后脱贫时期甘肃普惠金融预防返贫机制研究

杜黎霞

（兰州文理学院，甘肃 兰州 730010）

2020年是甘肃省实现脱贫攻坚目标历史上最为不平凡的一年，在过去三十年多里中央政府以举国之力开展脱贫攻坚扶贫事业，贫困地区的易地搬迁工作、基础设施建设、产业发展等都取得了巨大的成就，特别是农村贫困现状得到了很大的缓解和改善。自2012年至2018年末这六年期间，甘肃省农村贫困发生率累计下降19.0个百分点[1]，而甘肃省贫困程度深，减贫难度较大，但扶贫工作开展以来贫困地区减贫效果非常显著，农村贫困人口由2012年的596万人口减至121万，减少率达79.8%；贫困发生率也由2012年的28.5%减至5.8%。截至2020年末甘肃省所有的贫困县实现脱贫。

脱贫后的贫困地区还将存在相对贫困问题，需要资金持续支持其经济发展。要满足脱贫、减贫的巨大资金需求，不仅要依靠中央的财政专项扶贫资金，更要发挥金融杠杆的作用，调剂好资金的流动性，建立健全、高效的普惠金融体系，弥补农村金融发展的“短板”，增强贫困地区的内生动力[2]，做好资金供给，在巩固好脱贫攻坚的成果的同时，构建好返贫预防机制，进一步助力农村经济的发展，带动农户发家致富，实现小康生活。

1 文献综述

1.1 普惠金融发展的减贫效应

普惠金融在扶贫、减贫中越来越担负着重要使命，关于普惠金融发展与减贫、防贫的研究也越来越多。国内外学者对于金融发展减贫效应的研究中绝大多数观点认为金融发展对于减贫具有正向作用。周泽炯，梁岭（2020）研究认为普惠金融发展对集中连片贫困地区具有直接和间接性减贫效应[3]。直接效应主要通过增加贫困地区居民金融服务易得性来体现，加大金融机构的覆盖面、实现金融服务品种多样化能够减少传统金融排斥的负面影响，满足居民的金融需求。间接效应是通过提高居民收入来实现减贫效应。普惠金融是本着公平、公正的原则为所有阶层的人群提供金融服务，进而能够促进居民收入，实现减贫目的。朱洋、刘阳（2018）论证得出普惠金融发展与减贫之间存在非线性关系，即结合地方差异性来加大普惠金融投入的力度可产生较大的减贫效应[4]。李佩佩（2018）研究认为普惠金融能够有效地减缓西部地区的贫困状况，但要考虑到普惠金融减缓贫困的系数偏小，需加强西部贫困地区金融服务的覆盖率、提升普惠金融服务可得性和使用效用才能达到减贫的目标[5]。任碧云、陈曦（2019）构建了普惠金融发展指数，建议要不断完善欠发达省份普惠金融服务体系，发挥普惠金融的包容性特质，对缓解贫困起到正向促进作用。[6]杨红丽、辛瑞、王云魁(2020)提出普惠金融市场化的运作模式能够为连片贫困地区发展提供资金保障，突出普惠金融的重要地位，构建持续而稳定的普惠金融服务供给机制，尽快走向乡村振兴。[7]熊正德（2021）等学者运用C-D生产函数分析得出普惠金融的广度因子和深度因子均能对乡村经济发展因子产生显著正向影响，但在乡村经济振兴方面普惠金融广度因子比深度因子发挥了更为重要的作用。[8]

1.2 金融阻断返贫理论

贫困地区主体通常具有脆生性，这些主体即便脱贫仍然具有返贫的风险。普惠金融不仅在减贫、缓贫中发挥重要的作用，在后脱贫时期需要进一步发挥阻断返贫作用。宋彦峰（2020）认为脱贫地区的金融排斥问题依然存在，普惠金融通过向所有具有潜在返贫风险的群体提供金融服务和风险管理工具，以此增加生计资产和避险能力，帮助具有返贫风险群体储备抵御风险的资产，提升家庭收入，降低贫困脆弱性和返贫概率。[1]李凌寒（2020）通过研究我国301个地市近12年的面板数据发现金融支持与农民致富之间有关联性，加强金融支持有利于农民致富增收，但强化金融支持农村经济发展的效果在全国存在区域差别，东部地区效果最好，西部地区效果最差，提倡要增强农村金融的内生动力，起到推动农民致富的作用。[9]陈彦宇、任 玎（2020）通过对普惠金融可获得性的考量，认为普惠金融可获得性提高能够增加农民消费支出，进而改善农民消费结构，促进农村经济发展。[10]

上述理论研究表明，普惠金融对贫困地区减贫效应比较突出，深化普惠金融发展有助于提高农民收入，增加农民生计资本。本文认为贫困地区在获得现阶段“脱贫摘帽子”的胜利后依然不能松懈，要构建普惠金融预防返贫的长效机制，防止返贫风险发生，助力农民增收致富。

2 普惠金融的发展有效推进贫困地区脱贫、减贫

本文通过实地走访、调研甘肃省庆城县普惠金融脱贫的实践情况，普惠金融不断创新发展，对于扶贫开发中拓展资金渠道起到了非常重要的作用。

2.1 普惠金融积极助力庆城县产业扶贫

庆阳市庆城县属于甘肃省58个集中连片特困县之一，该县农业人口居多有24万人，占总人口数的75%，是以农业生产为主的贫困县。2013年识别建档立卡贫困村51个，占行政村总数的33.3%，贫困人口有53074人，贫困发生率高达22.16%。[11]

庆城县自脱贫工作开展以来依托地域、资源优势，深入推进农村金融服务创新、实现金融惠民，庆城县共在农村设置金融营业网点26个，协调放贷扶贫性质款项12.7亿元，通过产业资金合作社作为脱贫的抓手，以村级合作社为平台，已向入社农户发放各类贷款8.71亿元，为地方产业发展注入资金，挖掘产业潜力，以产业发展带动扶贫，形成苹果、蔬菜种植加工、中药材种植、肉羊养殖等具有一定规模的扶贫产业，致使庆城县经济逐年增长，农民收入逐步增加。2019年全县生产总值完成76.1亿元，增长6%，至2019年底经过不懈努力减贫成果显著，已有51个贫困村脱贫，庆城县于2020年年初正式脱离“贫困县”行列[2]。

2.2 普惠金融基础设施逐步完善，提升了金融助农服务的便捷性

在农村偏远贫困地区大力投放金融设备，深化农村普惠金融基础设施建设。2016年庆城县白马乡高户村金融服务站揭牌标志着普惠金融深度扶贫迈出了实质性步伐，至今庆城县已设立融服务点58个，布放“四融”平台服务终端107台和转账电话153部，共计318台，实现了153个行政村全覆盖，有效缓解了农村金融服务网点少的困境[3]。

2.3 及时加强农户保险保障，做好返贫预防工作

庆城县在脱贫之后为了防止农户返贫，及时采取了防止农户返贫的有效举措，借力中国人寿甘肃省分公司为当地具有返贫风险的农户提供了脱贫攻坚防返贫致贫保险。返贫致贫保险主要以存在返贫、致贫风险边缘的农户为主，庆城县通过对贫困户进行返贫监测确定了需进一步监测农户259户、具有致贫风险的边缘户497户、尚未脱贫194户共计3568人，按照每人20元保费的标准将这“三类户”纳入到保障范围。这一保险保期一年，保险责任包括意外伤害、因病、因灾致贫可享受的保额，因学致贫的捐助等。保险给付额度根据保障责任上至22000元下至1000元不等，起到了较好的预防作用。

3 后脱贫时期普惠金融预防返贫的困境

3.1 贫困的脆弱性是脱贫质量不高的农户返贫内因

“贫困脆弱性”是个人或家庭遭受风险后生活水平会低于某一水平的概率，即生活水平会回到贫困线以下，具有较大的返贫风险。特别是贫困地区低收入群体内在抗风险能力弱，容易受到各种风险的冲击出现返贫的情况。这一部分群体在脱贫地区所占人口比重比较大，人口自身的发展能力较为有限，应是普惠金融今后扶持的重点对象，也是巩固脱贫攻坚的重点领域。[12]

为研究农户脱贫后存在的返贫内在因素，本文对庆阳市庆城县进行了调查研究，对经济状况相近的3个村子200户进行了走访，对其生活情况进行了了解。通过走访调查，发现农户返贫的风险比较高。

3.1.1 农户年龄偏大，劳动力的缺失导致增收较慢

走访农户中年龄在45岁（不含45岁）以上的人口占到了62.5%，农户整体年龄偏大，年轻劳动力大多数外出务工，而剩余劳动力则在村镇扶贫企业中务工。劳动力的缺失影响了当地产业的发展，家庭增收较慢。另外由于年龄偏大的人口数较多，对于农户的健康状况也有一定的风险。

3.1.2 农户受教育程度低致使农户缺乏议价能力

农户整体受教育程度比较低，大多数农户的受教育水平为文盲、半文盲、小学和初中，这几类群体占总人数的92.5%，只有极个别劳动者收过高等教育。低文化水平对于农户的思想禁锢较明显。通过走访也感触到农户思想观念依然守旧，在市场上缺乏农产品议价能力，增收有一定困难。同时这些农户易于知足，不愿意大胆创新，对于通过信贷方式获取资本的意愿较薄弱，特别是新型金融产品接受能力较弱，这对返贫可能性的影响非常大。

3.1.3 家庭收入偏低，缺乏抵御风险能力

农户家庭收入来源一是靠养殖业和种植业，二是依靠外出务工获得收入。当地主要以肉羊养殖和苹果种植为主，产业规模虽然在逐步扩大，但产业发展水平不高，农户收入有限。多数家庭收入靠外出务工，一旦劳动力失业，收入就会有中断的风险。2019年家庭收入低于2万元的农户占41%，因此，脱贫后的农户内在返贫风险还是比较大，抵御各种风险的能力比较差。

3.2 外部不确定因素的影响

庆城县地处黄土高原，沟壑纵横，自然条件和基础设施都比较薄弱，其产业发展规模和发展水平都比较有限，农户的生计资本少并且容易受自然灾害的影响，再加上经济发展水平、农产品市场价格波动、突发事件的发生都具有很大的不确定性，农户的损失也难以预估，因此返贫风险较大。

3.3 后脱贫时期普惠金融的排斥效应依然存在

金融排斥问题是农村普惠金融普惠目前发展所面临的的困境，也是长期以来未能“根治”的问题。金融为低收入家庭和贫困户提供了生产资本，增加经济收入，提高了生活水平，但普惠金融的排斥现象依然延续，金融供给不能满足金融需求，在一定程度上影响扶贫成果的巩固，通过调查走访发现普惠金融助力扶贫过程中还有许多方面亟待改善。[13]

3.3.1 普惠金融发展水平不高

庆城县普惠金融的金融供给不足，能够就近为农户提供金融业务办理的金融机构主要是农村信用社，只有不到10%的农户可以就近去农业银行办理业务。金融服务半径在1公里以内有30户，服务半径在2-3公里以内的有54户，4-5公里以内的有76户，可见金融服务的便利度还比较低。而主要的商业银行都在县城设有分支机构，乡镇一级主要是农村信用社，尽管在乡村设置了金融便利店，通常需要有金融专业人员长期驻守在便利店，这样金融服务的人工成本是比较高的，再加上人才紧缺无法满足金融便利店的需求，导致金融便利店的利用率非常低。普惠金融只能是实现了“普及性”，金融机构数量的发展一定程度上有效地缓解了金融接触性排斥，还尚未实现“普惠性”，金融排斥的深层次矛盾未有效解决。

3.3.2 农户金融信贷意愿不强，普惠金融发展缺乏活力

受访农户中62%的农户没有在银行贷款，而是选择在亲朋好友那里借钱从事农业生产，在银行中有过借贷行为的农户63%贷款金额都在5万元以下，农户信贷意愿低的原因主要是认为银行贷款手续较为复杂、放款额少、利息高、自身信用差影响贷款。农户生计资产少，在信贷过程中风险评估过不了，缺乏担保品和担保形式的创新，目前采取的形式是几户联保，信用担保。甚至用农产品做抵押。脱贫增收离不开大量资金支持，很显然农户可运用的生产资本规模较小，长期以来会影响脱贫质量，具有潜在返贫风险。甚至有少数农户有过民间高息借贷行为，一旦按期不能偿还就会导致生活水平低下重新陷入贫困。

另外当地普惠金融机构经营活力欠缺，机构发展和其他商业金融机构差距较大。特别是地方性金融机构放贷风险比较大，得不到其他大型金融机构的支持，扶贫压力较大。

4 普惠金融预防返贫机制研究

4.1 后脱贫时期推动农村普惠金融创新发展的政策设计与支持

扶贫、脱贫、致富是一项长期任务，农村普惠金融的自我完善、创新发展离不开政府的大力支持。在新时期，减少相对贫困、防止返贫至最终实现乡村振兴还需一段过渡期，普惠金融要不断完善发展机制，明确新的工作重心是提高贫困地区人口的脱贫质量，预防和降低贫困地区人口返贫风险。[14]一些返贫质量不高、返贫风险较大的低收入群体应被作为普惠金融重点关注的对象，充分运用信息技术将农户的家庭经济情况建立系统档案，构建返贫风险对象重点监测机制，以便于对低收入家庭做好返贫风险预警工作。

4.2 强化普惠金融对产业发展的助推作用，促动农户增收致富

发展特色优势产业是脱贫致富的重要路径。庆城县拥有许多丰富的资源和特色农产品，在近几年的扶贫、减贫过程中已初具规模，特别是肉羊养殖和果树种植方面已形成了特色产业，同时也组建了不少农民专业合作社，但总体上产业发展规模有限，未能形成当地的优势产业，起不到示范带动效应，农户入社的积极性也不高。普惠金融应以促进产业发展为抓手，继续加强与产业发展的对接机制。以农民专业合作社为平台，鼓励农户积极参与到产业发展中来，带动农户增收。

4.3 深化普惠金融发展，深度缓解金融排斥现象

普惠金融无论是机构数量、业务覆盖面都在不断快速发展，但后脱贫时期其发展的重心应着眼于质的变化，着力于提高普惠金融的服务水平、提高服务的专业化程度。

4.3.1 金融机构持续助力普惠金融的创新发展

近五年来随着 《推动普惠金融发展规划（2016-2020）》的颁布与实施，普惠金融的发展速度惊人，在扶贫、减贫方面成绩斐然，但面对脱贫后潜在的返贫风险，未来的发展任务还很艰巨。一方面在制度层面要继续加大对普惠金融的扶持力度。无论是政策性融资还是商业性融资要积极引导资金流入，持续性增强普惠金融机构的资金实力。另一方面普惠金融是贫困治理中业务下沉力度最大的金融机构，要更好地满足农户的金融需求，提高资本运作效率就必须具有较为灵活的机制。所以政策上要赋予普惠金融机构更多的自主性和灵活性，使其能够进一步渗透到农村经济的发展中去。

4.3.2 继续加大金融基础设施建设，做到硬件设备广普及

要优化普惠金融机构的分布格局，做到真正意义上的广覆盖、普惠农。鼓励更多的金融机构在农村增设分支机构，让偏远村镇都能实现金融全覆盖，提升农户办理金融业务的便利度。同时还要继续加大金融设施的投放量，布放更多的转账设备、各类金融业务平台的服务终端增设更多的金融服务点，使客户随时随地就能够享受到便利的金融服务。

4.3.3 继续研发具有扶贫特色的金融产品，创新担保机制

金融机构应切实调查研究农户真正的金融需求所在，提供具有针对性和特色化的金融产品，对短期的、小额的扶贫性质贷款要简化办理手续，金融服务实现高效、精炼。普惠金融通常提供的是短期贷款，用于农户季节性、临时性的用款，而受客观因素制约很少发放用于扩大生产规模的长期性贷款，因此要为用户研发提供长期性融资产品，在融资条件方面尽可能给予信贷优惠，鼓励和引导农户扩大自身的信贷需求，积极将资金运用在农产品种植和养殖领域，以产业发展促进致富。

担保机制不完善是长期以来制约普惠金融深入发展的重要因素。金融机构因无法有效防范和控制风险而惜贷；农户因信用差、缺乏担保品而惧贷。担保机制需加速创新，可尝试土地经营权和农户宅基地使用权做抵押的模式，也可适度运用一些农产品做抵押物等，要积极探索多种担保形式，满足农户金融信贷需求。

4.3.4 大力培育金融专业人才，对农户加强金融专业辅导

当前面向农村贫困地区的普惠金融机构专业人才较少、人才素质不均衡对于提升金融服务水平、创新农村普惠金融发展具有制约性。当务之急应大力培育金融专业化人才，提高金融扶贫的效率和专业水平。金融机构可面向全国高等院校引进专业人才，加强校企合作，积极与相关领域的科研成果进行对接，为普惠金融扶贫提供技术保障。对现有人才队伍进行定期、有计划专业培训，提升从业人员的职业素养和专业技能。对于环境较为艰苦地区可实施多项优惠政策吸引专业人才落户，更好地促进普惠金融发展。

普惠金融机构应定期为农户举办金融知识宣讲活动，利用各种形式的活动普及金融、风险防范、信用保护知识，手把手教会农户使用金融设备的操作，普及金融法律法规知识。通过强化对农户的金融专业辅导，让农户对消费、信贷、投资有了进一步的认识，思想观念发生转变，以便于金融扶贫更好地开展工作。