社会治理视域下志愿服务法律机制的基本内涵

邓长春，李安静

(洛阳师范学院 1.法学与社会学院； 2.教育科学学院，河南 洛阳 471934)

中国古代就有扶危济困、 邻里互助、 乐善好施、 天下为公等观念或现象，但大都体现为一种个人自发或道德自觉的行为，只能星火相传，难以呈燎原之势。 现代意义上的志愿服务活动具备稳定的组织架构和运行流程，可以持续发挥社会效益，实现自身升华。 本文所称的“志愿服务法律机制”也以此为基础展开讨论。

一、 理解志愿服务法律机制的基础视角

伴随着志愿服务的不断发展和社会效益的日益凸显，志愿服务逐渐受到政府的重视和鼓励。 志愿服务的内涵是什么？其核心要义在哪里？基于不同理论视角的解读各有不同。

(一)解读志愿服务的传统理论学说

近代以来，人本主义的理论学说兴起。 以此立场为指引的生命历程理论、 生态系统理论认为，人始终生活在特定时空的某种历史力量中，与社会整体环境存在直接或间接的关系，同时个体又能通过自己的选择和行动克服来自外部的时空制约，改变自身生活的微观、 中观乃至宏观环境，努力掌控自身生命历程的主导权。 在这一分析范式的观照下，志愿服务就成为个体主动构建生命历程、 协调人与社会关系、 强化主体自觉意识的自主行为，从而使生命的个体意义与社会意义紧密连接在一起[1]。

社会建设和发展视野下的多元福利理论、 福利服务理论，强调市场、 家庭、 社区、 志愿组织等主体在社会福利供给中的作用。 这种理论的意义在于，改变了以往西方福利国家长期盛行的“国家—市场”二维福利观。 在此理论框架下，志愿服务又成为构筑多元社会治理体系的一环，由志愿者构成的志愿服务组织作为社会治理的独立主体，应该承担起更多的社会责任，获得更多的职能赋权[2]。

人的成长发展系统中的需要理论、 服务学习理论，把志愿服务与个体尊重和自我实现联系在一起，把社区服务与学生社会能力的发展联系在一起。 在前者看来，人的需要呈现不同层次。 志愿服务有助于保障服务对象的生存、 安全需要，也可以满足志愿者的社交、 尊重和自我实现需要。 而在后者那里，由于志愿服务的实践性、 参与性、 广泛性、 灵活性、 组织性与服务学习的内在要求高度契合，服务学习已经成为英美社会学校教育的一种普遍模式[1]。

综合来看，三类社会学理论观照下的志愿服务概念在解释力和构建力方面可谓各有优势，其中的合理要素值得我们在完善志愿服务法律机制的过程中充分吸收。 但同时也应注意到，无论是人本主义理论，还是社会福利理论，抑或是个人成长理论，都只是从某一侧面切入志愿服务，不是对志愿服务本质属性的全方位、 完整性阐释，因而也就不能作为系统指导新时代中国特色志愿服务事业发展的主体性理论。

(二)当代中国社会治理视域下的志愿服务及其法律机制

志愿服务总是处于特定的社会时代环境中，与特定时期的社会基层治理水平和治理理念息息相关。 当代中国，正处于社会主义建设事业的重要转型期，经济充满活力，市场竞争激烈，不同层面的利益对撞、 摩擦和纠纷不可避免，也因此出现了一些不公正、 不平等、 不和谐的现象，进而扰乱社会文化秩序，引发价值观念的一些问题。 面对纷繁复杂的社会新现象和新事物，政府的公共服务供给只能聚焦于重大社会经济问题，一时难以解决大量基层、 细微的社会问题。 这就需要发展新的服务力量，充分调动社会基层的治理资源，保障社会肌体的神经末梢和毛细血管有序运行。 志愿服务正是这样一种有效发挥社会自身潜力、 协调党群政群关系、 促进不同群体交流融合、 有序构筑和谐社会秩序的实现方式。

党的十八届三中全会以来，我国社会治理领域发生深刻变革，展现出一系列理论、 制度和实践创新[3]。 与传统社会治理理论主要关注多元主体、 社会福利、 个性价值等问题不同，新时代中国社会治理理论站在国家治理的大局中理解社会治理的内涵与价值，强调“以人民为中心”的社会治理理念，意在通过回应群众关切、 合理调整利益关系、 有效化解矛盾纠纷，努力构建既充满活力又安定有序的和谐社会、 平安中国，打造共建、 共治、 共享的社会治理共同体。 这就要求志愿服务不仅要着眼于志愿服务主体的单向视角，更要紧扣时代主题、 把握时代方向，在国家、 社会发展的大局中确立志愿服务的内容、 方式与目标。 志愿服务既要坚守牺牲小我、 不计回报的无私奉献心态，又要追求在改善社会、 服务社会、 促进社会进步方面的客观作用； 既要注重服务主体自我精神境界的升华、 自身爱心的表达与主体价值的实现，又要关注社会利益、 社会公正、 社会秩序的综合协调和现实效果。

在新时代社会治理理念下发展志愿服务事业，不仅要有辩证思维、 系统思维、 战略思维，更要坚持法治思维。 志愿服务是一种社会公共行为和系统性社会事务[4]，需要建立综合系统的规则秩序，有赖于运转顺畅的志愿服务法律机制。 志愿者的招募与管理、 志愿服务组织规章的制定与执行、 志愿服务活动的开展与评估，需要一系列法律制度的规范、 保障与动态维护。 志愿服务的风险防范与纠纷解决也需要通过一系列法律机制提供明确的法律指引。 由于志愿服务具有公益性特点和社会治理价值，相关的法律机制除遵循一般的法律原则外，还应当具有鼓励、 保障等倾向性、 指向性规定，为志愿服务提供有效的法治保障和制度服务。

当代中国发展志愿服务事业要服从于社会治理的整体布局，相关法律机制的构建与运行也要着眼于推动完善基层治理的视角，努力探索志愿者、 志愿组织、 志愿服务活动、 志愿服务对象等相关问题的治理； 理顺这些问题中的法律关系性质，明确界定相关方的权利义务内容，确定有利于推动志愿服务发展的规章制度与归责原则； 既要保护志愿者主动付出的精神热情，又要规范志愿服务活动的具体行为方式，还要综合考量志愿服务的社会效应，明确规定志愿服务的质量标准。 具体而言，志愿服务法律机制应该包括志愿服务组织、 志愿者和志愿服务对象的认可制度，志愿服务申请与审核制度，志愿服务协议制度，志愿者招募、 培训与派遣制度，志愿服务信息记录与质量评估制度，志愿服务信息公开与共享制度，志愿服务主体信息保护制度，志愿服务风险告知与保险制度，志愿服务政策保障与经费保障制度，志愿服务表彰制度，志愿服务公共设施优惠制度，志愿者优先招生招录制度，志愿服务法律责任制度等[5]。

有学者认为，志愿服务条例的逻辑构成应该以“志愿服务”为核心，连接志愿服务的主体、 客体与内容[6]。 这从逻辑上讲并没有错，但回到现实中来就出现了问题。 因为“志愿服务”只是一个抽象的概念，并非有形实体，所以无法真正承担志愿服务法律机制载体的功能。 基于现代社会志愿服务活动的组织性，能够担任这一角色的应该是志愿组织。 志愿组织一方面把单个志愿者组织成为稳定、 高效、 强有力的志愿服务力量，另一方面为志愿服务对象提供公益性的志愿服务。 它对内有管理志愿者的权力和职责，对外有服务社会大众并因而承担具体法律责任的主体功能。 在推进志愿服务法治化并发挥社会治理功能的过程中，志愿组织始终居于核心位置，是志愿服务法律机制运行的主要承载者和落实者。

二、 志愿服务法律机制的立法表达

志愿服务是社会治理的重要环节，法律机制是辅助志愿服务发展的重要手段。 相较于西方国家，我国的志愿服务立法起步较晚。 1999年施行的《广东省青年志愿服务条例》开其先河。 从2003年施行的《黑龙江省志愿服务条例》以来，我国多个省、 自治区、 直辖市以及较大的城市先后出台了多部志愿服务条例。 2017年12月，国务院颁布施行的《志愿服务条例》，成为具有全国效力的志愿服务法规。 2021年12月，司法部发布的《法律援助志愿者管理办法》，是我国首部专门针对法律援助志愿服务工作的部门规章。

(一)志愿服务主体的法律界定

抽象的志愿服务概念由具体的志愿服务主体组成，落实为人的行动和人的关系。 对此，我国目前的相关立法有所规定。 同时，相关概念的法律属性界定也还有进一步明晰的必要。

我国现有的志愿服务条例，就其立法宗旨而言有两个主要目的： 一是规范志愿服务； 二是维护志愿服务主体权益。 各地方的志愿服务条例大都采取“先志愿服务后志愿服务主体”的顺位。 但国务院《志愿服务条例》却把这一顺位调整了一下。(1)国务院《志愿服务条例》第一条规定： “为了保障志愿者、 志愿服务组织、 志愿服务对象的合法权益，鼓励和规范志愿服务，发展志愿服务事业，培育和践行社会主义核心价值观，促进社会文明进步，制定本条例。 ”这个立法层面的调整表现出对志愿服务主体的重视，既是以人为本精神的体现，又牢牢抓住了志愿服务的主要矛盾。

志愿服务活动具有志愿性、 无偿性、 公益性、 社会性、 组织性等特征[7]。 这些特征主要通过志愿服务主体来体现。 志愿服务主体首先表现为志愿者个人，然后由志愿者组成志愿组织，针对服务对象开展志愿服务活动。 志愿者、 志愿组织、 服务对象都属于志愿服务的主体。 对此，国务院《志愿服务条例》在总则之后紧接着以“志愿者和志愿服务组织”为第二章，不仅明确了志愿者和志愿服务组织的法律性质，而且规定了志愿者的注册方式，志愿服务组织的组织形式、 登记管理办法和党建要求。 该条例的第六条把“志愿者”明确为以自己的时间、 知识、 技能、 体力等从事志愿服务的自然人，把“志愿服务组织”明确为以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织。 该条例的第三章“志愿服务活动”和第五章“法律责任”，也基本上都以志愿者和志愿服务组织作为主语，对二者的权利和责任进行列举式规定。

但同时我们也应该注意到，现有的各级志愿服务条例都没有对服务对象进行界定，也没有明示其与志愿者和志愿组织的法律关系。 作为志愿服务的主体之一，服务对象并非单纯的受益者，也应该是配合者； 并非单纯享有权益，同时也有尊重志愿者和志愿组织基本权利和尊严、 坚守诚实信用精神、 不恶意阻挠或干扰志愿服务活动等方面的义务。 这些基本要求是对志愿服务活动和志愿精神的保护，可以保证志愿服务持续开展，从而让更多有需要的人享受到志愿服务的现实利益。 如果对个别服务对象的不合理要求或举动置若罔闻、 听之任之，那么最后受到损失的将不仅仅是志愿服务的提供方。 因此，在对现有志愿服务立法进行修改完善时，适时加入对服务对象身份和言行的规范也十分有必要。

(二)志愿服务的权责法律关系

法律关系是法律机制的基础，具体的权利义务又是法律关系的主要内容。 志愿服务三大主体之间的法律关系是构建志愿服务法律机制的基础。 其具体表现就是三大主体之间的权利、 义务与责任关系。 目前的相关立法对此都有一定规范，但也都存在进一步完善的空间。

首先，志愿者与志愿组织之间的法律关系。 志愿者是志愿服务的具体执行人员，对其权利义务的界定十分必要。 因此，国务院《志愿服务条例》不仅明确提出保障志愿者的合法权益，而且对志愿者的权利也做出了规定。 例如，志愿者提供志愿服务的自愿性与选择自主性，志愿者对志愿服务风险的知情权，志愿者提供志愿服务的限度合理性，以及尊重志愿者的人格尊严和个人隐私等。 相对应地，志愿组织在这些方面要承担对志愿者的主要责任，包括志愿者的招募、 管理、 培训、 派遣、 条件保障、 保险承担等。

但是二者之间的这种关系又与一般的行政关系、 劳动关系或合同关系不同，应属于一种特殊的委托代理关系[8]。 即志愿组织提供组织便利并委托志愿者向服务对象提供志愿服务。 在此过程中，志愿者仍是独立的行为主体，只不过与志愿组织之间存在委托代理关系，接受其委托，以志愿组织名义代理其提供志愿服务。 基于此，志愿者在提供志愿服务的时候仍有临时决断的自主权，可以拒绝志愿组织的强制指派，如有具体困难仍可以退出志愿服务。 只不过其退出应该及时告知志愿组织，以免影响志愿组织的相关工作安排。 志愿服务组织要加强对志愿者风险防范意识和规避能力的具体指导，并在其受到利益损害时有协助保险赔偿或侵权追偿的义务，但志愿组织本身并无直接赔偿责任。 如果志愿者的损失是由个人过失造成的，那么其损害责任就完全由志愿者个人承担。 这一切都以二者之间特殊的委托代理关系为逻辑基础，归根结底是由志愿服务无偿、 公益、 自愿等属性决定的。 对此法律关系的界定，还需要相关立法进一步细化、 明确。

其次，志愿者、 志愿组织与志愿服务对象的关系。 在志愿服务活动中，志愿者与志愿组织是志愿服务的提供方，与之相对应的另一方是志愿服务对象。 现行志愿服务立法针对志愿服务对象的规定内容较少，基本局限于尊重服务对象的人格尊严、 个人隐私以及不收取报酬等方面。 针对志愿者在志愿服务过程中对服务对象造成的具体损害，目前世界各国普遍遵循“有限的志愿组织替代责任”原则处理。 即侵权损害赔偿主要以志愿服务提供一方的违反义务或失职不尽责为前提。 而在志愿者与志愿组织内部，则先按照连带责任原则进行共同赔偿，然后再根据具体的过错责任情况在其内部进行责任分担或追偿。

但另一方面，现行立法对志愿服务对象的责任义务或言行规范要求不够重视。 这主要是因为，在传统思维中，志愿服务对象往往处于某种弱势或困难状态，应该作为志愿服务的纯粹受益者，而不能对其施加额外的义务或责任负担。 但在实践中，志愿服务的类型呈现多样化，服务对象也早已超出弱势群体的范畴。 例如，在当前疫情防控志愿服务活动中，全员核酸检测或小区进出管控之所以需要安排志愿者，只是由于检测或管控对象人数较多而已。 此时志愿者面对的服务对象绝非一般意义上的弱势群体，甚至有的服务对象对志愿活动还存在不理解、 不配合等现象。 出于对公共利益的考量，这个时候的志愿服务就不再是单纯意义上的扶危济困或学雷锋做好事，而是具有更高层次的社会基层治理的意义。 这就需要对服务对象的理解、 配合、 支持提出一定要求。 对此，相关立法修改工作仍有进一步完善的空间。

三、 志愿服务法律机制良性运行的关键

志愿服务活动是社会基层治理的重要环节，承载着稳定社会秩序、 维护公共利益、 缓和利益冲突等一系列治理功能。 志愿服务活动开展效果如何，志愿服务法律机制运行状况如何，影响全局的关键少数是志愿组织和相关部门。

(一)志愿组织的规范化制度运作

在志愿服务主体中，志愿组织起着承上启下的连接作用。 一方面，它把单个志愿者组织起来，使志愿服务形成规模效应； 另一方面，它发起志愿活动，作为志愿者的组织者直接面对服务对象承担相应责任。 在志愿服务法律机制的运行过程中，志愿组织职责的发挥至关重要，其组织活动必须注意制度的完善与运作的规范，必须始终坚持志愿活动组织的法治思维。(2)目前已经有一些地区的志愿服务条例注意到以志愿组织为中心打造志愿服务法律机制。 例如，2018年11月29日审议通过的《河南省志愿服务条例》就以组织化为主线，包括6章45条，共4113字。 其中，“志愿服务组织”单设一章，“志愿服务组织”一词出现41处，涉及三分之二以上条款。 参见代恒猛.规范和促进志愿服务的组织化进程：对《河南省志愿服务条例》的解读之一[N].河南日报,2018-12-05(22).

首先，志愿组织必须树立规则意识。 志愿服务的初衷和宗旨是无私奉献、 维护公益，但是具体活动的组织必须遵循相应的规则，符合相关的法律规定。 志愿组织的成立必须严格履行注册备案程序，必须制定相应的组织规章，明确负责人员和机构； 志愿者的招募必须通过正规的渠道，借助正规的平台，做好信息登记和情况分析； 志愿者招募以后要保持一定程度的活动组织密度，把志愿者有效组织起来； 还要根据志愿者的时间、 知识、 技能、 体力等情况进行归类管理，实现组织的高效和专业； 基于志愿服务内容的需要对志愿者进行相应培训和风险防范引导； 开展具体的志愿服务活动必须给志愿者购买保险，提供必需的物资设施和便利条件； 在筹备志愿活动的时候也要遵循相应的法律规定，履行相应的法定义务； 组织开展志愿活动时也要做好活动方案设计，严格规范活动开展的方式和内容。 要尊重服务对象的人格尊严和个人隐私，顾及服务对象的心理感受和志愿服务的真实效果。 以上这些内容都体现出志愿服务的组织性，以区别于个体志愿者的个别志愿活动。 这种法律规则基础上的组织规范性，既是现代志愿服务活动发展大趋势的客观需要，又是社会治理视角下志愿服务法治化发展方向的内在要求。

其次，志愿组织必须树立权利意识。 现代法治以权利为本位，新时代中国社会治理的宗旨也以人民为中心，维护、 巩固和发展人民的合法权利是其法治思维最基本的反映。 志愿组织作为志愿活动的核心组织力量，在招募、 管理、 培训、 派遣志愿者时要始终把维护志愿者的基本权利作为基本前提。 这些权利既有私法权利，又有公法权利。 就私法而言，志愿者的人格尊严、 信息隐私、 身体健康和安全、 物质经济利益都应该得到尊重和保护。 就公法而言，志愿者基于宪法和公民身份而享有的各种自由权利以及知情权、 发展权也应该得到志愿组织的尊重和保护。 是否参与、 如何参与志愿活动，固然有志愿组织的统一安排和志愿服务活动的大局需要，但志愿者的自主、 自愿选择也同样重要。 志愿者并不因为加入某个志愿组织而自然丧失其作为普通公民应该享有的基本权利和独立属性。 尤其是在志愿者与志愿组织之间的委托代理关系中，志愿者作为独立个体的身份以及由此而保留的各种权利应该得到尊重。 因为志愿者是真诚奉献爱心的付出者，志愿组织应该放大而不是削弱他们的爱心，对其基本权利的尊重和维护是最起码的要求。

(二)相关组织部门的监管与指导

传统社会治理强调治理主体的多元性，在国家力量之外比较重视市场、 社会的多方参与和共同治理。 但在当代中国社会治理的新语境下，社会治理必须服从国家治理的总体布局，市场主体参与社会治理必须在国家力量的监管、 引领下依法进行，社会自发组织的地方性、 局部性治理活动必须符合人民的整体利益，以整体秩序的和谐、 平安为依归。 落实到志愿服务问题上来，在注重志愿组织这一社会力量的同时，还应重视监管部门、 相关组织和司法部门在维护志愿服务法律秩序、 保障志愿服务法律机制运转过程中所担任的重要角色。

志愿服务的监管部门包括对志愿组织和志愿者负有注册、 监督、 指导、 协助等职责的政府部门。 根据国务院《志愿服务条例》的规定，这些部门包括三类： 精神文明建设指导机构、 民政部门以及其他有关部门。 各级精神文明建设指导机构主要负责志愿服务的具体业务指导，在各级各地建立志愿服务工作协调机制，主动担负起志愿服务工作的统筹规划、 协调指导、 督促检查和经验推广等工作。 各级民政部门主要负责志愿服务的行政管理工作，包括志愿者的注册、 志愿组织的登记管理和日常监督等具体内容。 至于政府中的其他有关部门，如教育、 消防、 公安、 市场监管、 城市管理、 卫生健康等行政管理部门，并不专门负责志愿服务的具体工作，而只是在自己职能工作范围内处理一些与志愿服务相关的工作。 以上这些监管部门有各自的法定职权范围和职权程序的限制，并且依据相关法律法规的内容对志愿服务的形式、 内容进行规范、 管理、 正向激励和违法处置。

除政府主管部门外，还有一些半官方的社会组织力量在维护志愿服务法律机制方面发挥重要作用。 首先，志愿服务事业的法治化发展必须坚持党建引领，发挥党组织在政治方向、 思想建设、 组织动员等方面的积极作用。 根据国务院《志愿服务条例》的规定，志愿组织必须根据党的章程设立党的组织，开展党的活动。 党组织的存在可以有效保证志愿组织活动的立场正确、 行动合法。 其次，以各级工会、 共青团、 妇联、 志愿服务行业组织为代表的具有重要社会影响力和号召力的人民团体和群众团体，也可以发挥自身组织优势，有效指导志愿活动的依法、 合规、 有序开展。

对于志愿组织的违法行为，各级监管部门和志愿服务行业组织在其职权或业务范围内，负有受理投诉、 调查处理的职责。 如果超出其处理的职权或业务范围，则可能进入司法机关的受理领域。 司法机关在处理与志愿服务相关的民事纠纷时，在确定责任归属和赔偿方式时应该考虑到志愿服务无偿、 公益的特殊情况，在不违反一般民事案件处理原则和规定的前提下，对志愿者和志愿组织予以特别的法律保护，采取以过错责任原则为主、 以过错推定原则和无过错责任原则为补充的归责原则[9]。