海南自由贸易港社会治理的传统经验及其现代转变

杨 晔

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

一、问题的提出

自2018 年开始，海南逐步探索、推进中国特色的自由贸易港建设，有关海南自由贸易港建设的相关文件、政策与规定不断得以出台与落实。海南自由贸易港建设主要受到三个因素的影响：首先，海南自由贸易港是国家的重要布局和重大战略举措，政策导向与引领决定着海南自由贸易港建设的方向与定位，即：着眼于国际国内发展大局，统筹科学谋划与研究，体现对外开放与经济全球化的重大举措，此为普遍性的“政策战略”因素；(1)习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《今日海南》2018年第4期。其次，对自由贸易港的建设需要结合海南传统的历史特色，通过对中国历史与传统文化的研究，更为深刻地把握历史发展的规律，重视吸取历史经验，坚定文化自信，更好地面向未来建设，此为相对特殊的“历史文化”因素；(2)参见杨凤城：《习近平党史观与中共党史研究》，《中共党史研究》2020年第1期。最后，海南本地独特的社会环境与地理因素的特点，也是影响海南自由贸易港建设的重要因素之一。正如习近平所言，“海南是我国最大的经济特区，地理位置独特，拥有全国最好的生态环境，同时又是相对独立的地理单元，具有成为全国改革开放试验田的独特优势”，可以说海南自由贸易港的规划与建设，需要结合当地独特的地理、生态与社会环境，此为具有本土特殊性的“区域地理”因素。(3)习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《今日海南》2018年第4期。

此三个因素反映在海南自由贸易港建设的社会现实中，自由贸易港的经济体系、对外贸易、国际交流等更具备普遍性的经验，受“政策战略”因素的影响更为显著。随着海南自由贸易港建设的推进，国际交流与流动的深入，因自由贸易而产生的矛盾纠纷将增加，贫富差距亦会加大，社会隐患与治安犯罪等问题自然也会在一定程度上增加。如何在海南的自由贸易港建设中，依旧保持当地的社会秩序稳定与人民生活幸福，对海南自由贸易港社会治理问题的研究显得非常必要。因此，海南自由贸易港建设需要在把握普遍性的“政策战略”因素的基础上，综合考虑相对特殊的“历史文化”因素与特殊的“区域地理”因素，并坚持以人民为中心的理念与观点，有序地推进海南自由贸易港的建设。

然而，对海南自由贸易港建设中“社会治理”的研究显得较为单薄。主要集中在整体与具体两个层次：一方面，是从宏观视角分析海南自由贸易港社会治理的问题与建议。如：有的认为海南自由贸易港相关制度的建设有利于治理体系和治理能力现代化，构建“系统完备、科学规范、运行有效的”自由贸易港治理体系；(4)石径：《构建科学有效的自贸港治理体系》，《中华工商时报》2020年06月03日第003版。有的认为海南自由贸易港建设需要建立基层社会治理的新格局，并做到相关方面的举措；(5)夏锋：《以全方位大力度改革创新推进自贸港治理能力现代化》，《海南日报》2020年10月23日第A08版。有的认为海南自由贸易港的治理能力现代化，需要全方位、大力度地进行改革，其中包含“以共建共治共享为基本目标创新社会治理”。(6)苗延红：《关于自贸港背景下创新基层社会治理的思考》，《今日海南》2020年第10期。另一方面，是对海南自由贸易港的具体内容进行介绍与分析。如：有的认为海南自由贸易港的社会治理、法治制度和风险防控体系三部分内容的关联度高，应将其进行一体化的建设；(7)谭波：《海南自贸港社会治理、法治制度、风险防控体系的一体化设计》，《今日海南》2020年第10期。有的认为“智慧海南”是海南当下自由贸易港建设的重点任务，需推进和提高市域与县域社会治理的智慧化水平；(8)林必恒：《提升自贸港市（县）域社会治理智慧化水平》，《海南日报》2020年12月08日第B04版。有的认为海南自由贸易港的城市治理，需要将刚性管理与柔性服务相结合，实现城市治理的精细化，并提出相应的建议举措。(9)林必恒：《自贸港城市社会治理精细化的建议》，《海南日报》2020年08月12日第A07版。

可见，对海南自由贸易港的社会治理部分研究，绝大多数关注的仅是国家战略与制度创新方面的问题，而未将其与传统社会治理经验、海南本地特殊实情相结合。换言之，海南自由贸易港建设中的社会治理方面，不仅需要在制度层面规划与创新，更需要结合海南本地传统社会治理的经验特色，从而推进新时代海南自由贸易港的社会治理建设。具体而言，一方面在研究要点与逻辑上，在“当代制度设计”与“传统治理经验”的基础上寻求“共同逻辑”与“不同特质”，展现海南自由贸易港社会治理建设中需要考虑的主要内容；另一方面，在研究形式与思路上，将海南自由贸易港社会治理的传统资源和现代创新之间进行联接，分析其关联与相似的治理逻辑特点；以及由其差异、转变之处，反映当代海南自由贸易港社会治理建设的长处与关键。对此问题的研究，不仅有助于在自由贸易港社会治理建设中考虑海南地方实情，结合利用传统治理的经验与资源，更能厘清自由贸易港社会治理建设中的关键转变与创新路径。

二、海南自由贸易港社会治理体制的制度逻辑

海南自由贸易港建设出台的一系列相关政策与文件，不断形成和丰富了“创新社会治理”的现代格局与制度方案。对海南自由贸易港社会治理的现代制度构建，不仅要体现从整体到具体的两大主线，也要展现静态与动态的视角及其两种相对的思路差异。

（一）海南自由贸易港社会治理的整体设计

海南自由贸易港建设陆续出台的相关政策与文件，以四个阶段中的六个文件和最终的《海南自由贸易港法》为典型代表。最早的“草创”时期，国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，海南地方也相应形成“学习贯彻”的“决定”；(10)参见《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2018年第13期，第5-13页；《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期。至“初建”阶段，以国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）为代表，加快促进建设高水平的中国特色自由贸易港，海南地方则有相应的贯彻落实该方案的具体决定；(11)参见《海南自由贸易港建设总体方案》，《人民日报》2020年06月02日第001版；《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年06月15日第A01版。“落实”阶段，海南地方制定出台的《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020-2022年）》（以下简称《行动方案》）和《海南自由贸易港制度集成创新任务清单（2020-2022年）》（以下简称《任务清单》），是海南自由贸易港建设的“制度集成创新”，突出特色与具体落实；“成果”阶段的代表是《海南自由贸易港法》的出台，其不仅是自由贸易港建设法制成果的前期总结，更是海南自由贸易港社会治理建设的重要指向。可以说，海南自由贸易港一系列相关政策文件的出台，将中央整体布局与地方具体设计紧密结合，《行动方案》与《任务清单》更是直接落实海南自由贸易港建设的具体要求，重在强调对海南自由贸易港的制度设计与制度创新。不同阶段有关“社会治理”的文件，展现对海南自由贸易港不同阶段的社会治理建设的不同要求。

根据四个阶段中的相关文件，对有关“社会治理”的相关规定进行整体视角的分析：首先，在“草创”阶段有“加强和创新社会治理”部分，包括“健全改善民生长效机制”“打造共建共治共享的社会治理格局”“深化行政体制改革”三个部分。(12)《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2018 年第13 期，第10-11页。而海南地方的“决定”中有“加强和创新社会治理，不断完善公共服务体系”，包含“坚决打赢精准脱贫攻坚战”“提升社会事业发展水平”“织密扎牢民生保障网”与“打造共建共治共享的社会治理格局”四个部分。(13)《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期。其次，在“初建”阶段也专门设置“社会治理”的内容，有“深化政府机构改革”“推动政府职能转变”“打造共建共治共享的社会治理格局”，以及“创新生态文明体制机制”四个部分；(14)《海南自由贸易港建设总体方案》，《人民日报》2020年06月02日第001版。海南针对《总体方案》的“决定”则是主要集中在“坚持共建共治共享，建立与海南自由贸易港发展相适应的社会治理和公共服务体系”一部分内容上。(15)《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年06月15日第A01版。再次，在“落实”阶段，《行动方案》中要求进行“社会治理的制度集成创新”；(16)《海南自由贸易港制度集成创新行动方案》，《海南日报》2020年10月27日第A03版。《任务清单》中列举了八项在社会治理领域的创新制度要求。(17)《海南自由贸易港制度集成创新任务清单》，《海南日报》2020年10月27日第A03版。最后，前期“成果”总结阶段，《海南自由贸易港法》对“社会治理制度”提出了明确的导向：

海南自由贸易港构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自由贸易港治理体系，推动政府机构改革和职能转变，规范政府服务标准，加强预防和化解社会矛盾机制建设，提高社会治理智能化水平，完善共建共治共享的社会治理制度。(18)《中华人民共和国海南自由贸易港法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第5期，第963-969页。

此条不仅直接针对“社会治理”领域，其涉及的内容也较为丰富，包括海南自由贸易港治理体系的三大特点，重点在机构改革、职能转变、规范标准、矛盾预防化解机制、智能化等方式，以及共建共治共享的目标。可见，不同阶段的制度设计对“社会治理”领域的要求有明显不同。主要对三大部分进行延续关注：一是“体制改革”，主要散见于不同阶段的文件其他部分中，如海南省文件中有“进行政区划调整和党政机构改革”；海南针对《总体方案》的“决定”中，还有“推动党政机关、法定机构改革创新，促进政府职能转变”；《行动方案》中要求“党政机关的设置、职能权限、管理方式等制度集成创新”。此部分是“社会治理”领域中制度创新的体制保障与制度基础。二是“社会民生生态”，包括脱贫工作、社会事业、社会民生保障，以及生态试验区等诸多内容，此部分包含类型多样，是社会治理制度创新的核心追求与基本职能。三是“共建共治共享”，此部分是“社会治理”领域最为主要的制度形式与目标追求，是社会治理制度创新的中心环节与主要手段。

简言之，自由贸易港社会治理的不同阶段，“组织体制改革”“社会民生生态”和“共建共治共享”作为海南自由贸易港社会治理的制度创新，是整体设计中三个最主要的内容。形成了“机构改革”“职能转变”为前提基础，“共建共治共享的社会治理格局”为主要内容与环节的制度创新，“民生改善与生态文明”作为最终追求与目标的整体设计逻辑。

（二）海南自由贸易港社会治理的具体举措

同样，根据四个阶段中的相关文件与法律，在三个成逻辑性与体系性的主要部分之下，海南自由贸易港的社会治理领域的制度设计也有具体的举措。

首先，对于“组织体制改革”方面的具体举措，可概括为以下五个主要内容：一是，“放管服”的改革，强调简政放权，给予地方省级政府更多自主权。二是，行政区划的改革，将经济社会、人口地理、资源禀赋、历史人文、民族区域自治等因素相结合。(19)参见《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期。三是，政府机构的改革，主要强调统筹使用各类编制资源，将相近的部门、业务范围趋同的事项集中，推动职能相近部门合并，由一个部门统一管理，实行大部门制的改革，精简党政机构。四是，人员设置的改革，在机构合并与精简的趋势下，行政人员重在监管方面业务，并且对专业人员的聘请进行市场化的体制转变，吸引人才集聚。(20)参见《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年06月15日第A01版。五是，政府职能的转变，重在对社会活动的监管；结合网络信息化平台与现代信息技术，提升政府服务和治理水平，实现公共数据共享与开放。五个部分之间形成一定的逻辑关系，即核心在于权力下放，提升地方社会治理的精细化水平，并且从上而下依靠区划的设计调整、机构的合并与精简，以及人员精简与聘用三方面对政府体制进行改进，并且最后在职能方面强调信息化与共享化，提升服务水平。可以说，形成了从上至下以“简政放权”为核心，区划规划、机构精简、人员改革与职能转变等多种手段的组织体制改革与创新内容。

其次，对于“社会民生生态”的具体举措，可概括为以下三个方面：一是脱贫与乡村振兴。脱贫是海南自由贸易港社会治理较早阶段的重要要求，要求建立稳定脱贫的长效机制，相对应各层级的主体责任机制，以产业与就业为关键，并且建立返贫监测预警和动态帮扶机制；与此同时，乡村振兴与治理也是以脱贫与民生为核心，实现农业生产与脱贫目标，完善农村基础设施和公共服务设施，以及乡村治理的制度机制。(21)参见《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年06月15日第A01版。二是，民生改善与社会事业。与民生相关的社会事业内涵丰富：教育文化方面，要求进行教育综合改革，及社会文明大行动，并建设公共数字文化服务网络；(22)参见《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期。劳动就业方面，要求完善劳动用工制度，实行就业优先战略和积极就业政策等；社会救助方面，创新社会救助模式，全面实施全民参保计划；医疗卫生方面，进行医药卫生体制改革，引进岛外优质教育医疗资源；住房方面，防止房价大起大落，建立健全住房供应保障体系；健身方面，推进公共体育服务设施建设；养老方面，建设社会养老服务设施等。三是，在生态文明建设领域，主要集中于“生态文明试验区建设”“国土空间规划体系建设”“国家公园自然保护地建设”与“生态保护补偿机制建设”四大部分。(23)参见《海南自由贸易港建设总体方案》，《人民日报》2020年06月02日第001版。可以说，形成了以“脱贫与乡村振兴”为中心追求，“民生改善与社会事业”为主要内容，“生态文明建设”为基础保障的职能体系。

最后，对于“共建共治共享”的具体举措，可以概括为以下七个部分：一是户籍改革与人口数据，要求对人口动态数据进行收集和分析，并且相对应的是深化户籍制度改革，放宽户口迁移政策。二是社会保障体系，主要是以社会保障卡为载体，包含养老、失业与工伤保险，低保等救助，都表现了对个体方面工作的落实与保障。三是行业、商会等组织建设、纠纷解决，重在给予行会、协会、商会等自主权，进而参与社会治理活动。四是基层群众自治组织建设，主要在于形成“简约高效的基层管理体制”及赋予更多“基层治理权限”，促进体制创新。五是社会信用体系建设，形成对“守信”与“失信”两方面行为进行鼓励与抑制的机制。六是信息化与智能化，重在利用人工智能技术建设信息化平台，并且实行多种平台数据之间的联动，建设“四位一体”新机制。(24)参见《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，《海南日报》2020年06月15日第A01版；《海南自由贸易港制度集成创新行动方案》，《海南日报》2020年10月27日第A03版。七是各类社会服务，如养老服务体系、教育与医疗资源引入，食品安全监管，住房保障，遏制黄赌毒等多方面内容。(25)参见《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2018年第13期，第10页；《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，《今日海南》2018年第5期。此七个部分看似杂乱，但归纳起来可分为四个层面，即：在“个人”方面的户籍、人口与社会保障；在“组织”方面重在行会、商会与基层群众的自治组织；在“平台”方面的信用体系与智能化联通平台；在具体“服务”上的养老、食品、住房与医疗等。可以说，形成了从“个人”与“组织”为主体的需求、“平台”与“服务”为手段表现的治理方式。

总言之，海南自由贸易港的社会治理，从不同阶段的政策和要求来看，包含以“简政放权”为核心，区划、机构、人员与职能等多种方式的“组织体制改革”；脱贫与乡村振兴为追求，各项社会事业为内容，生态建设为基础的“社会民生生态”；以及从“个人”与“组织”，构建“平台”与“服务”的“共建共治共享”三个主要内容。

三、海南自由贸易港社会治理体制的传统经验

传统海南地方社会治理的优秀经验与体系，一方面是基于整个传统中国官方治理制度的普遍性为背景，另一方面也融合了海南的地域特色。以整个传统中国的地方治理经验为前提机制，并且特别关注传统海南的地方社会治理的内容，可以为当代的海南自由贸易港社会治理的制度设计和建设提供有益的参考和借鉴，主要体现在“静态组织建设”“具体职能作用”“动态运行机制”三个方面。

（一）组织人员的精简

传统中国地方治理体制中的优秀经验与方式，从静态与整体的视角进行考察，表现在社会治理体制中的组织架构方面。我们分析从秦汉时期到明清时期的传统海南，发现其在地方社会治理中组织与人员有着精简化和集约化的特点。

传统地方社会治理组织设置精简化的特点，最主要体现在组织数量的控制与治理组织设置两方面上。首先，治理组织数量方面的精简。传统地方与基层治理的组织数量，在长时间的跨度上保持较为稳定的设置。从秦汉时期到明清时期，各地人口急剧增加，而县级政府与治理组织却保持较为稳定的水平，基本是在一千一百多个至一千三百多个数量之间。(26)林辉煌：《传统政治文化与中国乡村治理》，《华南理工大学学报（社会科学版）》2016年第4期。较为稳定的治理组织数量，反映的是传统地方与基层治理模式的成熟与稳固，在治理事务繁多的情况下，地方治理组织内的人员得到充分的利用。其次，组织运行成本方面的精简。在以“县”作为社会治理所开展的基本单位前提下，意味着传统基层治理组织中保留一位地方主官，面对繁杂的事务，治理辅助人员从胥吏身份向幕友等州县主官私人聘请的人员转变，或者类似书吏与衙役，国家并不提供薪资薪酬，社会治理成本因此治理方式而大大精简与减少。(27)尤陈俊：《清代简约型司法体制下的“健讼”问题研究——从财政制约的角度切入》，《法商研究》2012年第2期。最后，海南治理组织设置方面的精简。从传统海南的地方治理组织的内在结构来看，其组织设置也较为精简。从海南的“公署”设置来看，海南各县的治理组织与部门，有明确与稳定的设置，除了县公署为主要的办公地点，其他普遍设置了“申明亭、旌善亭”“阴阳学”“医学”“存留仓”“预备仓”“河泊”“养济院”“海南道”“公馆”“布政分司”和“铺舍”等；其中“申明亭、旌善亭”“阴阳学”“医学”大多数县在明朝中后期都已废止，展现海南各地区为满足最基本职能要求的组织设置。(28)［明］戴熺、欧阳灿总裁：［明］蔡光前等纂修，《万历琼州府志》，海口：海南出版社，2003年，第144-163页。

传统基层社会治理在组织建构上，还无法完全展现此种精简化的特点，反而在基层人口与事务增加的同时，人员配置上依旧保持精简的特点。一方面，从纵向与宏观来看，在不同历史时期组织人员构成有精简特点。从秦汉到明清时期，不仅是县级组织数量较为稳定，而且其职官人员设置上具备稳定性。基本是在地方主官的“县令”之外，还增加了一些具备官方编制的辅助性人员，如县丞、县尉、主簿和典史等。(29)程幸超：《中国地方行政制度史》，成都：四川人民出版社，1992年，第29、48、139、180、225页。另一方面，从横向与具体的视角看，明清时期海南的治理组织内人员配置也有精简特点。如传统时期海南在“府”一级的“职官”中，从宋代开始就有较为详细的记载，如郡守、通判和节度推官，元代有安抚使、安抚副使与安抚佥事，明代是知府、同知、通判、推官，在地方社会治理中有正式官职的人员数量可以说是极少的。(30)［明］戴璟修，张岳等纂，王佐修纂：《嘉靖广东通志初稿·琼州府》，海口：海南出版社，2006年，第43-48页。而传统海南各县的“职官”或者“秩官”记录中也极为精简，如康熙时期儋州的职官仅分为“文职”“儒职”与“武职”三类；(31)［清］韩祐重修：《康熙儋州志》，海口：海南出版社，2006年，第47-63页。曾枣庄、刘琳主编：《全宋文》（第二百五十四册），上海：上海辞书出版社，2006年，第174页。光绪年间临高县的“职官”，有“知县”“县丞”“教谕”“训导”“主簿”“典史”等；(32)［清］聂缉庆、张延主修，桂文炽、汪瑔纂修：《光绪临高县志》，海口：海南出版社，2004年，第251-264页。澄迈县分为“职官”与“官师”两大类，其职官除了与临高县有相同之处外，还有“巡检”“典史”“河泊所”“驿丞”“城守”和“营官”；而作为“官”的仅有“知县”“县丞”“主簿”“流寓”，而“教职”偏重于“师”的范畴。(33)［清］龙朝翊主修，陈所能等纂修：《光绪澄迈县志》，海口：海南出版社，2006年，第277-330页。甚至明代还有对少量的组织人员进行裁减的记录，即“裁减昌化、陵水、感恩、定安、会同、乐会六县六房并所属司吏二十三名、典吏四十八名”。(34)［明］戴璟修，张岳等纂，王佐修纂：《嘉靖广东通志初稿·琼州府》，第73页。

简言之，传统中国与海南在地方社会治理的组织设置上有值得借鉴的经验，即在于组织和人员的精简化与集约化。通过组织精简减少治理成本，符合整体治理战略与基本职能；而人员精简则保证了治理的有效运行，满足了各项地方治理的需求。

（二）治理重点的职能

传统社会的基层治理在职能和重点方面，主要是为了满足地方治理的需求，侧重于“治理职能”，包括“教化”“赋役”与“治安”三大不同的治理重点与职能要求。首先，“教化”是传统中国与海南地方社会治理活动的职能前提。教化事务被认为是州县主官进行治理的主要职责，被称之为“州县选官教导，乃教化本原”；(35)汪圣铎点校：《宋史全文》，北京：中华书局，2016年，第1728页。教化在传统基层社会不同层次都广泛存在，如：

十二教以达民性。三物以兴之。八刑以纠之。皆治民之法也。比、闾、族、党、州、乡以施教化。(36)［清］李文炤撰，《周礼集传》，长沙：岳麓书社，2012年，第319页。

或者官府要求在地方设立具体机构与组织，进而推广教化，如“令五城设立公所讲解开谕，以广教化，直省府州县亦皆举行乡约”。(37)杨一凡，宋北平主编；［清］伊桑阿等纂：《大清会典康熙朝》，南京：凤凰出版社，2016年，第618页。具体在明清时期海南地方社会的治理情况而言，主要通过设立专门负责教化职责的“学校”开展教化活动。明代在海南设置“府学”与各县的“县学”，称之为“琼州府儒学”“琼山学”“澄迈学”“临高学”等，还有“社学”与“书院”的记录。(38)［明］戴璟修，张岳等纂，王佐修纂：《嘉靖广东通志初稿·琼州府》，第100-108页。此外，传统与海南的地方社会治理还会通过“人物”的宣扬与榜样塑造，促进治理活动中教化的展开，其体例中的乡贤、忠烈、忠义、孝友、懿行、卓行、笃善、耆旧、耆老、列女、贞妇、节烈等内容，间接反映了朝廷“礼义教化”的正统文化标准。

其次，“赋役”是传统中国与海南地方社会治理活动的主要职能。传统地方与基层的治理活动，有关户籍管理和赋役制度作为其中的主要内容。如明清基层的管理组织重在赋役的管理：

天下各府、州、县编赋役黄册，编赋役黄册，以一百一十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲。凡十人，岁役里长一人，管摄一里之事。城中曰坊，近城曰厢，乡里曰里。(39)杨一凡，宋北平主编；［清］伊桑阿等纂：《大清会典康熙朝》，第1504页。

还有官员的评价如“君治州县，听决精明，赋役有法，民畏信而便安之”，赋役在传统治理活动中是重要的评价标准；(40)［清］姚鼐纂集，胡士明、李祚唐标校：《国学典藏古文辞类纂》，上海：上海古籍出版社，2016年，第526页。并且，从反面来看“赋役”的职能，关乎地方与基层的治理效果，如“州县之弊多矣，惟赋役不均为甚，非法有所未尽也”。(41)［清］韩祐重修：《康熙儋州志》，海口：海南出版社，2006年，第47-63页。曾枣庄、刘琳主编：《全宋文》（第二百五十四册），上海：上海辞书出版社，2006年，第174页。而具体在海南明清时期的地方治理活动来看，嘉靖年间“赋役”方面的内容，包括“户口”“田赋”“课科”“差役”“均平”等；(42)［明］戴璟修，张岳等纂，王佐修纂：《嘉靖广东通志初稿·琼州府》，第133-145页。至万历年间有关“赋役”的内容记录则更为详尽，有“户口”“田土”“科则”“实证钱粮”“鱼课”“盐科”“钞科”“土贡”“均瑶”“均平”“民壮”“杂役”“驿传”“会计”等多个类型。(43)［明］戴熺、欧阳灿总裁：［明］蔡光前等纂修，《万历琼州府志》，第227-284页。

最后，“治安”是传统中国与海南地方社会治理活动的职能保障。“治安”是传统治理活动中的治安基础，关乎统治安全与基础问题。在不同层次与地域有不同的表现形式，一是在“府”一级，表现为“兵防”。包括“兵官”“兵制”“兵饷”“屯田”“兵署”“营寨”“兵器”等。(44)［清］焦映汉修，贾棠纂：《康熙琼州府志》，海口：海南出版社，2006年，第321-320页。［明］陈其愫辑：《皇明经济文辑》，沈阳：辽海出版社，2009年，第871页。二是在“县”一级，在“兵防”整体体例下包括保甲制度。如儋州的“兵防”体制下有“保甲乡兵”；(45)［清］韩祐重修：《康熙儋州志》，第145页。澄迈县在“民壮”下设置“保甲乡民附”；(46)［清］高魁标纂修：《康熙澄迈县志（康熙四十九年本）》，海口：海南出版社，2006年，第416-417页。有的在“团练营”下设置“保甲附”。(47)［清］聂缉庆、张延主修，桂文炽、汪瑔纂修：《光绪临高县志》，第248-249页。三是涉及“海防”和“黎岐”的问题。传统时期海南针对海上“盗”的防御问题，有专门“海防”建设；针对海南黎族等少数民族群体的治理也有“黎岐”等设置。甚至有的合称为“海黎”，包括“海防”“海寇”“海夷”“黎情”“抚黎”“平黎”“议黎”和“平乱”等内容。(48)参见［明］戴熺、欧阳灿总裁：［明］蔡光前等纂修，《万历琼州府志》，第389-450页。

简言之，传统中国与海南地方的社会治理在职能作用上提供的经验，在于以“教化”“赋役”与“治安”共同施治为表现的、“道德感化”与“统治需求”相结合的治理方式，形成了系统性、体系性与基础性的治理模式。

（三）分化统一的机制

传统中国与海南的基层治理从动态视角的运行机制来看，治理事务和活动在明确有分化、细化特点的同时，各类不同的治理事务和活动又相互统一与综合。

一方面，传统中国与海南地方的治理活动有明确的分化与细化。首先，在中央层面对国家各类行政事务的处理有明确的分化。从秦代开始的“三公九卿制”到隋唐时期的“三省六部制”，及至明清时期，在法律制度上形成了对应“礼”“户”“礼”“兵”“刑”“工”六部的六事法体系。(49)朱勇：《论中国古代的“六事法体系”》，《中国法学》2019年第1期。其次，在地方治理活动中的治理方式也有明显的分化。从中央延伸至地方的治理活动中，在地方衙门也设置类似于“六部”分管“六事”的“六房”；并且“衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书”；(50)［清］魏源撰：《魏源全集》，长沙：岳麓书社，2004年，第490页。“诸州县依省部六曹所主事务格目，分作六案，诏送详定”。(51)［宋］李燾撰：《续资治通鉴长编》，北京：中华书局，2004年，第11945页。更从明代的《授职到任须知目录》来看，地方事务包括三十一项内容之多。最后，以明清时期海南的地方社会治理来看，治理事务也有基本的分化。有负责人事管理的“秩官”“职官”与“选举”，负责礼义教化的“学校”，负责祭祀活动的“祠祀”，负责有关经济活动、户籍管理与税赋征收的“贡赋”“盐课”“驿传”，负责治安维持的“兵防”等。(52)［清］金光祖纂修，林子雄、梁笑玲、沈娜点校：《康熙广东通志·琼州府》，海口：海南出版社，2006年，第1-2页。此外，传统海南地区因特殊的少数民族事务而设置了“黎岐”，以及海洋事务的“临海”等内容，也是其治理活动分化、细化的表现之一。(53)［清］聂缉庆、张延主修，桂文炽、汪瑔纂修：《光绪临高县志》，第3页。

另一方面，传统中国与海南地方治理的各项活动又相互统一与综合。从静态的权力架构而言，地方各项治理事务都归地方主官所管辖。地方治理各项事务再进行何种程度的分化与细化，州县主官对地方所有事务都拥有总揽性权力，如有奏折中认为“凡府州县一切事务皆宜付之守令，不得分侵其权”；(54)［清］焦映汉修，贾棠纂：《康熙琼州府志》，海口：海南出版社，2006年，第321-320页。［明］陈其愫辑：《皇明经济文辑》，沈阳：辽海出版社，2009年，第871页。也有奏折从细分职权的初衷目的，提出：“府总州县之政，事务繁多，又设佐贰以分之。”(55)［清］陈宏谋辑：《五种遗规》，北京：线装书局，2015年，第350页。

可见，地方治理活动中其他辅助性人员的设置与出现，目的在于协助和分担主官的职责，更反向说明地方治理所有事务名义上都是由州县主官负责的。并且地方治理过程的动态运作上，州县主官可以参与地方治理的各项活动中。地方治理事务在需要委托处理之时，对州县主官的行为也有明确限制，并在治理过程中需要其对州县大小事务尽心负责：

州县为亲民之官，地方事务最关紧要，凡有委署必临近地方始能兼顾……窃思州县一官，钱粮必及时征收，人命必当时相验，盗贼必立时缉捕，仓库、监牢须不时防守，而且承审案件均有限期……(56)《清代档案史料选编》，上海：上海书店出版社，2010年，第297页。

此一系列权限与要求，都反映了地方主官参与各项事务的处理与运作过程。简言之，传统中国在地方社会治理在运行机制上的优秀经验，还在于对地方治理分化与细化的事务类型之间，进行统一协调与综合治理的手段。

总之，海南自由贸易港的社会治理建设，需要借鉴传统中国的地方社会治理体制与实践，结合传统海南官方治理的优秀经验，在静态组织建设上，对组织人员的精简化集约化；在具体职能作用上，使用“道德感化”与“统治需求”相结合的治理方式；并在动态运行机制上，依靠统一协调治理各项事务的手段进行综合治理。

四、海南自由贸易港社会治理体制的古今逻辑与现代转变

传统中国与海南地方社会的治理模式，与海南自由贸易港社会治理的制度创新之间，有相似与暗合之处，其共同的治理逻辑，有助于获得传统地方与基层治理的经验；但同时两者之间也存在明显的差异，在比较分析的基础上，使我们更能够抓住海南自由贸易港中社会治理创新的重点，及其现代转变的要求。

（一）海南自由贸易港社会治理与传统治理的共同逻辑

自由贸易港的社会治理制度创新与海南传统地方社会治理经验之间，有相似与共同的治理逻辑，即在“组织建设”“职能作用”与“运行机制”三方面有密切联系。

首先，在静态的组织建设上，海南自由贸易港与其传统的地方社会治理都要求在治理中将机构与人员进行精简，将治理下沉至基层。传统中国与海南的地方治理中都在组织建设上对组织和人员进行精简，此种精简化的处理策略，不仅有利于解决传统中国与海南基层治理的运行成本问题，客观上适应当时传统乡土社会现实的情况，整体上符合传统基层治理模式，依靠民间的力量参与治理。而现代海南自由贸易港社会治理方面的制度创新，最主要的是在国家制度的层面上进行精简与改革，包括行政区划、机构合并、人员精简，以及职能转变。两者在“精简”上有异曲同工之处，彼此相类似；但当代自贸港社会治理方面多种精简化的组织建设和改革，都属于形式与手段，此类手段最终追求的是“服务型”的社会治理官方体制，即服务于海南自由贸易港的社会治理体制。

其次，在具体职能作用上，海南自由贸易港与其传统的地方社会治理都展现治理职能的多样结合，关注社会民生的实际。传统中国与海南的基层社会治理模式，在治理活动中有明显的重点职能，即以教化、赋役与治安三大职能为开展治理的关键。(57)参见杨晔：《“集权”与“自治”的拼合：传统基层治理的两种“面相”及其互动》，《中南财经政法大学研究生学报》2019 年第2期。并且三者之间关系也展现为以道德教化为治理起点与终点，它是治理的中心追求；赋税劳役是贯穿传统中国社会基层治理的最为重要的内容，是治理活动的主要内容；治安问题是官方进行基层治理的前提要件，维护好基层的统治秩序，主要表现在治安稳定与否，它是基层社会治理的基础保障性的职能。海南自由贸易港的社会治理领域，所涉及的民生与社会事务职能极多，但总体上却和传统中国和海南基层治理相似，有中心追求、主要内容与基础保障三个方面。可以说在职能作用内部方面，两者都形成了协调、完备的体系结构。

最后，在动态运行机制上，海南自由贸易港与其传统的地方社会治理都体现对基层治理事务的统筹协调，对各项事务的综合把控。传统中国与海南基层治理在面对多样性事务与职能分化的同时，也有地方主官对各项事务进行统筹协调、综合把控，国家与社会的多种治理方式相结合及统一把控，都体现综合治理的背景与特点。(58)参见朱勇：《论中国古代的“六事法体系”》，《中国法学》2019年第1期。与此相似的是，当代基层社会治理格局与海南自由贸易港的社会治理制度创新，都以“共建共治共享的社会治理格局”为主要手段。其实质是在社会治理中，强调相关事务与职能之间的“共同性”，即在社会治理的“建”“治”和“享”的全过程，都贯彻此种相通性与共同性，并将相关事务之间进行打通与连接，对治理事务进行整体把控。

总言之，传统中国与海南的社会基层治理，与现代自由贸易港的社会治理制度创新相比较有共同的逻辑。首先，以内部的组织建设为开端，对组织、人员等基本架构进行精简与改革；其次，对外而言强调治理职能的多样结合，贴近民生实际；最后，在对外治理职能分化的基础上，也相互连通与共通。遵循着由内部组织架构到外部职能分化，再到形成统一把控与协调的逻辑思路。

（二）海南自由贸易港社会治理传统经验的现代转变

传统中国与海南的基层社会治理模式，与自由贸易港的社会治理制度创新之间，也有明显差异，将两者进行对比可发现当代自由贸易港社会治理的制度创新，需要挖掘与借鉴的实质特点与关键创新之处。

其一，在组织建设上，将权力与资源下放，侧重社会治理中提供精准化、精细化的服务。从传统中国的基层治理模式乃至海南地方社会治理，到现代自由贸易港社会治理的制度创新，在组织建设上看似相似的精简化，但两者之间是存有实质性差异的。传统中国基层社会治理与海南地方在人员组织上都有所精简，与其所基于的传统农业社会、基层治理模式息息相关，因而更多依靠民间力量与势力参与治理活动。而海南自由贸易港建设不仅需要对通过组织、人员的精简与改革，达到社会治理的下沉，而且依据海南自身的社会背景，让社会团体与民间组织充分地发挥其作用。正是通过这种社会治理和服务重心向基层的下移，使更多资源进入基层，从而更好地为其提供精准化、精细化服务。(59)习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2019年11月06日第004版。可见，海南自由贸易港对精简组织机构的制度创新改革，需要抓住依靠人民群众的力量，以及提供精准化、精细化服务这个重点。

其二，在职能作用上，抓住重点职能，注重从“管理”职能向“服务”职能的转变。传统中国与海南的基层社会治理虽然展现中心追求、主要内容与基础保障三个方面所构成的逻辑层次，但其实质内容还是围绕传统政权的统治需求出发，服务于官方在地方和基层统治与“管理”的需要。而海南自由贸易港的社会治理需要围绕的是“服务”职能，针对海南传统社会背景，以民生保障为核心追求，包括教育文化、劳动就业、社会救助、医疗卫生、住房保障、健身服务、养老服务与生态文明；形成幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面的国家基本公共服务制度体系。(60)习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2019年11月06日第004版，第7页。可见，海南自由贸易港对重点社会职能方面的制度创新改革，需要抓住“管理”职能向“服务”职能转变的这个重点，以保障人民的基本生活与多样化需求。

其三，在运行机制上，协调统筹各方面职能以进行综合治理，强调社会治理事务不仅需要统一规划，更应协调、共通。传统中国与海南的基层治理模式，即便在各项地方事务分化的基础上，也是由主官以集权统筹的方式来把控各项事务的处理。实际上作为单独个体的主官，虽有权威之名，但是所谓的“统筹”与“协调”却难以保障和实现。因而，海南现代自由贸易港的社会治理体制创新，需要建立在以“共同”为特点，容纳社会治理“全过程”，即涉及个人层面、组织层面，“平台”与“服务”的两大方式，如此，社会治理新格局才有重要的现实意义。可见，海南自由贸易港对重点运行机制方面的制度创新和改革，需要强调“共同性”的特点，以便形成对各项事务进行统一协调与共通治理的格局。