我国基础教育信息化政策的演进逻辑及未来展望

姚佳胜， 林晓文

(辽宁师范大学 教育学院，辽宁 大连 116029)

教育信息化是教育现代化的重要组成部分，也是实现教育现代化的必经之路[1]。改革开放以来，教育信息化的发展日益受到国家层面的重视，党和国家领导人将促进教育信息化提上国家议程。基于基础教育的重要地位，我国高度重视基础教育信息化的发展，几代中央领导集体都将其视为促进基础教育改革与发展的必要手段。本文将对改革开放以来有关基础教育信息化政策的文本进行分析，对基础教育信息化政策的历史演进、演进逻辑进行梳理，对未来基础教育信息化政策走向进行展望。

一、我国基础教育信息化政策的历史演进

(一)初始起步阶段(1978—1999年)

改革开放后，我国逐渐意识到信息技术在教育领域的重要作用，政府逐步开始制定关于基础教育信息化的政策。但总体来说，这一阶段关于基础教育信息化政策的文本较少，对于信息化教育的发展前景还未形成较为清晰的规划。1978年教育部下发了《关于电化教育工作的初步规划》(讨论稿)，同年教育部发出《关于学校开办教育电视有关问题的通知》，1984年国家教育委员会成立了全国中学计算机教育实验中心，1991年国家教育委员会成立了中小学计算机教育领导小组，1992年成立了全国中小学计算机教育研究中心，1993年中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，1995年开通了中国教育和科研计算机网(CERNET)，1998年教育部出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》，1999年中共中央、国务院出台了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。该阶段基础教育信息化的总体特征为:第一，在基础设施方面，工作重点在于发展电化教育。邓小平同志在1978年的全国教育工作大会上提出:“要制订加快发展电视、广播等现代化手段的措施，这是多快好省发展教育事业的重要途径，必须引起充分的重视。”[2]《中国教育改革和发展纲要》(1993年)提出，积极发展广播电视教育和学校电化教学，推广运用现代化教学手段，抓好教育卫生电视接收和播放网点的建设。由此可见，基于当时的硬件设施和信息技术条件，我国远程教育的主要手段为电视教学，加强电视接收系统与播放网点的建设是加速电化教育发展的主要手段。第二，中央政府开始关注到计算机信息技术对基础教育阶段学生的重要影响。自邓小平同志在1984年提出“计算机要从娃娃抓起”以来，政府开始成立相关的研究组织，这也标志着信息技术教育被正式纳入我国教育信息化的发展之中[3]。1995年，开通中国教育和科研计算机网。《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998年)提出要充分利用现代信息技术，在原有远程教育的基础上，实施“现代远程教育工程”。这一阶段，政府一方面大力提升基础教育阶段学生的计算机水平，另一方面利用信息技术来为教育领域服务。第三，着手信息化网络建设。《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)提出:大力提高教育技术手段的现代化水平和教育信息化程度，并加强经济实用型终端平台系统和校园网络或局域网络的建设。此阶段是电化教育向信息化教育转变的关键时期，国家已经认识到信息技术的迅速发展趋势，有意开展具体项目来推动信息化技术在教育领域的应用。总体来说，1978—1999年，基础教育信息化的发展处于起步阶段，只有少部分关于基础教育信息化政策的文本提出，但构建基础教育信息化体系的规划已逐渐显露。

(二)快速发展阶段(2000—2009年)

进入21世纪后，我国信息化水平快速提高，互联网通信技术全面进入教育领域，基础教育信息化也迈入快速发展阶段。这一阶段的政策文本数量与上一阶段相比有所增长，主要包括:《在全国中小学信息技术教育工作会议上的报告》(2000年)、《关于在中小学实施校校通工程的通知》(2000年)、《关于在中小学普及信息技术的通知》( 2000年)、《基础教育改革与发展的决定》(2001年)、《教育信息化“十五”发展规划(纲要)》(2002年)、《关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)、《2003—2007年教育振兴行动计划》(2004年)、《2006-2020年国家信息化发展战略》(2006年)、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》(2007年)。此阶段基础教育信息化的总体特征如下:第一，以远程教育工程推动基础设施建设，重视信息化网络建设。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，要以多种方式逐步实施中小学“校校通”工程。2002年教育部颁布的《教育信息化“十五”发展规划(纲要)》提出，要加大对中西部和农村贫困地区中小学教育信息化建设的投入。2001年2月启动的西部中小学校园网建设和师资培训项目，为西部14个省(自治区、直辖市)的31所学校建立计算机网络教室、59所乡镇初中建立农村计算机信息站。2002年10月中旬，(以上)90所学校所有设备安装到位、运行正常。2003年，中央投入专项资金10亿元，启动了“农村中小学现代远程教育试点工作”。试点工作覆盖西部12个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团、中部6个省和东部1个省共20个省级单位，将建设教学光盘播放点20 977个、卫星教学收视点48 605个、计算机教室7 094间。由此可见，国家在基础设施建设方面投入了大量人力、财力，做到科学规划、注重实效。在中西部以及农村等贫困边远地区实施中小学现代远程教育工程，目的是促进各地区教育均衡发展，做到优质教育资源共享。第二，关注基础教育信息化过程中学生的学习效果。2000年的全国中小学信息技术教育工作会议提出在中小学大力普及信息技术教育，让学生能借助技术做到自主学习，提高学生自主学习效率。2004年教育部出台的《2003—2007年教育振兴行动计划》同样提到了要全面提高信息技术在教育系统中的应用水平。这一时期的政策文本倡导将现代信息技术与学生学习相结合，有效提高学生的学习效率。第三，注重基础教育教师信息技术能力的提升。2004年教育部发布了《中小学教师教育技术能力标准(试行)》，次年教育部正式启动了中小学教师教育技术能力提升计划。2007年教育部出台的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出，要加强教师与学生的信息化技术水平，实现信息技术与教育教学的有机结合。

(三)全面加速阶段(2010年至今)

2010年，教育部出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)对基础教育信息化的发展做出了详细而全面的规划。《纲要》提出:加快教育信息基础设施建设，加强优质教育资源开发与应用，强化信息技术应用；提高教师应用信息技术水平，更新教学观念，改进教学方法，提高教学效果；构建国家教育管理信息系统，不断提高教育管理现代化水平。这也预示着基础教育信息化将以全新的面貌加速发展。此阶段的政策文本数量急剧增加，主要包括:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年)、《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》(2012年)、《国家教育事业发展第十二个五年规划》(2012年)、《构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》(2014年)、《信息化发展规划》(2014年)、《教育信息化“十三五”规划》(2016年)、《国家信息化发展战略纲要》(2016年)、《教育信息化2.0行动计划》(2018年)。该阶段基础教育信息化的主要特征如下:第一，基础设施建设依然是本阶段关注的重点，但是范围有所扩大。《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出:全面推进下一代互联网建设与应用，建设先进的教育信息化基础设施。与以往不同的是，规划中提出要建设沟通学校、家庭、社区的学校网络，探索构建数字校园，进一步缩小各个地区的数字化差距。这表明信息化教育要通过学校、家庭和社会的通力合作，才能为学生提供更为便利的学习平台。2012年刘延东在全国教育信息化工作电视电话会议上首次提出“三通两平台”——“三通”即“宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通”。“三通”的开展进一步促进了学生个性化学习方式的养成，增强了学生自我学习的意识与能力。第二，此阶段更加注重教师的课堂教学效果，关注教师的信息技术与教学方式整合状况。2014年教育部办公厅发布了《关于开展2014年度“一师一优课、一课一名师”活动的通知》，鼓励中小学教师能够较好地运用信息技术进行讲授，发挥信息技术对教育教学的重要作用。2016年和2017年教育部办公厅印发的《教育信息化工作要点》也相继提出:推进基础教育信息化教学模式普及，加快全国中小学教师信息技术应用能力的提升。在信息化全面到来的时代，将信息技术与教学深度融合是每一位教师必备的技能之一，可以有效提高基础教育课堂教学质量。第三，随着“互联网+”教育的兴起，个性化的网络学习空间日益受到关注。2015年刘延东在第二次全国教育信息化工作电视电话会议上提出:要依托信息技术营造信息化教学环境，推动教学理念、方式和内容改革，创新人才培养模式，促进个性化培养。2017年教育部办公厅印发的《教育信息化工作要点》提到“一生一空间、生生有特色 ”。从2018年起，国家相继推出关于网络学习空间的政策文本:《教育信息化2.0行动计划》《网络学习空间建设与应用指南》《中小学数字校园建设规范(试行)》《关于加强网络学习空间建设与应用的指导意见》。2020年国家出台了《教育部关于加强“三个课堂”应用的指导意见》，进一步加强“专递课堂”、“名师课堂”和“名校网络课堂”建设。从网络学习空间平台建设情况来看,截至2020年6月份，我国31个省、自治区、直辖市均已在省级资源平台上提供网络学习空间服务，除新疆维吾尔自治区、云南省、甘肃省以外，其余省份均已实现与国家教育资源公共服务系统的对接，全国范围内接入体系的学生与家长数量分别为9 396 854人和750 730人，分别占区域规划数的5.33%和0.43%[4]。个性化的学习空间在一定程度上克服了班级授课制的弊端，作为学校教学的补充，它能够更好地促进学生个性化的发展，真正做到因材施教。但就现阶段而言，目标群体的参与比例仍有待提高，网络化、个性化的学习空间也必将成为一个新趋势。综合而言，国家在这一阶段高度重视教育信息化的发展，无论是出台政策的数量，还是出台政策的内容深度，较之前都有很大程度的提高。如今，我国已迈入教育信息化的深水区，基础教育信息化事业逐步走向成熟。

二、我国基础教育信息化政策的演进逻辑

据相关学者归纳，教育政策文本分析可采取四种不同取向的分析模式，分别为发生学取向的分析模式、目的取向的分析模式、过程取向的分析模式和政策话语取向的分析模式。对一个具体教育政策的分析，往往需要多个分析模式的综合运用[5]。本文将通过以上四种分析模式对我国基础教育信息化政策的演进逻辑进行系统梳理。

(一)以政府主导转向多元主体共同参与为推力的动力机制

改革开放以来，我国基础教育的管理权限逐渐下移，从中央集中管理逐渐演变为多元主体的共同参与。在政策实施的起始阶段，我国基础教育信息化的决策以政府为主导。从早期的政策文本可以看出，基础教育信息化政策发布主体以教育部为主，基础教育信息化的发展以从中央到地方的顺序推进。由于中小学的自主权限较小，学校对于下发的政策只能依规执行，随着教育信息化工作的不断推进，必然会出现教育教学与政策目标相脱离的情况。对此，近年来教育部提出简政放权的举措。《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》提出:教育信息化以省级政府为主统筹推进，地方各级教育行政部门和各级各类学校是教育信息化的实施主体。2015年刘延东在第二次全国教育信息化工作电视电话会议上也表明要简政放权、转变政府职能、创新治理方式。此外，在基础教育信息化发展初期，工作重点主要体现在基础设施建设方面，必然需要国家层面的政策主导。随着教育信息化工程的不断推进，基础设施建设已取得了较为全面的进展，工作重点必然要转移到如何将信息技术与基础教育教学工作更好地结合，使其更有效地服务于基础教育上来。这既需要国家层面的宏观指导，也需要科研机构、学校、学生和家长共同参与教育信息化事业。从当前发展状况来看，基础教育信息化政策的动力机制已逐步转为多元主体的共同参与，加速了基础教育信息化的发展。

(二)以公平与质量为目的的价值取向

政治系统理论创始人Easten认为，公共政策是对全社会的价值做权威性的分配[6]。教育信息化政策同样是政府对公共利益进行的一种权威性分配。政府制定教育政策的目的是增进和维护这类公共教育利益的合理分配。然而，在教育领域中，教育政策目标群体庞大，而公共教育资源却总是稀缺，在这种情况下，平衡公众的利益需求、促使教育的相对公平成了制定教育政策的重要目的。在基础教育信息化领域，保证基础教育阶段的学生能够享有公平的信息化教育资源是最理想的状态。基础教育信息化政策实施40年来，“公平”二字一直贯穿其中。国家一直将基础设施建设作为各阶段的重点，从早期的电视接收与播放网点的建设、实施农村中小学现代远程教育工程，到后期的“三通两平台”建设，都是为了确保教育资源的合理配置，缩小各地区间的资源差异，进一步促进教育公平。除此之外，提高教育质量是教育改革发展的核心目标，也是制定基础教育信息化政策的根本目的[7]。自1995年开通中国教育和科研计算机网以来，教育信息化建设促进了基础教育教学质量的提升；对教师而言，提倡将信息技术与教育教学工作相结合，创新教学模式，促进教师的专业化发展；对学生而言，信息技术的出现使教学更为直观，并且为学生提供了一个与传统学习方式相比更为快捷、自由、独立的学习环境。信息化教育技术的应用能够促进学生更为个性化的学习，提高学习效率，进而提高教育质量，促进教育现代化人才的培养。

(三)以合理运用多种政策工具为手段的过程保障

为了有效实施政策，必须合理地选用不同类型的政策工具，这是政府落实政策的重要手段。结合麦克唐纳等人对政策工具的分类, 可以将其分为六种: 权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具和学习工具[8]。权威工具是指政府为了达到政策目标而采用的最普遍的政策工具，是支配个人和机构行为的规则。我国在基础教育信息化发展的早期强调要着重发展电视电化教育，后来逐渐转变为加强教育信息化网络建设。由早期强调学生的信息技术能力转变为加强教师的应用能力，这都是政府依据时代背景与科技发展趋势制定的具体措施，要求政策目标群体绝对性地服从与实施。激励工具是指依靠切实的回报来诱导人们(目标群体)遵守或使用的策略。2014年，教育部要求地方开展“一师一优课、一课一名师”活动，组织200万名教师在国家教育资源公共服务平台上“晒课”，从中选取两万堂优课。教育部根据各个地区的组织情况提供补助资金，获得优课的教师也会获得相应的物质奖励，以此来激励教师群体加大对数字资源的适应力度。象征与劝诫工具是指通过鼓励人们认可所制定政策的价值，使其自愿采取有利于政策目标达成的行动策略。2015年刘延东在第二次全国教育信息化工作电视电话会议上提出:自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》发布实施后，我国教育信息化步伐明显加快，初步探索出了一条信息技术与教育教学有机融合、具有中国特色的教育信息化发展道路，极大地推动了教育事业的改革发展。《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》指出:以教育信息化带动教育现代化，破解制约我国教育发展的难题，促进教育的创新与变革，是加快从教育大国向教育强国迈进的重大战略抉择。由此看来，国家高度重视并认可教育信息化的发展，为基础教育信息化政策的目标群体带来了极大的信心，目标群体会以更强的动机将此执行下去。能力建设工具是指政府通过向个体或机构提供信息、技术培训、基础设施等资源促使其做决策或开展某项活动的策略。2000年教育部印发了关于《中小学信息技术课程指导纲要(试行)》的通知，目的是更好地指导基础教育阶段的学生掌握相关技能，具备基本素养，大力推进中小学信息技术课程建设。2018年和2019年教育部出台的《中小学数字校园建设规范(试行)》和《关于加强网络学习空间建设与应用的指导意见》为各类机构提供了较为丰富的培训资源，帮助其以更高的效率进行基础教育信息化的建设工作。系统变革工具是指通过政府权威在个人和机构之间的转移来促使政策目标达成的策略。《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》明确了推进教育信息化工作的责任，地方各级教育行政部门和各级各类学校是教育信息化的实施主体。学习工具是指当目标群体解决问题遇到不确定的情况时所使用的策略。随着教育信息化水平的不断提高，教师与学生利用网络教学的频率逐渐上升，他们的学习能力不断提高。总体来看，政府采用多种政策工具促进了基础教育信息化政策的落实，但政策工具的选用依然有待优化。

(四)以经济学话语为主导的话语文化规则

话语视角的教育政策分析是指通过政策文本中的词汇、语言以及修辞，对其蕴含的目标、价值取向进行分析，目的是揭示文本所蕴含的话语文化规则。纵观基础教育信息化政策文本的发展历程，经济学话语占主导地位，并向多样化趋势发展。经济学话语在教育政策领域已取得较为重要的地位。教育经济学话语体系有丰富的分支，主要包含教育与经济的关系、教育投资与教育财政、教育成本与收益、教育制度变革与创新、教育资源利用与效益等[9]。教育与经济的关系贯穿于基础教育信息化发展过程之中。一方面，基础教育信息化的发展提高了教育的质量与效率，为社会提供了更多优质的劳动力资源，促进了社会经济的发展；另一方面，随着社会经济与科技的发展，基础教育信息化也随之发展，从起步阶段的电视电化教育、计算机教育网络的建设，再到后期的“三通两平台”的发展，都是基于经济的迅速发展。此外，在教育投资方面，我国在教育信息化发展之初投入了大量的人力与财力，具体表现为对信息网络的硬件建设、对师资人员的培训等投入。随着基础教育信息化的发展，政策话语也不再局限于经济学话语体系，而逐步转化为由政治、伦理、公共管理等多因素主导。例如:在政治方面，强调政府的职能转变、简政放权，加快促进教育现代化及教育强国的建设；在伦理方面，进一步促进教育公平，缩小各地区间的教育资源差异，保障贫困、特殊群体享受教育资源的权利；在公共管理方面，全面提升教育治理能力，加快建设公共服务平台，加强服务平台管理，提升基础教育信息化科学管理水平。

三、我国基础教育信息化政策的未来走向

随着教育信息化的不断发展，我国基础教育信息化在政府的推动下同样取得了较大的进展，但政策在演进的过程中尚存在着一些局限性:在政策主体方面，过于强调政府的主导作用；在价值取向方面，忽略个人价值的意义；在过程保障方面，忽略目标群体的实际需求；在话语规则方面，经济学话语依旧处于支配地位。因此，基础教育信息化政策应克服局限，朝着更为合理化、科学化的方向发展。

(一)深化多方参与的动力机制

根据我国的政治制度与行政体系，政策参与者可分为核心参与者、中心参与者、边缘参与者三种类型，并且实行自上而下的管理体制。中央政府作为核心参与者，拥有绝对的主导权力，下级负责执行上级所传达的指令。这就可能导致在政策执行过程中实际状况与理想状态出现偏差的现象。正因如此，近年来国家提出简政放权、创新治理方式的新举措，这也必将成为未来一个时期持续实行的方式。首先，在政策制定方面，中央政府作为核心参与者拥有决定话语权。为确保政策制定的合理性，在政策制定过程中应强调多元政策主体的统一配合。政策主体不应只包括立法机关与执行机关两大主要部门，还应包括中心参与者与边缘参与者。中心参与者主要包括国内外的研究机构与专家学者，边缘参与者主要包括利益主体、大众传媒以及政策目标群体。要合理发挥中心参与者和边缘参与者的作用，针对基础教育信息化政策而言，第一，要积极吸纳研究机构与专家学者的优秀方案；第二，要注重利益主体以及大众传媒的影响；第三，要秉持以人为本的原则，切实考虑到目标群体的实际需求。其次，在执行政策过程中，中央政府应下放部分权力，给予中小学更多的自主权。中小学在执行政策过程中应做到:以中央政府的宏观调控为前提，结合学校自身的特色，做到因地制宜，以更科学、更合理的方式促进基础教育信息化的发展。

(二)强调关注个人价值的目的取向

从我国教育信息化的发展历程来看，基础设施、软硬件资源一直作为我国教育信息化建设的重要内容，但不可忽视的是，人是学校持续发展的决定性力量[10]，在未来发展中应更为关注人的发展。首先，基础教育信息化的发展应关注目标群体的个人需求。在基础设施方面，未来的一个时期内，建设个性化、智能化的网络平台以及应用软件将成为基础教育信息化领域关注的热点。网络平台及其应用应根据用户的浏览习惯，更精确、快速地推出用户所需要的教学资源。这一方面能提高用户的使用效率，另一方面也能使网络设计更为人性化。其次，教育的目的是为了促进人更好地发展，教育信息化的发展目标同样应秉持这一理念。基础教育信息化的发展不仅体现在基础设施建设上，更重要的是提升学生、教师的核心素养。中小学教师通过教育信息化的培训能够提升其专业化素养，将学生置于主体地位，创新教育教学方式。学生通过个性化网络空间的应用能够提升自我学习水平，增强自我学习能力。此外，人工智能的快速发展，要求教师应在教学过程中开阔学生视野，让学生了解信息化的积极影响以及信息全球化的发展趋势，使学生树立竞争意识与创新意识，促进他们个性化与社会化的和谐统一发展。总之，我国基础教育信息化政策的价值取向应从社会本位逐渐转向个人本位，教育的目的最终要落实到人的发展上，要坚持以人为本的理念，为现代社会培育新型人才。

(三)合理运用多样性的政策工具

政策工具的选用并非总是固定的，它会随着政策目标的变化而做出相应改变。推动基础教育信息化，同样应该合理选择政策工具，使各种政策工具有机结合。回顾基础教育信息化政策的发展历程，权威工具占有绝对的主导地位，其他政策工具使用频率较低，尤其是系统变革工具尚未起到实际作用，因此，对政策工具的选择应加以优化。首先，加大激励工具的使用。基础教育信息化作用的有效发挥关键在于教师，而传统的教学模式使教师产生了路径依赖，这就需要通过加大激励工具的使用来调动教师的主观能动性，使每一位教师都能切实将信息化教学融入课堂之中。在国家层面，应倡导和支持举办不同层级、不同类型的教师信息化教学大赛；在学校层面，可以将信息化教学运用与成效作为教师年度考核和职称晋升的重要参考指标[11]。其次，加大能力建设工具的使用。师生的信息技术水平是影响信息化教学的关键因素。我国2003年开始实施的农村中小学现代远程教育工程和2005年开始实施的农村中小学教师教育技术能力远程培训项目取得了比较显著的成效[12]。但是随着信息技术更新的加快，要将对师生某项信息技术具体应用的培训逐渐转变为对其信息技术综合能力和水平的提升上，进一步提升培训成效，以不变应万变。例如，基础教育信息化已达到世界一流水平的韩国，早在2001年就制定了教师ICT应用能力标准，重点培养师生的ICT素养[13]。2019年教育部颁布了《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》，其目的就是要着力提升教师在实践应用中的信息化素养，相关部门要加强对这一政策的贯彻落实。

(四)融合教育民意的话语规则

随着政府治理方式的创新以及民众权利意识的逐渐提高，民众参与教育变革的趋势必将到来。民众参与教育变革是社会成熟的典型标识，也是民众参与权的真实体现[14]。基础教育信息化政策实施过程中的民众主要指学生和教师，他们是政策实施的目标群体，也是政策的具体实施者。基础教育信息化政策中的民意表达目的主要是保障师生对政策实施过程的知情权、参与权和监督权。首先，做好政策宣传，确保师生的知情权。认识决定行为，观念制约行动[15]。政策目标群体对政策的认识程度决定其对政策的支持程度。在教育信息化政策执行过程中，要通过政策宣传加强师生对教育信息化的了解与认识，保障他们的政策知情权。其次，疏通表达渠道，确保师生的参与权。可以利用互联网等信息媒介搭建师生参与基础教育信息化政策执行的有效平台，使得师生充分表达他们的利益诉求，保障他们的参与权。再次，公开政策信息，确保师生的监督权。在基础教育信息化政策实施过程中，要将取得的阶段性成效以及存在的问题等呈现给政策利益相关者，鼓励师生对教育政策的制定与实施提出建议，从而更好地完善基础教育信息化政策，推动基础教育信息化政策更好地施行。