环境、小型水利、乡村道路、农田整治、水土保持、产业园区、林业草原基础设施等涉农项目建设和管护时广泛采取以工代赈方式。延续支持扶贫车间的优惠政策。过渡期内逐步调整优化生态护林员政策。统筹用好乡村公益岗位，健全按需设岗、以岗聘任、在岗领补、有序退岗的管理机制，过渡期内逐步调整优化公益岗位政策。

（三）扶持农村发展新产业，推进乡村振兴

建议各地要编制好乡村特色产业发展规划，因地制宜发展现代农牧业、光伏、旅游、电商、生态、庭院经济。实施特色种养业提升行动，以脱贫县为单位规划发展乡村特色产业，实施特色种养业提升行动，培育绿色食品、有机农产品、地理标志农产品，打造区域公用品牌。大力培育致富带头人，注重产业后续长期培育，尊重市场规律和产业发展规律，提高产业市场竞争力和抗风险能力。全面提升乡村治理能力和治理体系现代化水平，实现脱贫人口生活持续改善。广泛开展农产品产销对接活动，深化和拓展消费帮扶。完善全产业链支持措施，加快脱贫地区农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设，支持农产品流通企业、电商、批发市场与区域特色产业精准对接。

（四）提高社会保障的参与度和受益面

制定出台与相对贫困标准相衔接的政策措施，针对意外突发情况建立健全临时救助机制，通过财政预算、社会帮扶等途径筹集设立防致贫返贫风险救助专项资金，对返贫致贫风险户进行差异化扶持。面对水灾、旱灾、虫灾等自然灾害，要引导农民参加土地保险、农业保险，这样就可以对损失进行相应的补偿。对脱贫人口中丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的人口，以现有社会保障体系为基础，按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围，并按困难类型及时给予专项救助、临时救助。加大大病保险和医疗救助对贫困人口的支付倾斜力度，减轻低收入群体的医疗费用负担。建议将农村低收入群众的最高报销比例上调至 90%；贫困人口重特大疾病救助比例提高到70%以上。把破解因病致贫、因病返贫作为主攻方向，在解决贫困人口“看得起病、看得好病、方便看病、少生病”等问题上下功夫，积极落实健康扶贫政策，加快补齐医疗服务短板，全力提升医疗保障水平。

（五）巩固“两不愁三保障”成果

有效防范因病返贫致贫风险，落实分类资助参保政策，做好脱贫人口参保动员工作。建立农村脱贫人口住房安全动态监测机制，通过农村危房改造等多种方式保障低收入人口基本住房安全。巩固和维护好已建农村供水工程成果，不断提升农村供水保障水平。贫困县退出后“四个不摘”：摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管；贫困户、贫困村退出后，在攻坚期间可继续享受国家和省扶贫相关政策，防止出现边脱贫、边返贫的现象，切实做到应进必进、应扶尽扶、应退则退。主要的帮扶政策保持总体稳定，及时做好帮扶政策延续、优化、调整工作，确保政策连续性，兜底救助类政策继续保持稳定。

（六）持续改善脱贫地区基础设施条件

继续加大对脱贫地区基础设施建设的支持力度，重点谋划建设一批高速公路、客货共线铁路、水利、电力、机场、通信网络等区域性和跨区域重大基础设施建设工程。按照实施乡村建设行动统一部署，支持脱贫地区因地制宜推进农村厕所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。推进脱贫县“四好农村路”建设，推动交通项目更多向进村入户倾斜，因地制宜推进较大人口规模自然村（组）通硬化路，加强通村公路和村内主干道连接，加大农村产业路、旅游路建设力度。加强脱贫地区农村防洪、灌溉等中小型水利工程建设。统筹推进脱贫地区县乡村三级物流体系建设，实施“快递进村”工程。支持脱贫地区电网建设和乡村电气化提升工程实施。

（七）进一步提升脱贫地区公共服务水平

继续改善义务教育办学条件，加强乡村寄宿制学校和乡村小规模学校建设。加强脱贫地区职业院校基础能力建设。在脱贫地区普遍增加公费师范生培养供给，加强城乡教师合理流动和对口支援。过渡期内保持现有健康帮扶政策基本稳定，完善大病专项救治政策，调整完善县域内先诊疗后付费政策。继续开展三级医院对口帮扶并建立长效机制，持续提升县级医院诊疗能力。加大中央倾斜支持脱贫地区医疗卫生机构基础设施建设和设备配备力度，继续改善疾病预防控制机构条件。继续实施农村危房改造，逐步建立农村低收入人口住房安全保障长效机制。继续加强脱贫地区村级综合服务设施建设，提升为民服务能力和水平。

（八）构建社会力量参与机制

构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，积极引导社会组织、大型企业以及个人等多元社会主体参与扶贫，增强扶贫合力，为其进入贫困地区搭建交流平台，并营造良好的政策和制度环境。发展慈善事业，培育慈善组织，发挥第三次分配的作用，积极引导社会组织、大型企业以及个人等多元社会主体参与扶贫，帮扶困难群体、促进共同富裕。积极贯彻国家倡导的扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。加强行业部门资金项目统筹，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接，克服行業部门项目资金各有各的使用方向、各有各的管理考核办法等弊端，出台鼓励企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托的措施和办法。

（九）降低疫情防控对社会生活的影响

目前各地强调要做好常态化疫情防控工作，而此时正值脱贫攻坚战刚刚胜利结束，在这关键时期，既要防控疫情，又要防止因疫情而导致返贫现象的发生。首先，优先帮助因疫情耽误务工的低收入人群。各地要及时调查统计低收入人群受疫情影响的务工状况，并联系其就业单位，协调处理相关务工事宜，帮助可以返回岗位的人群解决交通、食宿等必要费用，对于无法务工甚至失业的低收入者，给予临时性的兜底安置，并为其优先安排就业，拓宽就业门路，实现家门口创收。其次，拓宽“互联网+”销售渠道，利用网络直播或电商平台销售产品，防止以此谋生的脱贫户产品积压、收入实现负增长。再次，对于受疫情影响较大的餐饮业、旅游业，为避免其因疫返贫，应给予适当减税、贷款贴息、补贴等，并且提供疫情防控所需物资，保证其顺利复工复产。

（作者单位：辽宁大学经济学院）

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