数字时代反洗钱国际态势与中国的应对策略探析

宿继兮

(北京师范大学 法学院，北京 邮编100091)

早在1976年，经济学家哈耶克就在他的书中畅想：“希望有一天我们不再依赖于政府获得稳健的货币，而是来自于银行对于自身利益的尊重。”[1]哈耶克的话语距今还不到50年，数字货币就已经在交易市场上占据一席之地，其当年的希冀已成为“普通的现实。”数字货币在推动互联网经济方面发挥了积极作用，但也为互联网刑事犯罪“升级”了犯罪手段和犯罪工具。伴随新冠疫情的爆发与经济发展受滞，经济行为监管也在一定程度上受到限制，利用互联网洗钱成为跨国有组织犯罪的核心推动行为，各国相继推出举措以应对新一轮的洗钱危机。

我国也需要对全球加剧的洗钱犯罪风险作出回应，然而我国的洗钱犯罪法律界定与治理研究并非一帆风顺。2006年《反洗钱法》出台后，反洗钱研究一度进入冷寂，直到2013年后才再次进入勃兴阶段[2]。国务院于2017年发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，将反洗钱和反恐怖融资工作提升到国家战略高度，标志着中国确立“风险为本”的反洗钱策略[3]。目前，我国已形成风险评估和政策协调机制与金融行业自身反洗钱监管体系并存，刑事制裁辅助行政处罚手段，并且不断扩展国际反洗钱合作交流体系的基础环境。

为维持我国金融秩序健康发展，维护我国在国际金融市场上与其他国家健康良性的交往关系，遏制上游犯罪行为对国内外经济环境的破坏，我国洗钱犯罪研究与治理也急需回应数字经济为我国反洗钱治理带来的挑战。

一、当前网络洗钱全球发展态势

互联网的发展催生了虚拟货币，虚拟货币在保有传统货币无法复制的优势下增加了洗钱风险；同时，新冠疫情也增加了洗钱监管的漏洞。令人欣慰的是，数字经济与反洗钱互动频繁，数字经济监管科技应用于反洗钱合规和风险管理已被证实有效。

(一)利用虚拟货币洗钱风险增加

随着全球监管机构和执法官员开始应对虚拟货币带来的挑战，准确定义与反映虚拟货币成为政府官员、执法部门和私营部门精准分析虚拟货币具有的潜在洗钱风险的第一步。尽管学界对虚拟货币的概念及外延仍无定论，但也达成一定程度的共识。2018年7月施行的欧盟《第五项反洗钱指令》将虚拟货币定义为：“不是由中央银行或公共机构发行或担保的价值的数字表示形式，不具有货币或金钱的法律地位，但被自然人或法人视为交换手，可以电子方式进行转移、存储和交易。”[4]“虚拟货币不是一般等价物，而是价值相对性的表现形式或表现符号，通常被用作购买商品或服务的手段。[5]本文引用FATF(反洗钱金融行动特别工作组)发布的报告中的概念框架，分析与虚拟货币相关的反洗钱问题。“虚拟货币是一种可以进行数字交易的数字价值表示，其功能大致有三：交换媒介，记账单位和价值存储。虚拟货币在任何司法管辖区均不具有法定货币地位。”[6]可以看出，作为新型支付和存储方式，虚拟货币具有的功能单元可以为洗钱提供天然屏障。

虚拟货币所处的生态系统特征，加剧了犯罪分子利用其进行洗钱的风险。首先就是虚拟货币的匿名性与去中心化[7]。与传统的非现金支付方式相比，虚拟货币系统可以在互联网上交易，并且允许匿名融资。如果发送方和接收方未被充分识别，货币系统也可能允许匿名传输。分散化系统尤其容易受到匿名风险的影响，例如作为账户的比特币地址不附带姓名或其他客户身份，系统也没有中央服务器或服务提供商。比特币协议不要求提供参与者的身份识别和验证，也不生成与现实世界身份相关的交易历史记录。目前没有监督机构，也没有反洗钱软件可用于监测和识别可疑交易模式，执法部门不能出于调查或资产查封的目的针对一个中心地点或实体展开行动。[8]因此，虚拟货币系统提供了传统信用卡、借记卡或PayPal等较旧的在线支付系统无法提供的潜在匿名性。以区块链技术为底层网络技术并建立一套算法机制，参与者可自发发行和转移，无需任何中介即可实现瞬时点对点货币转移。[7]这种不需要国家批准的货币发行和转移，让虚拟货币交易天然暴露在犯罪分子的动机之下。

其次，虚拟货币在全球范围内的流通应用增加了洗钱风险。虚拟货币系统可通过互联网访问，并可用于跨境支付和资金转账。这类货币通常依赖涉及多个实体的复杂基础设施(通常分布在多个国家)转移资金或进行支付。这种由分散的设施和服务机构共同完成的货币功能意味着执法机构在执法时不得不面对合规模糊，不同国家和地区的反洗钱监督监管责任可能不明确。同时，虚拟货币系统会员和客户的交易记录可能由不同的个体持有，通常位于不同的司法管辖区，这使得执法和监管机构难以获取这些记录。

分散化虚拟货币技术和商业模式的迅速发展，以及提供服务的参与者数量和角色的变化，加剧了这种洗钱风险。更严重的是，虚拟货币系统的组成部分可能位于没有充分反洗钱控制措施的司法辖区。中央虚拟货币系统可能是洗钱的同谋，并可能故意寻找反洗钱制度薄弱的司法辖区。因此，允许匿名点对点交易的分散化虚拟货币似乎存在于任何国家都无法触及的数字世界中。

(二)数字经济与反洗钱斗争互动频繁

数字经济时代，世界各国在数字货币监管框架、犯罪数据交流与应对数字货币反洗钱反恐怖融资等方面面临着共同的问题。[9]社会经济数字化、网络化程度的持续加深，为便捷、系统化地收集、获取、核实和确认客户身份及资金交易数据提供了可能。同时，云计算、人工智能、区块链等金融科技的应用，也为监控、分析、挖掘和识别特定风险提供了技术支撑。两者为数字经济发展与反洗钱斗争创造了良好的条件。

借助数字经济等载体与渠道，近年来洗钱和恐怖融资风险有快速蔓延的趋势，呈现出犯罪资金网络化、跨区域快速转移和洗钱手法专业化、隐蔽性高等新特点，对合规有效履行反洗钱义务形成较大挑战。针对这一现状，部分机构依托业务场景下沉淀的大数据及数据处理、分析等科技能力，持续加大在反洗钱领域的研发应用，已覆盖从合规履职到风险管理的整个链条。

数字经济监管科技应用于反洗钱合规和风险管理已被证实有效。目前我国的反洗钱监测中心作为网络监管的核心力量，应当进一步加强数字交易平台间的信息交换与共享，最大限度地获取洗钱可疑信息和风险指标，提升防范能力，并指导数字交易平台反洗钱实践。例如在跨境资金流动方面，通过建设涵盖跨境资金交易主体及其金融交易数据的监管大数据平台，尽可能地在数字经济背景下打通数据关联，同时与其他金融管理部门以及财政、海关、税务等政府部门相互合作，共同建立数字经济时代下数据共享协同监管机制与平台，提升跨境资金流动的风险识别与预警能力。

(三)新冠疫情导致监管漏洞

2020年初爆发的新冠疫情给全球范围内的经济活动带来巨大影响。各国忙于经济复苏，一些犯罪团伙和集团也利用特殊时期的监管漏洞组织互联网经济犯罪，直接带动了下游的洗钱犯罪行为。新冠疫情期间，隔离管控成为许多国家采取的防疫措施，居家工作给部分国家和地区的情报与执法人员带来工作上的不便。联合国毒品和犯罪办公室发布的《洗钱与网络犯罪：获益与损失》报告称，一些国家执法人员反映自己国家中断了对反洗钱情报系统的访问，而一些能够远程访问安全系统的国家情况稍好。尽管前线警务的重点仍是隔离管制，国家内部仍有许多反洗钱专家和反恐怖主义融资官员在远程工作，部分私营金融机构的合规部门也在采取可疑资金流情报搜寻和监控措施。[10]有些区域无法远程访问安全系统，疫情下还未完全恢复的工作设施和办公环境降低了它们收集、处理、分析和评估有关洗钱情报的能力。工作环境受限或者执法人员补位不足造成的监管和执法不力，给反洗钱情报的收集、固定和分析带来了困难，更提高了对反洗钱情报机构甄别可疑资金流的要求，这无疑对各国情报部门反洗钱工作正常开展提出了严峻挑战。

二、反网络洗钱的国际最新举措

针对数字经济时代网络洗钱的犯罪特点，各国正在不断完善虚拟货币法律体系与监管框架，联合国及其他机构组织也提出了应对新冠疫情期间监管漏洞的反洗钱策略。

(一)国家完善虚拟货币相关法律体系与监管框架

尽管各国已经感知到利用虚拟货币进行洗钱的风险，但并没有将虚拟财产和虚拟财产服务的提供者纳入法律和监管框架。笔者认为原因有三：第一，对虚拟货币本身的定义不明确。结合FATF发布的报告中给出的虚拟货币概念框架，我们可以看出各国对虚拟货币特征都进行了讨论并达成一定程度的共识，但是对虚拟货币这一内涵发展非常快速的新型流通和储蓄工具的定义并没有达成通识，大部分国家甚至没有在法律上承认其地位。第二，不同国家虚拟货币的发展状况和社会影响程度不同，在对待虚拟货币交易问题上，各国现有法律及司法审查及判决态度自然不尽相同。第三，一些国家在洗钱犯罪的基本法律规制建设方面不完善，更无法在法律框架内制定虚拟货币具体制度规范。尽管许多原因导致虚拟货币在许多国家仍未有严格的法律定论，但结合其发展速度和合理性，我们仍可以预见法定数字货币和虚拟数字货币双轨发展将是未来全球货币发展的主要趋势[11]。

为抵制利用虚拟货币进行跨国洗钱等行为，联合国呼吁各国从立法和监管层面对虚拟财产给予重视。联合国S/2020/151号决议指出C国在全球范围内对加密货币(虚拟货币的一种)交易所进行网络攻击，并利用网络工具创造收入和洗钱。根据其他会员国提交的报告，该国还涉嫌和非国家行为体进行不正当合作，利用虚拟货币洗钱。针对C国利用虚拟货币和交易所进行洗钱的行为，联合国在S/2019/691、S/2019/171、S/2020/151号决议中都建议：会员国应确保各自国内的法律和监管框架涵盖虚拟资产和虚拟资产服务提供者(如虚拟货币交易所)。联合国的建议给予各国建构顺应数字时代的法律框架与监管体系的信号，启示各国在数字时代下厘清相关法律定义并不断完善法律体系与监管框架。

(二)反洗钱情报机构增强情报分析和信息分享能力

新冠疫情期间，各国的隔离管理措施对反洗钱情报机构运转提出考验。情报机构主要依靠反洗钱分析监测系统发现和分析资金流情报，远程使用这些系统降低了他们发现、收集、分析这些情报的能力。目前仍有多国处在疫情的严峻状态，联合国毒品和犯罪问题办公室给出了建议：各国FIU(金融情报机构)应该确保他们的关键工作人员能够远程访问情报系统，或在办公室采取适当卫生预防措施的情况下安全访问反洗钱系统，以减少金融情报部门的风险[12]。在金融情报共享方面，该办公室建议：有关威胁、威胁演变和各国应对策略的战略情报，应定期与毒品和犯罪问题办公室、国际刑警组织、欧洲刑警组织和FATF共享。联合国毒品和犯罪问题办公室的反洗钱和反恐怖主义融资专家可一周七天、每天24小时不间断地协助全球范围内成员国打击金融犯罪[13]。

在波动频繁的全球疫情和经济衰退态势下，洗钱对各国的威胁将继续演变。包括专业洗钱者和恐怖主义融资者在内的有组织犯罪分子将继续评估和利用疫情带来的经济影响，给各国政府增加刑事风险。如针对国家增长的防疫药物需求，计划特殊时期的犯罪组织活动。随着经济复苏，专业洗钱者将寻求机会扩大洗钱渠道和范围。联合国等国际组织呼吁各国维护情报机构的功能，并提高各情报机构间的信息共享能力。

(三)执法和监管机构强化区块链分析技术运用

区块链技术是虚拟货币发行的基础，数字时代反洗钱的防治离不开区块链分析技术。区块链并不是为洗钱而生，对区块链技术进行改造和升级可以助力反洗钱。2019年12月，中国软件行业协会区块链分会联合发起了“区块链行业应用反洗钱标准”制定活动[14]，以遏制、监督相关区块链应用平台纵容与包庇非法分子利用区块链技术进行非法洗钱行为。参与制定活动的成员达成共识：在保证反洗钱交易数据保密的前提下，鼓励虚拟货币交易参与方以互通协议方式形成区块链联盟，并依据情况实现有条件的信息共享和交互。

美国一家名为CHAINALYSIS的区块链分析公司也认为执法和监管机构应该成为区块链分析技术的专家，以打击利用虚拟货币进行的洗钱犯罪。他们发布的《2020年国家货币犯罪报告》称，交易所是非法虚拟货币的热门出口。他们于2019年追踪到28亿美元比特币作为犯罪客体进入两家大型交易所并在OTC(Over-The-Counter，场外交易)经纪人的联络下进行非法交易①。场外经纪人为不能或不想在公开交易所交易的个人买家和卖家提供交易便利。虽然大多数场外经纪人经营合法业务，但其中一些人专门为犯罪分子提供洗钱服务。场外腐败经纪人获得犯罪资金的方法其实并不复杂：先将虚拟货币通过一个“中间钱包”转移到场外经纪人，再将资金转移至交易所并转换为现金。腐败场外经纪人也经常相互交易。这种场外经纪人洗钱的途径给予上游犯罪可能性，甚至提高了犯罪动机。洗钱在法币世界通常被认为是一个“黑箱”，只有获得搜查令并仔细研究嫌疑人的银行记录才能打开并开始理解。但利用区块链分析工具可以分析区块链上记录的交易，并更快了解犯罪分子如何洗钱。所以CHAINALYSIS认为执法和监管机构应该加强运用区块链分析洗钱相关行为的能力，甚至成为这项技术的专家，以打击利用虚拟货币进行的洗钱活动。

除此之外，CHAINALYSIS还建议交易所对场外经纪人和其他在其平台上运营的嵌套服务进行更广泛的尽职调查②。大多数大型交易所已经在收集客户的KYC(Know Your Customer)③信息，这是许多司法辖区的法律要求，但非法货币交易量仍较大且获利可观。场外经纪人的KYC要求通常比交易所低很多，这让他们可以利用这一宽松政策帮助犯罪分子洗钱和套现。

三、防治网络洗钱的中国对策

依据反网络洗钱的国际新举措，我国应进一步完善现有的反洗钱监测体系；依托G20开阔的交流平台推进反洗钱区域监管协作；通过制定具体的行业标准，加强对资金密集型非金融机构的监管；公安机关经侦部门可以强化以资金查控为核心的侦查手段。

(一)完善科学精准的反洗钱监测体系

中国人民银行的反洗钱监测分析中心承担了国家层面上发现可疑资金流、分析资金流向、提供金融犯罪情报的重要功能。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第34次会议上强调，要建设“以金融情报为纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础”的反洗钱监管体制机制，这为我国反洗钱监管事业的发展确立了方向。立足我国目前各类金融犯罪复杂多变的情势，反洗钱检测中心更要审时度势，建立一套符合我国需求的反洗钱体系。为此，笔者提出两点建议：一是继续完善反洗钱数据库。数据库是我们发现情报，提高反洗钱监测分析中心和其他执法部门、行政部门、其他国家金融机构协作效率的关键。要不断丰富数据库的数据来源，提高数据精确度，拓宽数据使用方法。二是加强反洗钱监测分析中心和国外相关金融情报部门的联动，尤其是信息交流。反洗钱中心是我国的金融情报中心，需要和金融行动特别工作组(FATF)、亚太反洗钱组织(APG)、欧亚反洗钱组织(EAG)三大反洗钱国际组织加强交流。同时，央行反洗钱检测中心也在为加入各国金融情报机构(FIU)间的非政府性国际组织——埃格蒙特集团做积极充分的推动工作。

随着数字时代网络服务提供者对个人信息的收集和分析能力增强，“精准+”成为一个在很多领域都非常流行的用词，如“精准诈骗”“精准医疗”“精准扶贫”。在反洗钱体系中，我们也需继续完善“精准反洗钱体系”，使之成为“覆盖所有类别金融机构、吸纳执法机关匹配信息、综合国际国内金融情报”的反洗钱数据体系，“协查监测、主动监测、战略监测、国际金融情报监测”互促共进的反洗钱监测体系，“大数据分析、应用性模型、智能化系统”协同发展的反洗钱科技体系[15]。

(二)依托G20平台推进反洗钱区域监管协作

2018年3月，二十国集团(G20)的财长和央行行长在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行首次会议，各成员国建议建立监管数字货币的统一标准，并承诺按照FATF发布的审查标准管理数字货币。FATF在2020年发布了针对稳定币和虚拟货币与其服务商修订标准实施情况的审查报告，提出四项建议，其中一项就是增强各虚拟资产主管机构之间的合作和信息交流，建立一个更加强大且能协调更多国家的全球虚拟资产监管框架[16]。

中国人民银行发布的《2019年中国反洗钱报告》指出，2019年反洗钱工作部际联席会议成员单位在党中央、国务院领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，有效发挥职能，密切协调配合，积极完善反洗钱监管体制机制，打击洗钱、恐怖融资和各类上游犯罪活动，深入开展反洗钱国际合作，做好金融行动特别工作组互评估后续整改工作，为保障国家安全和金融稳定发挥了重要作用[17]。反洗钱工作部际联席会议成员单位有中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会、最高人民检察院、外交部、公安部、民政部、财政部、住房和城乡建设部、商务部、国家市场监督管理总局、海关总署、国家市场监督管理总局、国家税务总局、银保监会、证监会、国家外汇管理局等。从参与政策制定到落实各项监管措施，数字经济下反洗钱工作的复杂性与多样性要求各部门进一步推进合作，和网信相部门的合作更要作为重点推进对象，以符合全球打击洗钱犯罪的趋势。

依托G20在全球政策协调方面的作用，积极倡导并时时参与全球虚拟财产监管框架构建，有利于我国在数字经济下打击网络洗钱犯罪。在虚拟货币币值波动频繁且各司法辖区监管环境不同的环境下，积极参与全球反洗钱相关监管措施的制定和实施，可以让我国位于监管“高地”，防止不法分子捕捉监管漏洞。

(三)加强对非金融行业的监管

从中国人民银行营业管理部发布的《北京地区房地产行业反洗钱和反恐怖融资工作暂行办法》(征求意见稿)可以看出，监管机构会进一步提升对非金融机构反洗钱的监管重视。加强对资金密集型特定非金融机构的监管，是我国完善监管体系的必经之路。针对贵金属、房地产、社会组织、会计师事务所等行业的监测监管，笔者有三点建议：一是督促数据报送。前文提到反洗钱监测中心数据库建设，非金融行业的反洗钱数据也应成为该数据库的重要组成部分。应督促资金密集型行业的反洗钱数据报送，从侧面促进相关行业与国家金融机构和行政部门建立更加紧密的信息联系。二是通过非金融行业的AML(反洗钱)标准。香港和新加坡已经通过了实施房地产经纪人的AML要求，如授权官员在边境随机检查并阻止可疑人员，并要求他们申报所持有的现金和旅行支票的数额；制定非金融机构如房地产代理商、贵金属和石材经销商、服务供应商、律师和会计师事务所等符合金融行动特别工作组建议的AML措施；规定非金融机构交易记录保存的最短期限等。[18]我国可以根据自身需要和实际行业环境，完善特定非金融机构的AML标准。三是相关行业和机构扩大尽职调查范围，制定精确的KYC明细。前文提到国外部分司法辖区的交易所在进行事前KYC调查的前提下，仍被场外经纪人利用较宽松的KYC政策帮助交易者洗钱。这提醒我国在制定行业自身的AML标准的时候，应制定更严格详实的KYC调查标准。KYC只有越详细、越精确，才能保证尽职调查不流于形式。

(四)强化以资金查控为核心的侦查手段

上述三点应对措施分别针对监测体系、地区协作和特殊行业管控，主要谈的是“防”；第四点主要分析侦查机关相关措施，聚焦于“治。在现代侦查回归技战法的态势下，资金查控作为打击经济犯罪的核心手段，也应该对洗钱犯罪作出更加密切的回应。

资金查控是继刑技、网侦、技侦、图侦后的第五大现代侦查手段，是指通过对资金流(资金支取、转移、交付的过程和结果)的调查和控制，开展侦查活动的专门工作。在打击网络洗钱犯罪中，利用资金查控手段的关键有三：一是从资金流中发现洗钱案件线索。牢固树立“账户就是现场，资金就是痕迹”的理念，通过信息资源库查询可疑人员，锁定账户，从可疑账户中查清资金流向。这是在央行情报机构给出洗钱资金线索后，各地执法部门针对洗钱犯罪作出的第一步部署。各地依托已有情报库，加强案件串并分析。主要分析开户资料信息，包括单位存款人和自然存款人的具体信息。通过分析，实现账户的串并。除此之外，还要分析单位存款人的账户信息和个人存款人的账户信息。二是从资金流入手，加强对重点人员资金账户的分析研判。通过对重点账户的监控和分析，对其行为进行预判。依托公安内网和互联网比对串并，及时发现犯罪团伙对洗钱整个过程的设计和安排，整理出犯罪团伙的洗钱思路。三是以资金流为调查切入点。资金流是经济犯罪侦查领域的DNA。从犯罪内部最高层到最低层成员，都在资金网中进行不断的资金交易。因此，循着资金流的流向展开侦查是发现线索、追踪犯罪嫌疑人的最好方法。通过控制，公安部门还可以随时冻结资金，以便日后涉案资金追缴。

四、结语

数字时代互联网金融的高速发展，不仅升级了人们参与经济生活的形式，更便利了各国的经贸往来，催生出虚拟货币这种符合未来交易趋势的货币形式。相较于传统货币局限的交易和存储模式，虚拟货币的优势无需赘述。虽然我国并没有给予虚拟货币法定地位，但它仍会在未来的货币发展中占有一席之地。抵御虚拟货币带来的洗钱风险挑战，成为我国下一轮反洗钱工作的重难点。结合《刑法修正案(十一)》将“自洗钱”独立入罪(即上游犯罪分子实施犯罪后，掩饰、隐瞒犯罪所得来源和性质的，不再作为后续处理赃款的行为被上游犯罪吸收，而是单独构成洗钱罪)的背景，可以看出我国响应FATF建议和打击互联网洗钱犯罪的决心。后疫情时代，我国在开展经济复苏工作的同时，依托G20平台加强同各国反洗钱情报机构的沟通和合作，成为打击反洗钱工作的关键点。

[注 释]

①CHAINALYSIS(美国一所加密追踪及区块链分析公司)发布的《2020年国家货币犯罪报告》指出：“交易所一直是非法加密货币的热门出口，自2019年以来，其非法加密货币交易份额稳步增长。2019年一整年，我们追踪到了从犯罪实体到交易所的28亿美元比特币，超过50%的比特币进入了交易量前两名的货币交易所：Binance和Huobi。”

②《2020年国家货币犯罪报告》指出，“我们还呼吁交易所对其场外经纪人和其他在平台上运营的嵌套服务进行更广泛的尽职调查。”

③KYC (Know Your Customer)即充分了解客户，是反洗钱用于预防腐败的制度基础。