新时代边境地区高质量发展的综合机制与实施路径分析

李国政

（郑州轻工业大学 经济与管理学院，河南 郑州 450000）

0 引言

我国边境地区有140 个边境县，国土面积达197 万平方公里，人口约2300 万，其中少数民族人口近一半。边境地带是集边疆、民族、贫困、生态、安全于一体的特殊场域，守土固边的任务极重。近年来在漫长的边界线上出现了不同程度的虚空化现象，制约了边境发展，恶化了边境生态，削弱了边防力量。边境地区既是国家疆域的边缘地带和国家安全的第一道屏障，也是捍卫国家利益的前沿阵地，还是展示国家形象的重要窗口。随着“一带一路”倡议及多项国家开放战略的实施，边境地区成为连接国内国际双循环的关键区域、区域协调发展战略实施的攻坚区域及国家安全战略实施的核心区域。新形势下，边境地区的定位特征使其成为深化与周边国家和地区合作的“先手棋”和“排头兵”，明晰了其实现内转外联的功能认知，完成了从国家之边缘到边界为中心的时空转换。

我国边境地区大多是民族地区，发展是解决边境民族地区各种问题的总钥匙。针对边境地区极为明显的安全、发展、生态等价值属性，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上指出，要“确保边防巩固和边境安全”，“加强边境地区建设，采取特殊支持政策，帮助边境群众改善生产生活条件”，凸显了“固边稳藏”的历史方位和时代坐标，进一步将边境工作置于西藏工作大局中谋划。虽然习近平总书记的这一要求是针对西藏边境地区的发展提出的，但对于国内其他边境地区同样适用。

与传统边疆治理研究范式相比，边境治理具有一定的独立研究需求与价值，全球治理视角下须由边疆治理转向边境治理，寻求边境治理的议题构建[1]。因此，将边境研究从边疆研究中适度分离，专门阐释边境地区稳定、发展与治理是当前学术界一个值得注意的动向。部分文献基于全国视角阐述了边境安全的重要性及边境地区的治理问题，例如，从边民家庭发展与边境安全关系的角度强调要重视边民家庭在守边固边中的作用[2-3]，将边民意识作为重要的边境治理资源加以整合与重塑[4]；从边境安全观、边境安全战略以及边境安全风险管控机制阐述边境安全及治理问题[5]；注重边境安全到边境安全与发展并存[6]，以及边境安全对铸牢中华民族共同体意识的重要意义[7]；重视边境城镇化建设，提升边境城镇功能[8-9]；针对陆地边境口岸的特点提出相应的治理策略[10]。

近些年，陆地边境地区“空心化”问题不断挑战着中国的边疆治理，政策界和学术界对此高度关注，2019 年5 月，全国政协民族和宗教委员会调研组专门赴广西中越边境调研边境建设。学界对此问题的探讨多集中于西南边境与东北边境地区的“空心化”现象，这些研究主要涉及到边境地区农村人口外流的影响因素[11-13]、边境山村空巢化原因及解决途径[14]、边境地区人口过疏化的影响及对策[15]等问题。也有学者对陆地边境地区“空心化”的类型、成因与治理进行系统分析[16]，并基于边境安全视角对边境地区“空心化”问题进行了整体思考[17]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视民生问题。在中央坚强领导下，全国范围内的脱贫攻坚顺利完成，乡村振兴有序展开。相较于内地，广大边境地区多是农牧区，返贫压力较大，其乡村振兴的需求更为强烈。习近平总书记强调，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”[18]。因此，要推动边境地区高质量发展，必须根据边境地区的要素禀赋和资源特征，设计高质量发展的机制和路径。学术界对边境地区的安全、稳定与发展进行了卓有成效的阐述，为本研究提供了重要的研究视角和基础。高质量发展是新发展阶段的时代主题。处于发展末端的边境地区，其高质量发展决定着国家整体高质量发展的质量和完整性。现有文献对我国边境地区高质量发展的相关研究还比较薄弱，对推进边境地区高质量发展的机制和路径在内的实现方略等方面的系统研究较为缺乏。本文拟对该问题进行初步探讨，藉以求教方家。

1 边境地区高质量发展的制约因素

经过20 年的兴边富民行动及一系列支持措施，我国边境地区的经济社会发展水平有了显著提升，为民族团结和边疆稳定提供了基础和保障。但限于自然环境、地理特征、历史文化因素和发展惯性，边境地区的发展程度仍然不高，与非边境地区以及国内其他地区有较大差距，其高质量发展仍然受诸多深层次因素制约。

1.1 现代经济体系建设滞后

边疆经济现代化是国家经济现代化的组成部分和有效支撑，在推动区域协调发展中起到特殊作用，是国家经济体系的重要内容。但在经济现代化、稳定性、创新性、绿色性和开放度等方面，边疆地区经济发展水平与全国还有较大差距[19]。产业结构能够在一定程度上体现经济发展合理化和现代化水平：2019 年，边境地区三次产业比例为19.6 :35.7 :44.7，全国这一比例为7.1 :39 :53.9，如果说全国范围内尚处于工业化中后期的话，那么边境地区的工业化只是初期，一些地区例如西藏甚至还处于工业化初期的起步阶段。边境地区第二产业尤其现代工业发展滞后，将造成经济结构的“中间塌陷”。如果过多依赖农牧业和服务业，现代产业体系将难以完善，也会制约边境地区居民收入水平的提升。

同时，边境地区由于地处边陲，现代化氛围不够浓厚，传统观念有很强的影响，市场化机制尚未充分运转。就经济增长速度而言，边境地区要略高于全国平均水平，但部分省区的边境地区，例如内蒙古、甘肃、吉林等，其增长速度低于全国平均水平，增长势能不足。就经济发展动力而言，边境地区知识、技术、信息、数据等新生产要素相对匮乏，经济高质量发展所必须的新技术、新业态、新模式欠缺，新旧动能转换不足。

工业化和城镇化是构建现代经济体系的应然逻辑。除了工业化和总体经济发展程度外，边境地区的城镇化水平也比较低下。2020 年，边疆地区的总体城镇化率突破40%，达到41.3%，但大幅低于全国城镇化率的63.9%，西藏、广西、云南边境地区城镇化率不足30%。与内地相比，通过城镇化来拉动边疆现代经济发展，打造完备的经济体系，难度较大。

1.2 基础设施欠账较多

实施兴边富民以来，边境地区交通设施、能源设施、饮水工程、信息网络、居住环境等得到了实质性改善。2013 年，西藏墨脱结束了中国最后一个不通公路县的历史。2020 年，藏中、阿里联网工程的贯通，标志着西藏边境地区彻底结束了孤网运行状态，全区74 个县全部被主电网覆盖。易地扶贫搬迁、安居工程、通信网络保障等极大改善了边境地区民生条件。虽然国家投入巨资用于边境基础设施建设，但由于自然条件恶劣、建设周期长、难度大，其基础设施规模和质量与内地相比仍有明显不足。以交通运输为例，边境一般处于国家交通运输网络的末梢，交通通达性差，快速通道缺乏，物流成本高。建成公路普遍存在标准低、抗灾能力弱、养护投入不足等问题。截至2019 年，云南、新疆的边境县高速公路通达率不到80%，黑龙江和内蒙古的这一数字仅为56%和40%，西藏边境县尚无高速公路修通。新疆和广西边境铁路通达率不足60%，云南边境铁路通达率不足15%，西藏边境地区未通铁路。

与陆路交通相比，边境地区的航空运输则有一定特殊性。边境地区离腹地较远，陆路交通不便，发展航空业有天然的优势，事实上也证明了这点。全国各省区的民用机场分布中，边疆省区处于领先水平，例如新疆有22 座，内蒙古有21 座，云南有15 座，黑龙江有13 座，数量大大超过许多内地省市。但边疆地区由于国土面积较大，且多是支线机场，航空资源相对稀疏，航线密度、航空网络集中度等反映民航运输规模的重要指标相对不足，不少机场亏损严重，靠财政补贴维持运转。有些边疆省区甚至机场绝对数量较少，例如西藏区内只有5 座。同时，边境地区的机场多数还是军民合用机场，国防意义甚至超过经济意义。

1.3 公共服务供给有限

在一系列国家政策支持下，我国众多边境县的公共服务供给有了显著提升，特别是具有极强针对性的帮扶举措，例如组团式援藏、援疆，使一些极端贫困落后地区较为快速的被纳入到国家一体化发展轨道，实现了发展成果的共享。但由于历史欠账较多，边境县的公共服务水平较内地仍有很大差距。以医疗和教育为例，根据统计数据计算，边境县的人均医疗资源总体只占全国平均水平的70%左右，地方财力有限导致一些医院、学校运营困难，边境居民患病靠外出就医解决的现象并未根本扭转，增加了医疗消费支出。虽然教育投入持续增加，但缺乏专门针对边境一线的教育扶持政策，同时资金主要投向边境中心城市以及硬件设施，教育人才也时有流出，师资队伍建设和教育理念的现代化转型有不小的难度，部分人口稀少的边境地区求学远的现象突出。边境地区基本公共服务与覆盖的人口比例不匹配不经济的矛盾凸显。

1.4 特色产业发展不足

边境地区的产业构成主要以农牧业及其加工业、文旅产业和边贸产业为主，虽然体现了边境特色和民族特色，但产业发展和经营方式总体呈粗放态势，附加值不高，品牌效应有待增强。加之边境地区生态环境脆弱，不少地区属于禁止开发区或限制开发区，与产业发展存在一定矛盾。

边境地区农牧产品产业化、市场化和规模化程度较低，有些地区农牧业分散经营，规模较小。产品粗加工多、精深加工少，没有形成完整的产业链，竞争力较弱，抗风险能力弱。随着农牧产业规模扩张，可能出现产品滞销、效益下滑等现象。边境地区贸易产业受双边关系和边贸政策影响较大，存在一定波动性，附加值较低的初级产品加工较普遍。沿边开放平台功能较为单一，主要服务一些商品输出和输入，政治、经济意义较大，文化传播色彩不浓厚。边境经济合作区、跨境经济合作区及边境文化试验区等全方位开放战略大通道和平台的功能价值亟待增强。旅游业对就业的拉动效应明显，边境地区发展旅游业具有天然优势。但现阶段边境地区旅游业发展不充分、不平衡，质量不高，多数还处于低层次开发阶段，没有将当地旅游资源转化为经济资源。这主要体现在两个方面：一是通往旅游景区的基础设施不完善，旅游服务设施不足，游客体验感不强；二是自然资源和文化资源耦合不紧密，文旅融合度不高，降低了旅游资源开发质量。

1.5 返贫阻断任务较重

虽然现阶段边境地区与全国一道完成了脱贫攻坚的历史任务，全面进入小康社会，但脱贫基础不牢固，顺利实施乡村振兴有较大挑战性。就地区层面而言，由于内生发展动力不足，产业基础较为薄弱，加之边境地区政府普遍财力有限，其发展更多依靠中央财政的转移支付，发展所需的资源主要依赖政府供给，市场化、社会化筹集资源的能力较弱。同时，发展推力很多是以项目形式进行，存在部门分割问题，项目综合统筹和协调不足。就个人层面看，一些边境居民由于受多种因素制约，就业技能有限，致富渠道相对匮缺，“等靠要”思想严重，这就导致其持续增收压力大。同时，边民易受地方病、自然灾害等特殊因素影响，致贫、返贫风险较高。

1.6 守土固边压力较大

边境安全是总体国家安全的重要部分，边境地区民族文化、宗教文化、地域文化多元且复杂。当前我国边境地区的安全形势持续向好，但也存在一定隐患，这些隐患有可能在一定条件下被激活和突显。“三股势力”是重要边境安全的重大风险隐患；民族问题与宗教问题会诱发边境安全风险；民生问题长期得不到解决，也会激发出各种不安全、不稳定因素。另外，公信力是边境地区地方政府最重要的合法性基础，决定着边民对政府的信任度、认同度、顺从度、配合度等[20]。地方政府公信力流失会导致民众的疏离甚至对立情绪，使各种内生型和输入型安全风险叠加，诱发社会政治的不稳定。

2 推动边境地区高质量发展的综合机制创新

只有推进边境地区的高质量发展，才能弥补国家高质量发展的短板和不足，后者才会有实现的牢固基础。边境地区高质量发展离不开综合机制的创新优化和实施路径的科学选择。只有设计完备的化解机制，锚定进路目标，才能破解边境高质量发展的阻滞和障碍。根据边境地区高质量发展面临的特殊性和逻辑机理，在权衡“政府-社会-边民”“稳定-发展-生态”等关系基础上进行机制创新。笔者认为，推动边境地区高质量发展的综合机制应包括统筹协调机制、市场调适机制、包容共享机制、绿色生态机制和开放共生机制。

2.1 统筹协调机制

边境地区高质量发展是一个系统工程，需要强大的统筹协调和资源调配能力。一方面，应基于外部支持和内部动力两个维度的政策统筹，形成向边境地区倾斜的国家政策导向。国家层面应通过政策引导，鼓励援藏资金、人才、项目等要素进入边境地区，助推边境高质量发展，夯实边境安全和发展的根基；同时，构筑增强边境地区自我发展能力的政策体系，多措并举，持续提升边境地区自我发展能力。另外，建立差别化的政策体系，包括特殊的产业政策、金融政策、土地政策、边民补贴政策等，增强边境地区稳定和发展的系统弹性。另一方面，应确立兼具统一性和多元化的边境地区稳定发展的制度平台。不同边境地区的自然地理风貌、经济社会发展、安全压力以及人口数量等有明显差异。针对边境地区稳定发展面临的共同性和差异性，加强统筹规划和制度创新，设计兼具两重性的推进边境高质量发展道路的制度体系，搭建维护边境稳定和发展的制度架构。再一方面，应探索推进边境地区高质量发展的联动机制。推进边境高质量发展，需要构建包括政府、社会、军队、边民等参与主体在内的联结机制，强调边境民生改善与边境安全的有机结合。既要保障纵向联动，又要协调横向联动，发挥各方积极性，形成固边兴边合力。

2.2 市场调适机制

长期以来，边境地区市场化进程较为缓慢，市场经济不完善，价格调节的有效性和合意性无法得到有效发挥，在特殊产权关系条件下促使价格机制发挥调节作用的制度安排也较为缺失。在历史惯性和现实境况的制约下，我国边境地区的发展过度倚重政府的财政投入，对市场机制的重视不足，造成“输血有余，造血不足”的发展动力困境。边境地区的高质量发展，需要更加有效的市场调解机制，更好体现市场经济的交换性和享用性的高度协调。因此，边境地区的发展更需要融入全国统一的大市场。通过建设统一规范的全国性市场，可以减少阻碍内陆地区和边疆省区及边境地区经济联系的不利因素，提升边境地区和非边境地区以及内陆地区的经济互补性和联动性。

当然，强化市场机制的运行，并非弱化政府介入功能，更非所有问题全部交由市场解决，而是将政府力量和市场力量在边境地区发展中有效整合，充分发挥政府和市场的双重效应，变边境发展的“输血模式”为“造血机制”。引入市场调适机制可以提高财政资金扶持边境地区产业发展的效率；同时，政府理应在市场治理规制、边境区域规划、公共服务供给、生态环境保护、社会稳定及对冲产业结构调整风险等方面发挥积极稳健作用。

2.3 包容共享机制

边境地区的发展必须带有包容性和共享性特征，“五大发展理念”的落脚点是在“共享”，即发展的目标和成果由全体人民所分享。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。”同样，全国各地区、各民族在实现社会主义现代化道路上，享有均等的机会。通过完善制度安排和治理机制，补齐边境发展的短板，将边境地区经济社会发展纳入到国家一体化发展进程中。经济高速发展的同时必然带来市场机制的排斥效应，政府要矫正市场机制的偏差和外部性，维持社会公正和经济公平，更加重视边民发展机会的公平获得，使边境发展始终处于正轨。在外部支援和内生动力的双重作用下，边境地区经济得到了深化发展，进一步增进了区域内各民族对中央和国家战略方针的认同，对口援藏、援疆更是加深了汉族与藏族、维吾尔族等少数民族的交往交流交融，增强了中华民族共同体意识。

2.4 绿色生态机制

边疆民族地区在国土空间规划中基本都属于生态脆弱区，其生态优劣不仅影响边疆省区，对于内地及全国影响都较为深远。边境地区更是其中治理的难点所在。边境地区既要获得经济增长和物质积累，更要将绿色发展理念贯穿其中，绿色化、生态化是其高质量发展的根本点。边境地区必须根据资源禀赋，发展生态产业，包括绿色农牧业、生态工业、清洁能源等。同时，确立边境地区高质量发展的绿色生态机制，在宏观上需要构建一套推进生态文明持续发展的制度体系，筑牢国家生态安全屏障；在中观上需要确立绿色发展领域的相关体系，包括绿色标准体系、绿色考评体系、绿色监管体系等；在微观上需要优化生态奖补机制，将生态治理资金投向植树造林等前期工作的同时，强化生态管护等后期领域的资金投入。增进生态治理效益，促使发展方式由资源粗放型向绿色集约型转变，重视绿色生产生活方式的普及宣传。

2.5 开放共生机制

边境地区处于两国交界之处，在“一带一路”和开放发展背景下，边境地区认知定位在不断转变，由国家领土的边缘和发展末梢转换为两国贸易往来的中心地带。边境地区的开放共生有两层含义：一是对内，二是对外。前者是指边境地区与非边境地区及内陆腹地之间的共生发展。通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通“五通”机制，依托国内大市场，有效融入国家发展大局中，为国内大循环创造条件。后者是指边境地区与边境接壤国家或地区之间的共存共生，将边境安全功能转化为安全与发展并重。通过设立跨境贸易区、边境自由贸易区等经济区，打造贸易大通道和大平台，以边境口岸为支点，支撑外循环的顺利进行。

3 边境地区高质量发展的路径取向

边境地区高质量发展具有发展、安全、生态等复合型取向，又有政府、企业、社会组织、边民等多重性主体参与。因此，应建构多元化、跨通式逻辑进路，助推边境地区实现高质量发展。

第一，基础设施推进是基础。强化布局交通、能源等基础设施建设，加强边境两侧、边境地区之间、边境和腹地的互动与联系。对外要推动边境口岸与邻国口岸铁路统一等级标准，提升货物通关效率①；对内要完善与周边城市和地区的交通联系，提高与国家重大战略区域的交通通道连接程度，推动边境地区更好融入“双循环”发展格局。例如，要打造边境地区交通枢纽和交通节点，构建大能力、大容量铁路运输通道和高速公路网，加快物流枢纽布局和货物转运中心建设，发展多式联运体系。除了交通骨干构架外，还要加强边境县的省道、县道建设，推进边境乡村公路和牧道建设，例如西藏边境应重点关注完善边防公路、抵边道路建设。同时，推进边境地区数据中心、物联网、人工智能等“新基建”建设，提升无线网络入户比重，对新一代信息基础设施进行战略布局，打造智慧口岸、智慧牧场、智慧边境、智慧安防等“互联网+区域”新业态。当然，在国家对边境地区高质量发展统一规划的背景下，各边境地区要根据自然环境条件、社会民生需求、安全稳定形势及毗邻国家情况，结合国家对外开放和国防战略需要，因地制宜，分段施策，确定不同边境段的主要任务和建设工程。

第二，新兴城镇建设是载体。选择重要节点地区推进特色小城镇建设，以此集聚人口，发展经济。重视口岸建设，考虑设立自由贸易区，强化“一带一路”通道效应，化战场为市场（缓解中印关系，深化中尼贸易）。统筹边境口岸和边境城镇建设，构建以边境重要节点城市和小城镇为支撑、临边集镇为节点、抵边村寨为支点、沿边境线辐射延伸的城镇带。依托本地资源禀赋，分门别类打造商贸物流型、生态旅游型、工业制造型、历史文化型等主导产业清晰的综合镇，辐射带动边境一线发展。在边境小城镇建设的同时，要加强与边境中心城市的统筹规划，提升边境地区尤其是县域公共服务水平，在教育、医疗、养老等方面继续加大投入，提高民生保障程度，免除边境居民和外来人才的后顾之忧，实现居边生息。

第三，特色产业发展是抓手。以特色产业发展优化边境产业结构，增加边民生计手段，促进边境地区经济社会发展。边境地区一般都是重要的生态功能区，绿色产业应成为推动其高质量发展的主导产业。具体言之，北部、东北边境应依托草原、森林和粮食资源优势，发展特色种（养）殖业、草业、特色林果业，打造边境特色农业产业链，提高附加值和品牌效应。充分发挥西北、西南、西藏边境的民族医药资源优势和北部边境的牧业优势，加快发展农产品加工、中药材加工、乳制品加工、皮制品加工等出口加工业。依托北部、西北边境丰富的能源优势，推动传统能源化工全产业链绿色循环化发展，促进风电、光伏发电等清洁能源发展。同时，边境地区应大力发展特色生态旅游和跨境旅游，推动建设边境旅游试验区、跨境旅游合作区和全域旅游示范区，促进文旅业深度融合。另外，要重视电商物流业发展。应以“边境仓”建设为平台，建立跨区域物流园区，承载边贸物流和跨境电商发展。

第四，人口适度集聚是核心。边境地区人口稀少，包括东北、西南等边境地区还存在明显的人口虚空化状态。人口的大量外流给当地经济发展和社会稳定带来了极大隐患。稳定边境地区人口规模，实现从利益搬迁到安土重迁的转变，既是建设和繁荣边境地区的必要条件，更是巩固边境稳定和国土安全的重要保障。人口集聚是应对边境地区虚空化的“有力武器”，在边境虚空化较为严重的地区，通过政策激励、产业发展、城镇建设、培育壮大市场主体等途径聚拢人口，增加就业机会。通过增加人口密度来提升经济密度，促使更多的群众扎根边疆尤其是边境地带，形成以家固边、家国熔接的良好镜像②。从空间布局看，乡镇居民点是边境地区人口空间分布的关键，而边境地区的人口主要分布在边境中心城市。因此，应以科学的乡镇体系规划为基础，推行“点-轴”战略，以边境中心城市带动边境乡镇，引导边境地区人口合理布局。同时，要建立边境地区人口安全预警机制，分析预测边境地区人口变化状况及趋势，评估边境地区人口安全水平状况，保障边境地区人口的合理布局与合理增长。

第五，军民深度融合是关键。边境安全是国家安全的重要构成，军队建设是边境安全和发展的有力保障，边境安全和发展又为军队国防建设提供了坚实基础。按照“军民一体、平战一体”的要求，坚持屯兵与安民并重，构建军民一体化战略体系。应理顺地方尤其是基层单位的军民融合组织体系，建立军民融合组织机构，强化其组织协调功能③。通过军警守边和居民抵边有机结合，形成固边强边合力。构建深度融合的后勤保障体系是军民融合的重要体现。一方面，增强地方对军队的后勤供给能力，推广地方企业向军队配送产品的“流动超市”模式以及将地方加油站纳入部队应急油料保障体系，解决边防部队“买菜难”“加油难”等后勤保障难题。另一方面，充分发挥军队在资金调配、物资保障和专业人才方面的优势，将军队建设和边境经济发展紧密融合。例如，西藏边防部队通过研发一些高原特需产品，包括青稞牦牛肉压缩干粮、牦牛肉罐头、牦牛奶制品等，有计划地向地方推广[21]。

第六，社会治理创新是纽带。习近平提出“治国必治边”的重要论断，突显了边疆治理的时代价值。边疆治理是国家治理的重要内容，边境治理又是边疆治理的应有之义和重要承载。边境地区社会境况较为复杂，不仅经济社会发展和公共服务供给较为滞后，而且多元文化的张力和冲突、治理场域的扩大化等现象都对其社会治理的任务和效果产生挑战。对边境地区的社会治理理念和模式不能完全照搬内陆腹地，而必须带有一定的特殊性和创新性。边境地区的社会治理必须以铸牢中华民族共同体意识这一标识性认知为主线，创新社会治理范式，塑造复合性治理思维，确立多元化治理主体，设计协同化治理路径，形成开放化治理场域。完善边境地区社会治理体系，提升社会治理现代化水平。推动边境治理由单线维度向复合维度转换、国家中心向个人中心转换，实现边境与内地整体性、均衡性社会发展，即实现边境与内地的社会治理均质化。

边境地区需要积极利用国家对口支援、专项扶持等发展机遇，在受援与合作中汲取内地较为先进的治理理念和方式。在具体方式上，既要强调综合施策，又要考虑特色治理，将宏观治理原则和微观治理手段相结合。例如，标语治边，即通过标语警示涉边行为、宣传国家政策、宣誓国家主权，以小标语来透视大治理[22]。再如，基于对公共服务内容、方式的特殊需求，增强边境地区流动图书馆、流动科技馆、流动警务室、“草原110”等流动公共服务供给[23]。针对边境地区特有的安全形势、社会特征和人员构成，实施网格化管理，以社会治理这一“软实力”服务边境稳定和发展大局，合力勾勒出一幅动态图景渐次展现的“善治”画面。

注释：

①笔者在郑州国际陆港公司调研得知，郑欧班列经新疆阿拉山口到哈萨克斯坦，由于铁路轨距不同而导致换轨运输，经常有班列滞留积压现象，有时达一周左右。同样，中越、中缅边境也会出现此种情形。

②西藏山南地区隆子县玉麦乡是一个典型。玉麦乡一度是中国人口最少的行政乡，只有3人，通过放牧、巡逻等方式守边。通过边境小康村建设等发展举措，边境地区的产业发展水平有了明显提升，也吸引了人口入驻。目前玉麦乡人口已增至200 余人，守土固边的力量更强，成为“神圣国土守护者、幸福家园建设者”的很好诠释。

③可参考新疆生产建设兵团，建设若干兵团城镇，实施党政军企高度一体化的运行组织，军队与地方政府合署办公。