基于大学与政府关系的高等教育治理趋势

■王昭静

（湖南农业大学东方科技学院，湖南 长沙 410128）

高等教育改革是我国教育体制改革的重要组成部分，我国高等教育改革的总体方向为高等教育治理现代化。高等教育治理体系及能力的现代化，是教育事业改革发展的组成部分，也是实现我国教育事业发展目标的重要途径。要实现高等教育治理的现代化发展，必须重新对待政府和高等教育机构的关系问题，只有重新调整大学和政府的关系，重新定位大学与政府各自在高等教育治理中的角色，明确两者在办学中权利和义务的界限，充分发挥各自的优势，协同合作，才能实现高等教育治理体系科学化和治理能力现代化。本文基于对大学和政府间关系的梳理和探讨，通过对中国高等教育治理发展趋势分析，希望为中国高等教育治理现代化提供理论支持。

一、高等教育治理的内涵解读

高等教育治理能力是对治理主体的诉求，也是高等教育部门的重要实践过程。从高等教育治理的内涵来看，大学治理体系包括学术、行政、决策三个维度，分为内部治理与外部治理两个方面，而内部治理的本质实为大学内部的制度安排，主要指大学内各组织之间管理实施、利益协调及目标追求的过程，其体系的现代化同样呈现出多维度的特征。其中，国家层面的教育理念、政府层面的管理体制、高校内部的治理体制是高等教育治理现代化的关键要素。

曾有学者指出，大学的治理必须考虑中国的特殊性与阶段性，分析传统与现代、本质与现象的矛盾，也必须审视历史与未来、本土与国际的关系，而大学办学的自主权与政府的管理调控是高等教育改革所要面临的重要矛盾，也是高等教育治理现代化进程所要解决的关键问题。实现高等教育治理的现代化，必须以核心目标为中心，在合理科学的顶层设计基础上，让共同利益成为纽带，让高效管理促进合作互动。

二、大学与政府的关系审视

近年来，我国高等教育在我国经济社会以及科研发展领域都作出了极大的贡献。自我国大学出现起，关于大学和政府间关系的争论一直在继续。目前我国高等教育改革的机遇与矛盾并存，重新讨论大学与政府的关系对于如何抓住机遇、化解矛盾实现高等教育改革目标具有重要意义。大学与政府关系的重构将对我国高等教育改革的质量产生直接影响，而其中两者在高等教育体系中包括权利义务、职能、地位等博弈关系一直是大学和政府关系重构的焦点。

（一）政府角色的重新定位

如何定位政府的地位，是大学与政府关系讨论中的焦点问题，政府角色从根本上影响了两者关系的转型。首先，在以往的博弈中，政府作为国家的最高领导者、管理者以及社会事业的主要投资者，在高等教育的管理过程中具有绝对的话语权，可以说这也是“全能政府”这一说法的来源。而当前我国正处于向“有限政府”的转变过程中，政府在教育制度中的角色也向投资者、协调者和监督者转变。大学是社会发展的主要后备力量，政府财政负担高等教育经费的支出，是政府履行公共教育职能的需要。因此，在政府财政的强大支撑下，大学才得以在科学研究上取得优秀成果并转化为经济增长点，实现科教兴国，人才兴邦。其次，我国服务型政府的建设理念要求政府各部门必须积极协调与大学的关系，为大学的社会服务、人才培养和科研价值的实现做好外部环境的准备工作。我国政府与大学的关系一直是大学发展过程中极为重要的关系，政府为大学健康持续发展提供保障，政府能否切实履行协调者的权利义务体现了我国政府对高等教育管理的职能转变。最后，所谓政府放权，并不是完全的交出权力，而是以监督权代管理权，从主动的干预到适时的维护，充分发挥大学在自我管理中的主体化趋势，政府仅需要代表公权力保证大学慎重履行人才培养、社会服务和科学研究的职责，从外部对高等教育机构进行监督。另外，政府放权不是完全不管，而是以监督代管理，对大学自主管理内部事务起外部保障作用，政府作为国家公权力的代表，有权利、有职责对大学的行为进行外部监督。只有政府在适度放权的基础上，切实履行监管职责，才能构建和谐的大学与政府关系。

（二）大学角色的重新定位

我国大学与政府关系重构与大学角色的重新定位有密切关系，大学角色的定位直接决定高等教育改革的效果，大学在高等教育改革的风口浪尖应该坚定目标、顶住压力，从自身的办学视角出发，为自身可持续发展争取更多机会。大学是由政府投资成立，受党和国家的领导，以人才培养、科学研究和社会服务为目标，对外独立承担权力义务的实体法人。首先，应该确立大学的学术主体地位，大学以学术为本才是长久发展之策；其次，办学自主权是大学自主权的重要组成部分也是核心环节，只有切实拥有办学方面的权力才能保证大学学术自由，实现大学自治；最后，大学管理制度化是确认大学与政府关系、明晰两者权责的根本途径，制度化的管理是大学发展的制度保障，也是政府履行教育监督义务的权力边界。

（三）我国大学与政府的关系

1.以行政视角探讨我国大学与政府的关系

计划经济体制下，我国大学与政府的行政关系可以概括为“领导与被领导”的上下级关系。这种集权式的大学与政府关系符合当时的社会环境，也为我国经济社会的发展做出具有时代意义的贡献。随着时代的发展，大学与政府的行政关系变迁，大学与政府的行政权力由“管制”向“引导、监督”过度，大学积极自治和政府适度放权相结合，打破了过去领导与从属的上下级关系。

2.以经济视角探讨我国大学与政府的关系

在改革开放之前，政府一直是唯一的高等教育投资主体，作为高等教育唯一的投资者兼管理者对大学内外部事项有绝对的支配权。高等教育在一定程度上代表了社会公共利益，而大学办学资金由公共财政负担符合当时的经济社会环境，也是我国高等教育能在较短时间取得重大发展的客观原因之一。随着经济发展环境更加自由，民间资本实力与日俱增，更多的社会主体在高等教育领域进行投资活动，高等教育经费中国家财政的作用减弱，其他途径筹集教育经费为大学的发展带来新的动力。这也为大学自治提供了经济基础和现实可能性。

3.以法律视角探讨我国大学与政府的关系

在党和政府大力提倡依法治国精神的时代背景之下，高等教育制度化也是高等教育改革发展的重点之一。在过去政府包办高等教育的时期，大学的法律地位没有清晰的界定，大学与政府之间表现出紧密的政治关系，所以政府和大学在包括权利义务和职责等领域的划分较为模糊，这一问题的存在大大增加了我国高等教育治理的难度。通过立法措施承认大学法律地位，清晰权利义务有利于政府权力下放和大学自主权的落实。

三、当代高等教育治理的核心审视

当代高等教育治理的核心在于大学举办权、办学权、管理权、监督权等自主权在大学与政府之间重新分配的问题。随着改革全面深入，国内外环境的影响之下高等教育治理改革也进行到攻坚时期，当代高等教育治理的核心主要包括重新划分学校和政府的职能，多元主体共治，高校与政府、社会之间协同合作。

（一）重新定位大学和政府的角色

大学与政府的关系是当代高等教育治理的关键，这也是高等教育治理势在必行的重要原因。所以，重新定位大学和政府的角色是当代高等教育治理的前提。长期以来，大学与政府的关系一直停留在“领导与被领导”的阶段，政府一手包办大学的大小事务，大学对内对外事务都受到政府约束。当代高等教育治理要求大学积极自治和政府权力下放，第一，大学坚持在政府的领导之下提升自治能力，证明大学有足够的能力离开政府的绝对管制之后能获得更好的发展，让政府放心将权力放还给大学；第二，政府职能的转变与深化行政体制改革存在内在逻辑关联，也从现实的角度阐释了高等教育治理的需要，“大政府”“全能政府”到“小政府”“有限政府”的模式转变决定了政府在高等教育治理领域从“管制者”到“监督者”的转变。政府将办学自主权还给大学有利于使公共资源效率最大化，节约公共人财物的同时为高等教育治理提供良好的外部环境。

（二）高等教育治理主体多元化

长期以来，中国高等教育受政府的绝对管制，随着高等教育发展，矛盾逐渐暴露，弊端日渐明显。除政府之外的主体参与到高等教育治理中是高等教育改革的重大突破之一，迈出了高等教育治理民主化的重要一步。第一，高等教育发展方式多样化，非政府资本在高等教育领域发挥更大的价值，民间力量的注入完善了我国高等教育治理体系；第二，民间资本进入中国高等教育领域为我国高等教育的发展注入新的血液，扩大了高等教育的供应，缓解了高等教育供应不足与社会需求增长的矛盾；第三，在政府的协调下，中国高等教育领域引入市场机制将极大激发教育的活力，大学处理好与社会、市场、其他院校的关系，学校之间共同发展良性竞争，大学与社会的互动显示出高等教育作为准公共产品的社会价值。

（三）大学与政府、社会之间的协同合作关系

合作是治理理论中的重要概念，在中国高等教育的治理中也起到重要作用。高等教育治理也需要多主体的共同合作，政府单一主体的价值判断不能准确全面地确定高等教育治理的方向。在过去，从学校的课程设置到人才培养目标的设定都由政府决策，大学根据政府的命令严格执行，社会没有渠道对教育提出意见，在一定程度上造成公共教育资源利用低效。任何一项涉及公共利益的政策都需要社会各界的广泛参与，才能做出最大程度地符合全社会福祉的决策。在高等教育治理中，从政策制定、课程设定、人才培养目标定位都要综合考虑国家发展需要、社会发展需求和高等院校科学研究方向，整合大学、政府和社会各方优势，协同合作，才能为社会提供更高质量的高等教育。

四、基于大学与政府关系的高等教育治理趋势

深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系科学化和治理能力现代化，这一目标的提出，为我国高等教育治理指明方向。其中治理体系科学化水平决定治理能力的水平，治理能力现代化反过来又对治理体系科学化产生作用。目前，我国高等教育治理的阶段性目标是实现治理体系科学化兼顾治理能力的提升。治理体系科学化是指构建一套完善的高等教育运行制度，以制度保障高质量的高等教育；治理能力是指通过执行政策实现目标的能力。大学与政府关系的变迁方向与高等教育治理趋势从不同的角度反映高等教育改革的价值取向，即大学积极自治和政府适度放权。我国高等教育治理的方向主要包括，建立健全高等教育治理体系和提升高等教育治理能力需要大学和政府共同努力，实现学术自由、教育公平、大学自主。基于大学与政府的政治关系，我国高等教育治理将由“管制”模式走向“监督”模式；基于大学与政府的经济关系，我国高等教育治理将走向多元主体共治；基于大学与政府的法律关系，我国高等教育治理将走向制度化。

（一）政府权力下放，大学积极自治

随着大学与政府的政治关系变迁，我国高等教育治理将由“管制”模式走向“监督”模式，构建服务政府，创新管理方式。政府权力撤退，大学积极自治，大学和政府关系的进一步缓和，为我国高等教育发展带来新的希望。政府逐步退出大学的教学管理领域，但是保持宏观上对大学的发展方向的指引，变直接地干预大学教学办学工作为间接管理，使管理权向监督权转变过渡，履行好投资者、协调者和监督者的职责，为我国高等教育治理现代化发展扫清障碍。大学作为高等教育治理中主体和客体的连接点，决定了我国高等教育的未来走向，政府将权力下放给大学意味着大学要承担更多的责任，大学和政府要共同处理好权力过渡时期职能对接工作，明确权利界限、职责范围的划分，避免管理真空或者权力重叠的出现。权利下放和大学积极自治以寻求新的利益平衡点为目的，国家发展与高等教育发展相统一，政府采取措施为高等教育的治理创造物质条件和环境条件，高等教育为国家发展提供源源不断的高质量人才和先进科研成果，实现大学和政府共赢的局面。

（二）高等教育多元主体共治

随着大学与政府的经济关系变迁，我国高等教育已经初步实现多元主体共治，政府权力逐步退出高等教育治理微观领域，主要以社会、大学、政府为主体的多元权力制衡局面已经形成，高等教育发展到一定阶段必然实现多元主体共治。大学教育经费筹集渠道更广阔，政府财政拨款、民间资本、校办产业、个人捐赠都为大学的发展作出贡献，各方资本也通过投资或资助的方式进入到高等教育治理过程中。高等教育多元主体共治，多元利益诉求的表达有利于政府、大学和社会分别在政策制定、教学管理及政策效果反馈时能综合考虑各方需求，做出科学化、民主化的高等教育治理的决策。

（三）高等教育治理制度化

随着大学与政府的法律关系变迁，我国高等教育治理将逐步实现制度化，以立法的形式，明晰大学和政府的权力义务和职能，尤其是将大学自主权以法律的形式确定下来才能保障大学切实享有权利，履行义务。任何一项改革最后都要以制度的形式确定下来，以先进的制度保障大学享有自主权才能真正实现高等教育治理。高等教育治理制度化有利于淡化大学与政府之间传统的“领导与被领导”关系，以法律的强制力为大学的发展创造良好环境，使大学在制度框架内审慎履行教育职能。

随着高等教育改革现代化步伐的推进，以及对管理向治理转变的强调，实现治理体系与治理能力的现代化，成为改革进程中的重中之重。高等教育治理体系的现代化变革是深刻的，也是艰巨的，需要我们对其治理趋势的正确判断，也需要勇气和谋略。我们必须总结历史的教训，借鉴国内外优秀的经验，开拓视野与思路，在尊重国情的基础上，积极创新举措，建设中国特色高等教育治理体系，全面提高高等教育治理能力，切实有效地促进我国高等教育现代化的全面实现。