我国重点生态功能区补偿原则定位的厘清、反思和调整

黄辉 陈子涵

摘 要：重点生态功能区补偿是以土地受限农户为补偿对象的行政补偿，结合规范及实践分析，补偿原则现行定位为相当补偿原则。然而，在补偿原则定位不准确的情况下，在实际实施中相当补偿原则面临诸多问题，其表现为：从补偿目标上看，相当补偿原则强调“形式公平”，偏离了全面补偿受限农户的目标，没有覆盖农户实际的生产损失。从补偿范围上看，相当补偿的范围和土地增值收益相抵触，无法涵盖土地增值收益损失。从补偿功能上看，相当补偿原则制约限权功能的实现，难以有效回应风险预防的任务要求。相比之下，完全补偿原则契合“实质公平”补偿目标，补偿范围包含土地增值收益，并能充分发挥行政补偿的限权及规制功能，符合重点生态功能区补偿的应然定位。为扭转补偿困境，应当制定《重点生态功能区生态保护补偿条例》，将重点生态功能区补偿原则定位调整为完全补偿原则。

关键词：重点生态功能区;补偿原则;风险预防;行政补偿

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2022）02-0078-11

建构我国重点生态功能区依赖土地管制政策，区域农户因此承受经济利益损失，为实现利益衡平，由国家进行补偿十分必要。目前，重点生态功能区运用“国家财政转移支付”补偿模式，支付规模不断增加，但是在补偿原则定位不准确的情况下，在实际实施中补偿面临诸多问题。基于此，有必要厘清重点生态功能区补偿原则的现行定位、反思现行原则适用存在的问题及原因，进而针对性调整原则定位。只有正确定位补偿原则，才能有效指引重点生态功能区补偿的实施，将公正补偿真正落实到区域农户，以获得他们的配合和支持，助力预防环境风险，实现国家整体生态安全。

一、定位厘清：重点生态功能区补偿原则定位实为相当补偿原则

（一）行政补偿：重点生态功能区补偿行为属性

要厘清重點生态功能区补偿原则的定位，前提应明辨重点生态功能区补偿行为属性。根据《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（下文简称“条例”）规定，重点生态功能区补偿是以转移支付为表现形式的生态保护补偿①。目前，学界对其法律属性尚有争议，存在行政补偿说和区域发展权说两种观点。行政补偿说认为从规范法视角出发，行政补偿理论系回应重点生态功能区保护者基于限制开发行为形成生态补偿请求权的直接法理依据[1]。反对观点则认为，重点生态功能区补偿实质是对受管制相对人丧失区域发展权的代偿，而非以恢复财产权限制为起点的行政补偿[2]。比较之下，区域发展权说值得商榷。作为综合性权利集束，区域发展权在物质层面包含农户利用土地等环境资源获得经济利益的权利，换言之，重点生态功能区行政管制在制约区域发展权的同时必然形成财产权限制，二者并非对立关系，不能以此排斥行政补偿的适用。结合重点生态功能区的形成目的、管制方式及后果，笔者倾向于重点生态功能区补偿属性是由管制征收形成的行政补偿。管制征收脱胎于行政征收，指国家为实现公共利益，实施合法行政管制措施并致使行政相对人的私有财产权遭受特别牺牲，应给予行政补偿[3]。当前，我国立法未明确规定管制征收，例如，《退耕还林条例》规定的“退耕还林”及相应资金补助和管制征收具有同质性，为管制征收适用行政补偿提供合法性依据。首先，根据《全国主体功能区规划》，重点生态功能区设立目标为修复及保护环境、增强生态服务功能，并兼顾改善民生，系典型的服务于公共利益，符合管制征收的目的要求。其次，重点生态功能区管制方式体现为两方面：一是限制或禁止改变农户土地用途，即采取限制或禁止区域内土地转为农业或建设用途措施。二是限制或禁止农户利用土地资源，如限制陡坡种植、实施退耕还林、退牧还草等。上述措施并未转移农户对土地的占有、使用和收益等法律权属，不构成征收，但变相给农户的土地权能施加“公用负担”，使得他们无法实现传统意义上的土地权能支配，符合管制征收的行为模式[4]。最后，重点生态功能区管制导致农户产生“特别牺牲”。特别牺牲强调作为原因行为的行政管制超出一般限制，造成损失由特定相对人单独承担显然不公且无期待可能性[5]。上述行政管制仅针对重点生态功能区的农户群体，不构成社会义务，同时，超过半数的重点生态功能区与相对贫困县区行政规划重合，采取环保措施本应考虑农户的承受能力，无定期且过限行政管制的介入使他们的农业生产规模和土地发展独自承受重大经济损失，明显违背社会公众对土地财产权限制及公平正义的一般理解，缺乏期待可能性，构成特别牺牲。因此，行政补偿的适用才符合法利益衡平的精神。

综上，重点生态功能区补偿以管制征收为前置行为，属性为行政补偿。结合中央对地方重点生态功能区转移支付办法（下文简称《办法》）规定，中央政府为实际的补偿主体，一般财政转移支付为支持重点生态功能区补偿最直接的资金来源。

（二）相当补偿：重点生态功能区补偿原则定位

重点生态功能区补偿行为属性为行政补偿，那么补偿原则定位应符合行政补偿原则。行政补偿原则指基于不同补偿额度指导补偿实施的准则，来源于宪法和其他法律规范。各国立法实践中，行政补偿原则的称呼百花齐放，存在“完全”“相当”“正当”“公平”及“合理”补偿等原则表述，代入语境以及适用中的理解，名称迥异的补偿原则在学理上可以分为“完全补偿”和“相当补偿”两大阵营。行政补偿以财产权保障理论为主要依据，而财产权保障又分为存续保障和价值保障，两种补偿原则分别对应不同的保障需求。私有财产权设立目的在于保护财产的存续，所以存续保障优先于价值保障[6]，相当补偿原则正是贯彻存续保障优先需求，基于财产权本身具有的公共义务限制和国家财政压力，着重保护私有财产权的实体价值，强调国家仅应对财产限制导致的实际存续损失进行不等额补偿，该补偿原则主要为法国所采用。完全补偿原则更进一步，兼顾财产价值保障，强调对价值的完全恢复，国家应依市场价值对相对人因财产限制导致的现有及未来可预见损失进行充分补偿，故包含财产被征收时现存及将来可预见利益，德国和日本的行政补偿主要采用该原则[7]。

目光转向域内，我国现行宪法尚未确立统一的行政补偿原则，但“给予补偿”参见《野生动物保护法》第十九条规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。”“公平补偿”参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”“相应补偿”参见《戒严法》第十七条第二款规定：“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还;因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”等原则表述已现于各部门法律规范中，其中“公平补偿”因包含被征收物的直接损失和未来可得利益损失，符合完全补偿原则的内涵参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿;（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。……”，而“给予补偿”“相应补偿”一般仅补偿直接损失，解释上符合相当补偿原则定位[8]。为探究重点生态功能区补偿原则现行定位为哪种原则，我们应回归相关规范及实践分析。在规范层面，根据《条例》（征求意见稿）规定，重点生态功能区生态保护补偿被定义为“适当补偿”，“适当”具有“恰当、合适”之义，单从语义解释适用完全补偿或相当补偿都不违和。进一步分析，现行补偿资金来源于财政部下拨的转移支付专项资金，根据《办法》第二条规定，转移支付以“公平公正”为资金分配原则，即现行补偿原则。“公平公正”以地方标准环保财政收支缺口为衡量资金分配的核心指标，把生态保护区域面积、财产权受限影响和补偿对象贫困情况等作为参考因素，以此制定公式对各省（直辖市、自治区）重点生态功能区实施转移支付。通过公式计算，农户可以依土地受限面积及程度获得重点补助、禁止开发补助和引导性补助三种补助费用。但是，《办法》规定转移支付资金要分别服务于生态保护和改善民生两个方向，且未明确分配比例，各省（直辖市、自治区）在资金处理上有较大自由裁量权，将民生资金统筹下拨给下级财政单位，并细化投入教育、医疗卫生、文化体育、就业创业、社会保障等方面公共服务中，导致真正分配给农户的补偿资金较为有限，很可能无法弥补其实际损失，这点在实证研究中得到印证。在实践层面，目前关于重点生态功能区人均补偿数额及农户因受限导致损失数额的官方统计数据缺失。但是有学者以陕西省内的重点生态功能区为研究对象，在不考虑生态保护投入成本情况下，通过市场比较法测算，发现转移支付补偿无法弥补区域内受限土地权人的经济损失，且具有一定差距[9]。这种现象并非个例，已有研究表明，全国重点生态功能区人均补偿金额均无法企及区域人均收入、城市及农村的最低生活保障标准，且存在较大空缺[10]。因此可以认为，现行补偿原则实际定位为相当补偿原则。

综上，重点生态功能区补偿行为是管制征收导出的行政补偿，以中央一般财政转移支付为载体。结合《办法》及实践，重点生态功能区的现行补偿原则定位为相当补偿。

二、定位反思：相当补偿原则适用困境及形成机理

相当补偿原则因应现代行政补偿发展趋势，兼顾国家财政情况，理论上应为指导重点生态功能区补偿实施的最佳选择。但面对现实，在相当补偿原则定位下，重点生态功能区补偿距离实现生态保护和有效补偿良性循环的应然功能定位仍有较大差距。对此，我们需要准确界定相当补偿原则面临的适用困境，并反思困境的成因。

（一）相当补偿原则适用困境

1.相当补偿无法覆盖受限农户的实际生产损失

现行补偿无法覆盖农户农业生产的实际损失，具体表现为人均补偿金额严重不足。重点生态功能区大部分县域本身产业基础差，经济发展对传统农林业和畜牧业的依赖度较强，产业链短，以提供价格波动较小的初级农产品为主，产业转型压力大。而重点生态功能区对土地利用的限制必然对农业生产造成冲击，但有限补偿难以弥补农户因土地利用受限导致的直接农业损失。以重点生态功能区退耕还林补偿为例，目前政策规定退耕还林的补偿标准为：一般退耕地补偿1600元/亩（分4年发放），种植国家级公益林生态效益补偿仅16元/亩参见国家林业和草原局对《关于延长国家重要生态功能区退耕还林补助期限和提高补偿标准的提案》复文（2021年第2471号（资源环境类273号））。。该补偿金额明显低于正常土地征收的补偿费及地上附着物、青苗等损失补偿。同时，补偿金也未考虑物价上涨因素，部分重点生态功能区补偿标准连续三年未调整，保持在较低水平[11]。由此可见，过低的补偿金额以及不断上升的生活成本使得损失救济难以实现。

2.相当补偿未考虑农户土地增值收益损失

现行补偿未涵盖管制征收土地后农户的土地增值收益损失。土地增值收益为面向未来的收益，指因土地用途转变或提高土地经营集约度带来的土地价值上涨，也称土地发展权[12]。行政管制将区域土地限于生态用途，已有补助却未包含此种限制损失，也就是说，受管制土地的增值收益几乎由政府无偿取得，造成了重点生态功能区行政补偿的明显不公，容易激发社会矛盾。在部分重点生态功能区补偿调研中，甚至出现了超过90%的受访农户不认可政府以生产成本为标准发放补助情况[13]。对此，现行中央转移支付作出回应，以其他形式进行间接补偿，如将转移支付资金投入生态建设，利用生态资源优势来降低居民农业生产成本，增加农产品产量，提升农业收入;进行生态移民，发展生态旅游业，创造非农就业机会。但是上述间接补偿方式投入多，周期长，见效慢，对于农户关心的“失去”土地后未来数十年内的发展需求问题仍然缺乏正面应对。

3.相当补偿没有回应风险预防的需要

乌尔里希·贝克提出现代化进程使得个人自担的偶然性风险转为应由公共选择规制的必然性危机[14]。例如，全球变暖、核泄漏以及禽流感等。风险预防原则因此诞生，强调为应对危机，政府可以在风险与损害因果关系不明情况下决策于未知，实施干预措施参见《里约环境与发展宣言》第十五条规定：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”。重点生态功能区所处区域生态系统脆弱，环境承载能力低，以行政干预方式保护生态利于提升环境风险防御水平，实现环境安全，落实风险预防原则。精准的预防措施仅针对和环境风险存在可能性因果链条的特定区域，即便区域内特定农地用途受限无助于实現环境安全，不确定的环境风险已成确定且不可逆的特别牺牲降临在受影响的区域农户上。而现行补偿却只将地方政府的财政支出放在保障首位，忽视农户因分担风险产生的损失，反映现行补偿偏向生态保护效益实现而未回应风险预防之需要。

（二）相当补偿原则适用困境之形成机理

1.相当补偿原则偏离应然补偿目标

从表面上看，农户的生产损失未能得到全面补偿的原因在于纵向转移支付资金投入不足。事实上，截止2021年，重点生态功能区转移支付资金已达881.8亿元，投入资金规模并不小，同时中西部地区和东北地区获得资金占比超过60%数据来源于财政部的《2021年中央对地方重点生态功能区转移支付分配情况表》[EB/OL]（2021-07-26） [2021-11-17].http：//yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202107/t20210726_3740383.htm.，基本体现对相对贫困地区的倾斜补償，不能简单把损失无法弥补归咎于投入不够。我们认为，问题成因在于相当补偿原则偏离了应然补偿目标。由于重点生态功能区行政管制的最终落脚点为限制区域内农户的自然资源财产权属，那么作为配置补偿资金的转移支付要实现分配公平，补偿逻辑应然以农户实际损失为标准，补偿主体中央政府将转移支付资金分由地方政府中转，最终再分配至因土地用途受制而遭受特别牺牲的微观主体上，所以全面救济农户损失是重点生态功能区补偿的最终目标[15]。但是，界定为相当补偿的现行补偿原则以各省财政的收支平衡为尺度，转移支付资金偏向弥补因生态保护支出导致的地方财政净值差距，着重增强政府公共服务的供给能力。虽然转移支付在分配比例上也实现对贫困地区的多补，但在受偿主体限定于地方政府情况下，区域农户为代表的生态保护者真正得到的补偿金额并非取决于自身实际损失，而是根据中央和地政府通过分配公式计算的最终定额补偿金，即“分多少，补多少”取代“补多少，分多少”。这种模式下，本应承担损失救济职能的区域补偿沦为简单弥补财政缺口的支出工具，没有根据农户实际损失数额作出针对性补偿，无法弥补实然损失也就不足为奇了。

此外，习近平总书记指出“中央财政用于国家重点生态功能区的生态补偿资金不够精准，有些被省里截留分配了，有些拨付到县里被挪作其他用途了”[16]。补偿目标偏离下，受偿的地方政府具有补偿资金使用的决定权，倾向利用效率最大化，导致支付混同，进一步限缩并不宽裕的补偿资金池。具体而言，一方面支付混同体现在补偿范围混同，部分地区将转移支付资金补偿范围扩大至重点生态功能区外的其他县域，如《江西省重点生态功能区转移支付办法》就将省级其他生态功能重要区域纳入转移支付支持范围参见《江西省重点生态功能区转移支付办法》第二条规定：“转移支付支持范围包括：……4.国家及我省确定的其他生态功能重要区域。……”，不当扩大的补偿范围会稀释分配的资金总额，影响重点生态功能区域补偿的落实。另一方面，支付混同体现在资金投入项目的混同：地方政府在资金处分上随意性大，缺乏计划，经常将补偿资金借用投入“见效快”的特定公共服务项目，以期获得下一年中央财政更多的转移支付，甚至本因由单一环境要素生态补偿负担的环保财政支出也被纳入转移支付对象，这具有重复补偿之嫌。支付混同的存在加剧了补偿资金的短缺，后果是农户收到的实际补偿数额杯水车薪，不足以弥补其实际损失。

总之，行政管制将重点生态功能区受限土地经济损失全盘施加于区域内农户，相当补偿却因目标偏离而无法弥补他们的应得利益损失，转移支付看似已然实现宏观区域的“形式公平”，实则以微观主体无法得到公正补偿为惨重代价。

2.相当补偿和土地增值收益的不适配

要剖析相当补偿与土地增值收益关系，需要回答将土地增值收益纳入重点生态功能区补偿正当性及相当补偿的范围等两个问题。在一般情况下，土地增值收益指因土地从农业转为建设用途带来的土地价格上涨。代表性观点认为，这种收益具有典型的社会投资属性，受发展战略、城市规划、非农用地供应政策及城市化速度等四个因素综合决定，非个人投入所能创造，应当归社会共享[17]。同时，部分城郊农户因获得土地增值收益补偿而暴富成为“土地食利阶级”等新闻不断引起热议，“个人在增值过程起到作用有限，不应单独占有土地增值收益”等质疑出现[18]。有别于一般情况，重点生态功能区土地增值收益源于环境管制政策产出的生态价值，农户的投入占据重要份额。生态经济学理论催生李嘉图土地（Ricardian land）定义，即土地不仅是生产载体，更是承载阳光及降水的物理基质，以其生态功能间接为人类的生存和发展提供生态服务福利，这种服务具有稀缺性和排他性，能间接形成经济价值，但一定程度排斥土地其他的生产服务实现[19]。与此对应，重点生态功能区中，土地服务于农户群体的生产需求，而退耕还林、退牧还草、沙化土地封禁、实施耕地轮作休耕、种植生态作物等管制环保措施占用了土地，在特定时段排斥原生产服务，优先保障土地提供稳定且持续的生态服务，将土地的经济价值转化为生态价值，使社会受益，为国家整体发展保驾护航。然而，在价值转化过程中，伴随生态价值提升的是土地生产经济价值的贬损，受限农户受到“净地租”损失。可以发现，农户因土地受限变相承担了生态环保义务，助力于重点生态功能区土地生态增值收益的形成，如果不能量化并补偿此部分损失，则形成国土空间发展利益分配的实质不公正格局。同时，传统行政补偿理论中，将特别牺牲定义为平均损失是基于公平负担理念的要求，这同样解释了征收形成的预期公共利益应由全体公民平均分享，而土地增值收益作为一种可量化的预期利益，正符合公共利益分配特定化之需求[20]。换言之，将土地增值收益纳入重点生态功能区补偿范围没有违背行政补偿的理念。此外，自2015年起，国家陆续出台《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等政策，要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”“合理提高补偿标准，探索生态脱贫新路子”。2018年，时任国土资源部部长姜大明在接受采访时提到“拓宽土地增值收益惠农渠道是新时代国土资源高质量发展目标之一”[21]，上述论述为土地权利人适当分得土地增值收益提供正当性依据。

综上，应当将土地增值收益损失纳入补偿范围，适应受管制行为的正外部性成本内部化之需。

反观相当补偿，范围限于被征收财产不完全的实际损失，不包括土地增值收益，这和其历史渊源关联密切。相当补偿原则最早可以追溯至德国《魏玛宪法》中对被征收财产公民给予“适当的补偿”规定[22]。彼时，受所有权义务论和社会连带关系学说影响，以及“一战”后复兴经济的要求，私有财产权的绝对保护说逐渐被相对限制说所替代。对应地，德国法治理念也从“自由主义国家”向“社会福利国家”转型，强调私人财产权受社会公共利益义务制约，并扩张公共征收，但国家财政无法负担全额补偿，因此反映在《魏玛宪法》中即为“扩张的征收”和“适当的补偿”规定。适当补偿原则强调的是行政补偿不仅要保护被征收人的利益，也要全面衡量社会公共利益和国家财政的现实情况，防止被征收人漠视公共利益获取不当利益，故仅根据现存的财产价值作出相当补偿，符合一般社会正义观念即可，而无需全额补偿财产市价，实践中往往为征收财产的最低实际价格。着眼于时代背景，当时国家对财产权的管制程度远不如现代成熟，因管制导致的区域发展矛盾也并不突出，土地发展权等未来收益未得到立法机关的认可，使得适当补偿并未考虑预期利益之需要。在相当补偿原则的指引下，部分国家、地区构建的补偿规则虽然表述各异，但基本承继原则原义，未规定补偿土地增值收益损失，如我国《土地管理法》规定“按土地原用途给予补偿”、我国台湾地区《都市计划法》规定“按公告土地现值加成补偿”等。质言之，相当补偿的原生基因及演变发展排斥将被征收土地的增值收益纳入补偿范围。

3.相当补偿无法发挥应然限权功能

风险社会中，相当补偿适用效果不佳表面上是损失弥补不足，实因其和行政补偿的限制行政权功能背道而驰。行政补偿本质是因征收引起的一种国家责任。征收的形式法定及公共利益导向无法消弭行政主体单方变更行政法律关系并侵害私人财产权的实质违约和侵权属性[23]，行政权的积极扩张又加剧侵权之可能。故行政补偿的嵌入不仅契合国家承担填补损失责任，也落实财产权保障，具备实质上限制国家征收权的功能。

在传统危险规制模式下，行政干预必须以危险事实得到确证为前提，危险和损害间明确的因果关系已经充当限定行政权力启动与否的边界，行政补偿的限权功能并不凸显。不同的是，现代化进程中的风险最大特点在于其损害的高度不确定性，传统模式对此调整失灵，所以“决策于未知”的风险预防原则进场，回复社会安全新需求。然而，风险预防原则在创造安全同时，逐渐模糊先前行政权力所恪守的边界，形成合法但越界的干预措施，给个体自由附上新的枷锁，使他们遭受特别牺牲[24]。重点生态功能区的土地行政管制导致的农户利益受损就是典型例证。由此，新的不公平产生，行政补偿同步登场。

风险冲击下，行政补偿不止是单纯的损失弥补工具，更应当发挥防御政府过限干预的功能。同时，适当提升补偿额度，实现成本与收益相符不仅是比例原则的要求，还能警示政府启动行政权可能面临的财政压力，进而划定新的行权边界。在此，国家大力推动重点生态功能区战略及逐年增加补偿金表明相当补偿原则无法证成自身适用的正当性。更要警惕的是，相当补偿原则默许了行政权力的不当推进，背离了行政补偿的限权功能，容易引起行政相对人对风险预防措施的抵制，甚而导致农户“补贴也拿，生产照旧”的极端现象，降低生态保护水平，影响重点生态功能区战略的实施，使得风险预防措施功亏一篑。

三、定位调整：重点生态功能区补偿原则定位应为完全补偿原则

通过反思相当补偿原则适用困境及成因，可以发现，现有原则定位无法实现重点生态功能区补偿应有之义，即便进行“小修小补”，也成效有限。补偿原则的定位并非一成不变，如德国就历经了从“全额补偿”到“适当补偿”再到“衡平补偿”原则的演变过程，实则是对完全补偿原则的回复[25]。为将公平公正的补偿真正落实到微观主体上，我们应适时考虑更新重点生态功能区补偿原则的定位。因此，将管制征收导出的重点生态功能区补偿原则定位更新为完全补偿是否具备现实必要性和可行性，为下文探究之要点。

（一）完全补偿契合“实质公平”补偿目标

特别牺牲理论表明补偿原则的确定本质是公平判断问题，重点生态功能区强调保护环境兼顾改善民生，那么补偿的公平尺度也应当在两者间进行衡量。农地承载着农户的生存权和财产权，以管制农地实现环保则威胁他们的双重权利，进而论题演变为环境保护能否以个体的生存和发展利益为代价。基于理性哲学，学者柯坚以环境法为视角提出生态实践理性，认为“人是目的”的主体性立场贯穿于环境开发、保护等场景始终，其社会层面的价值取向为推动、促进和保障实现人的价值及尊严[26]。在此，唯“环保论”或者完全禁止人利用开发自然资源是不公的，因为它们无益于实现人作为主体的生存和发展利益，正如习近平总书记所说：“良好生態环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民。”只有能实现人生存发展尊严的环境正义，才是我们所追求的;只有当人作为环保主体和目的时，才能激活其道德追求对环境保护施加正面影响。映射到区域补偿中，应完全补偿与个体生存及发展利益相称的土地直接和间接收益，才符合人民为主体的立场要求。

再者，在区域协同发展背景下，要真正保障农户的生存和发展权，就不能忽视重点生态功能区的相对贫困属性，应把公平的实现建立在正视区域差距的基础上，更要防范这种差距的不当扩大。为调和区域不平等，约翰·罗尔斯提出两个正义原则：第一原则关注理想情况下的个人应得公平;第二原则强调在社会经济条件不平等现状下，实质正义实现需要政府干预将财富倾斜分配给“社会利益的最少受惠者”[27]。此时，分配公平作为矫正机制应倾斜补偿社会中的弱势群体，弥补其在市场竞争中的不利地位。反映在重点生态功能区中，区域农户在财富水平先天不足情况下，又承担了额外环保义务，为实现精准扶贫，应补偿他们由此所产生的直接损失和间接损失，实现权利和义务对等，这正符合完全补偿原则强调的“补偿必须将不平等还原为平等”[28]，有助于实现应然补偿目标，打破环境损害和贫困互为因果的负面循环。同时，完全补偿被征收人因管制征收所受损失在我国司法救济中已有先例参见霍某等诉密云县西田各庄镇人民政府不服行政补偿案，北京市密云县人民法院（2004）密行初字11号行政判决书。，并非纸上谈兵。

制度构建中，现行重点生态功能区一般转移支付以各地财政收支差距为分配支点，较难完成对农户利益的全面补偿，且《办法》法律位阶较低，无法满足生态保护者的现实补偿需求。对此，应予以改进，制定《重点生态功能区生态保护补偿条例》，明确规定重点生态功能区补偿的对象、目标、原则定位及补偿范围，具体包括：第一，重点生态功能区补偿对象为因环境管制政策承受损失的农户，目标应为全面补偿他们投入的生态保护直接成本和间接成本，并设立独立的补偿资金，避免支付混同。第二，摒弃适用相当补偿原则，规定国家对因环境管制措施给农户造成的已经证实的损失应当依据完全补偿原则予以补偿，指导框定补偿基准，兑现“实质公平”。第三，应将土地增值收益纳入重点生态功能区补偿的范围，下文将对此进行具体论述。

（二）完全补偿和土地增值收益的耦合

完全补偿原则伴同德国古典征收产生，最早以私有财产权受绝对保护为理论支撑，它强调因征收导致私人财产权受损害的结果，必须保障征收后财产权价值没有贬损，故采取全额补偿。为确定“完全”范围，1794年出台的普鲁士一般邦法第8条将补偿范围界定为“征收标的物的通常价值和特别价值”，此处的特别价值就包含因征收导致的未来可得利益损失;1874年的普鲁士土地征收法扩充补偿范围至“被征收附属物及孳息的充分价值”;1960年德国现行《联邦建设法典》规定“征收导致的权益损失（直接损失）及其他财产损失（间接损失）”[29]。作为采取完全补偿原则之典范，德国立法演进过程表明完全补偿原则以全面恢复相对人损失为目标，补偿范围包含了“未来可得利”部分，区别于相当补偿，切合重点生态功能区补偿纳入土地增值收益需要。

明确补偿范围适配后，为使重点生态功能区补偿纳入土地增值收益具备可行性，前提要解决区域土地增值收益可供分配的总额和农户受偿的收益份额两个问题。一方面，重点生态功能区土地增值收益源于土地特定时段为其他功能区提供的生态服务溢出价值，结合生态足迹法和当量因子法可以算出这一数值。具体来说，生态足迹法用于计算特定土地的生态承载力，即人口消耗的生物生产力空间，测算该区域处于生态富余（>0）还是赤字（<0）状态，从而确定是否应予补偿[30]。如果应予补偿，运用当量因子法将土地的生态服务功能细分为供给功能和调节功能，构建当量因子表，根据不同的土地类型及面积，分别计算其年均服务价值当量[31]。最终相乘上述两个数值再乘以补偿系数（保证补偿量和地区经济发展水平成一定比例），结果即为特定区域土地当年所产出的生态服务价值，此方法可以实现重点生态功能区土地增值收益的量化。

另一方面，据前述，重点生态功能区土地增值收益并非全部归属于受限农戶，应合理划定政府及农户的受偿比例，而这以界定土地增值收益的权属为前置条件。基于土地增值收益的法律表达为土地发展权，结合政策要求，我们要建构能兼容国家、集体和个人的权属表达。因此，我们对域外典型的土地发展权分配模式作表1予以梳理和比较，尝试结合国情探索合适的权属制度。

由表1可见，目前域外主要存在三种典型的土地发展权分配模式。在英国模式下，国家近乎垄断土地开发权，留给土地开发者的开发份额和风险不成正比。而美国模式虽将土地增值收益倾斜配给土地所有人，但这以完备的土地发展权市场交易机制为前提，在我国构建这种土地市场交易机制尚缺乏宪法依据，成本巨大，以大幅减少公共财政收入为代价，并不现实。比较之下，法国模式较好适应了土地增值收益由多元主体共享的需要，实现“利益共享，风险共担”。法国模式给予我们的启示在于，可以将重点生态功能区土地发展权分由国家、集体和个人共有，选择合适的标准划分土地发展权单位份额，并设定重点生态功能区土地发展权之法定上限，限内土地发展权由受限土地农户享有，超限之发展权则归国家和集体共享，由此建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配模式。在权属明晰情况下，由国家以征税方式取得当年土地增值收益总额，并按相应份额补偿农户。结合上文，为将土地增值收益纳入补偿范围具备可行性，我们应当在《重点生态功能区生态保护补偿条例》中规定相应的土地增值收益计算方式、份额划分标准等。

（三）兼顾限制权力和规制个体：完全补偿因应风险预防之刚需

对比相当补偿，完全补偿原则设置了更高的管制征收启动条件，防止政府打着生态旗号侵权，起到了更好的限权效果。应注意的是，限权并非重点生态功能区补偿原则定位的唯一考量因素，过度限权意味着行政主体完全的失职，同样阻碍风险预防的实现。目前，以行政过程为中心的新行政法学研究兴起，研究重点由司法审查转向行政规制。行政规制包括命令控制和经济诱因两种模式，其中，行政赔偿、补偿、奖励等诱因措施通过经济扶助引导行政相对人遵守规则，反作用于上游规制目标的实现，逐渐彰显规制功能[32]。换言之，重点生态功能区补偿原则定位应兼顾限权及规制功能，保障区域补偿正向影响上游管制征收行为，从而准确控制环境风险源，避免管制征收措施摇摆于超限规制或规制无力两种极端。

对于占地约53%国土面积、人口超4亿的重点生态功能区而言，环境风险主要源于人为活动，要形成稳定且有效的生态功能规划，并保障持续性的管制征收能够执行到位，受管制者的配合和支持不可或缺，故高效规制的关键在于引导相对人配合行政目标的达成。结合曼瑟尔·奥尔森的理论，集体行动中，理性个体的决策及行为受自我利益最大化影响，为倡导他们采取有益于集体之行动，应协调公私利益，给予相应激励，否则会引起“搭便车”乱象[33]。以此进行推演，在重点生态功能区补偿不足情况下，个人利益受损，农户将会继续保持原有的粗放型农业生产模式，这不但有悖规制本义，还可能造成环境二次破坏，形成新的不可预估之环境风险。相反，如果适用完全补偿原则，全面恢复个体因行政管制产生的不利益，起到客观激励作用，基于成本收益的考量，农户更愿意选择公益导向的生产方式，配合行政管制的推进，主体功能区战略得以实现。同时，上述推演不仅停留于纸面，也具备现实论据：在财政转移支付力度加强下，重点生态功能区生态环境人为改善显著，生态系统服务价值不断提升，风险规制效果良好[34]。再以济南市的贷款风险补偿为例：为缓解疫情带来的经济损失，助力小微企业健康发展，济南市政府于2020年出台《疫情防控期间济南市企业贷款风险补偿实施办法》，设立风险补偿基金池，针对五种疫情防控重点保障企业的不良贷款，进行额度分级，由基金兜底补偿放贷的金融机构，本金损失补偿额度最高达100%。该制度的设立不但救济金融机构的损失，实现风险共担，更免除了相关企业的后顾之忧，促进其开足马力进行生产和创新，助力疫情防控[35]，完全补偿的功效在此不言而喻。

综上，风险预防为完全补偿原则提供新的用武之地。风险社会中，划分行政补偿原则先前依据的财产权保障理论应让位于风险规制理论，为防范一经发生就对个人、社会及自然环境产生毁灭性危害之威胁，政府有义务及时采取规制及补偿措施，而不能拘泥于财政压力等因素。同时，这种规制必须以造成受限主体最小损失和正向引导来实现必要的宏观调控，完全补偿原则显然与之相符，无疑为风险规制之最佳选择。由此，将重点生态功能区补偿原则定位调整作为一个楔子，启示我们在风险预防作用于环境风险的更多领域中，完全补偿原则可以替代相当补偿原则成为行政补偿新的选择。

四、结语

重点生态功能区作为协调环保、扶贫乃至环境风险防控的典型区域，补偿成效直接影响主体功能区战略的实施，深刻揭示国家现代化治理成效。引入完全补偿原则可以有效补偿受限农户因土地受限而承担的损失，为区域协调发展赛道上的重点生态功能区设置公平的起跑线，也为行政补偿运用于风险预防提供新的思路。我们探究了适用完全补偿原则的必要性，并界定补偿范围，但为贯彻利益衡平精神，防止完全补偿沦为少数人的牟利工具，需要进一步解决因管制程度不同带来的额度差异、优化补偿的资金来源、方式、程序等问题。可以预见，在党和政府的领导下，通过优化纵向补偿制度供给，并加强与横向补偿的协调联动，完善的补偿制度将激励人民奋斗，把重点生态功能区打造为协同推进中国美丽、人民富裕的绿色发展模式范例。

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（责任编辑：蒲应秋）

The Positioning of Compensation Principles in China’s Key Ecological

Function Areas： Its Clarification，Adjustment and the Reflection on It

HUANG Hui，CHEN Zihan

（Law School，Fuzhou University，Fuzhou，Fujian，China，350116）

Abstract：

Compensation for key ecological function areas is an administrative compensation targeting farmers with restricted land，and the principle of it is currently positioned as the principle of equivalent compensation in the light of normative and practical analysis.Howeuer，dae to the inucculate Position of the compen Sation Principle，the Principle of equivalent compensalicn faces many Problems in actual implementation，which are manifested as follows;In terms of compensation objectives，the principle of equivalent compensation，emphasizing fairness in form，deviates from the objective of farmers whose full compensation is restricted and fails to cover their actual production losses; in terms of the scope of compensation，the equivalent compensation cannot cover the loss of land appreciation income，so they are in conflict with each other; and in terms of compensation function，this principle，restricting the realization of power restraint，makes it difficult to effectively meet the requirements of risk prevention.In contrast，the principle of full compensation is in line with the objective of “substantial and fair” compensation，covering land appreciation income，giving full play to the power-restraint and regulatory functions of administrative compensation，it is in line with the required positioning of compensation in key ecological function areas.In order to reverse the compensation dilemma，we should conclude “Regulations on Compensation for Key Ecological Function Areas”，with full compensation the principle for these areas.

Key words：

national key ecological function areas; the principle of compensation; risk prevention; administrative compensation

3584500589201