中小学课后服务：政策分析及科学循证

孙百才，纪 元

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《意见》)，强调了课后服务在中小学生减负提质过程中的必要性和战略地位。开展中小学生课后服务，是促进学生健康成长、帮助家长解决按时接送学生困难的重要举措，是进一步增强教育服务能力、使人民群众具有更多获得感和幸福感的民生工程。[1]伴随着“双减”政策的推进与课后服务的深入，研究者有必要整体把握课后服务的发展历程、研究现状及其走向，为中小学校课后服务的顺利开展提供必要的理论支持。

一、我国中小学课后服务政策发展历程

梳理相关文件政策和结合教育改革实际，新中国成立以来，我国中小学课后服务发展过程可分为起步探索阶段、逐步推进阶段、规范发展阶段、深入推进阶段。

(一)起步探索阶段：以服务性为主

早在1955年，教育部就颁布了《关于小学课外活动的规定》，明确学校是学生课外活动的主要场所，教师则是相关活动的重要指导者，可视为我国早期的探索。但本质意义上的课后服务，起步于20世纪90年代。彼时，在教育领域内外正酝酿着两股主要潮流：减负与城市化。一方面，教育界的“减负”呼声在90年代达到了高潮，1993年国家教委颁布《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》，指出要切实解决好中小学生课业负担过重的问题，全面推进素质教育。另一方面，90年代的中国经历了社会转型与经济体制改革，城市化进程逐渐改变着原有的家庭结构，越来越多的家庭开始呈现出家庭结构小型化的共同特征，衍生出单亲家庭、祖孙家庭等弱势家庭，中小学生的接送、看护、监管问题凸显。因此，这一阶段的课后服务是以服务性原则为主导，以看护为主要形式。例如，黑龙江省在90年代末的课后服务就是中小学生可以自愿申请参加学校办的课后看护班，课后看护的费用由家长缴纳，并接受政府部门的督导检查。但90年代至21世纪初的城市化进程尚未加速，课后服务的这种服务性需求更多的是源自城镇中小学，相应的制度尚未建立，课后服务处于摸索阶段。

(二)逐步推进阶段：满足教育性需求

2009年4月，《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》出台，对中小学生在校学习时间、在校活动内容、休息时间以及家庭作业等方面作出科学安排和严格规定，旨在减轻学生的学习负担。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》发布，明确指出减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会需共同努力，标本兼治，综合治理。[2]这一阶段的课后服务也被称为“课外活动”“课后托管”“课业辅导”等，其实并非现代意义上的课后服务，而是其某种形式或某一侧面。但这一阶段的一个显著特点是校外培训机构的崛起，据统计，2010年整个中国教育培训市场总值约为7,600亿元。2012年，我国民办培训机构(不计校数)达到20,155所，2016年课外辅导市场“吸金”超8,000亿元。我国中小学生学校减负、校外增负的现象频现，课后服务活动受此影响，不再仅仅满足于看护服务，而是转向“教育性”，但这种“教育”是应试教育的“教育”，是一种“片追”的表现。

(三)规范发展阶段：兼顾服务性与教育性

2017年，教育部办公厅发布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，首次从制度层面对课后服务作出明确的规范要求。2018年初，教育部办公厅等四部门印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，对校外培训机构的应试教育、超前教育等功利主义倾向开展全面整治，为素质教育和全面发展的教育筑基。强调学校办学的主体地位，各地在开展课后服务的同时，应以学校为中心，将学校作为课后服务的“主阵地”。2019年 5月，发布《教育部办公厅关于开展校外培训机构专项治理“回头看”活动的通知》。三年之间，多项政策密集出台，对校外培训的治理力度加大，学生校外学习负担减少，课后服务走向制度化、规范化轨道，在发展原则上体现为服务性与教育性兼顾，在服务模式上，呈现出多元化趋势。如上海世博家园社区开发“快乐三点半”项目，实现家校与社区的融合；2017年青岛市创新“学校家委会主导、学校参与配合”的服务模式；2018年广东省鼓励学校与第三方机构的合作，迈出了校内课后托管服务模式探索的新步伐。

(四)深入推进阶段：注重个性化发展

随着课后服务政策的不断推进，在校托管教育已经从“重看护”转变到“重辅导”，进而转变到“重教育”的新阶段——不但要解决孩子的照看问题，同时还需要有效利用学生课后时间发展有质量的教育。[3]2020年10月，党的十九届五中全会的召开宣告着我国进入高质量教育阶段。2021年7月发布《意见》，要求“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求”，强调“提升课后服务质量”。“双减”政策进一步加强课后服务在减负提质中的重要地位，提高课后服务质量成为落实“双减” 工作的必要举措。面向高质量教育阶段的课后服务，不仅追求服务的高质量，而且更加关注教育的高质量，也就是课后服务的“教育性”，发挥课后服务在学生全面发展过程中的助力作用。在深入推进课后服务阶段，国家采取一系列配套措施，例如颁布《义务教育质量评价指南》《中华人民共和国家庭教育促进法》等法律法规，建立课后服务评估机制等；学校在政策执行中的灵活性增加，社会多元主体参与学校的课后服务，课后服务的实施氛围得以改善；教师的赋权增能被普遍认同，教师在课后服务中的作为受到关注。从全国范围来看，课后服务政策在广大农村地区逐步推进，正在走向全覆盖、高质量的新征程。

二、我国中小学课后服务政策发展特点

从我国课后服务的发展演进历史可以看出，我国中小学课后服务的地位、目标、内容、主体发生了不同程度的变化。党和国家根据不同时期教育与社会变革的需要，不断调整、改善课后服务政策，而地方政府与学校的积极回应，又不断推动课后服务政策有效落实。总体来看，我国中小学课后服务的发展历史呈现出以下特点。

(一)课后服务的地位日益凸显

课后服务的地位伴随着人们日益增长的对高质量教育的需求以及国家教育治理体系与能力现代化的完善而不断提升。在探索与推进阶段，课后服务不过是配合学校减负或家庭接送的一种权宜之计。“课后活动”这一概念在一定程度上是当前“减负政策”的派生物。[4]然而，随着课后服务进入规范发展阶段，其不再仅仅局限于减负本身，而是开始指向学生的素质培育与全面发展，成为与应试教育等功利化教育相抗衡的主阵地。《意见》将“课后服务”置于校外培训治理之前，充分肯定课后服务的作用与地位。“不得利用课后服务时间讲新课”，是从“法”的角度引导课后服务健康发展，将课堂育人与课后服务育人统一起来，构成学生全面发展的“一体两翼”。如果说《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》的颁布，确立了课后服务在减负过程中的重要地位，那么“双减”政策则进一步强化了其不可或缺性，课后服务成为高质量教育、学校减负提质、教师赋权增能的重要载体。

(二)课后服务的目标指向学生全面发展

1955 年教育部印发了《关于减轻中小学学生过重负担的指示》，不仅正式提出了“课业负担”概念，而且还提出了一系列全面且操作性强的措施，以减轻课业负担。20世纪90年代之后，减负工作逐渐和素质教育落实相关联，强调减负是发展学生素质的重要方式。课后服务也从单纯的课后看护，走向课业辅导或课外活动。步入21世纪以来，中小学生减负开始由课内走向课外，强调提升学生综合素质，课后服务的教育性属性增强。2017 年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化教育体制机制改革的意见》，再次强调减轻学生过重课外负担，建立健全课后服务制度，规范校外教育培训机构，减负已经不仅仅指减轻学生课业压力，更强调对激烈内卷化的学习环境进行改善和缓解，以达到促进中小学生全面发展的目的。“双减”政策是促进学生五育并举、全面发展的重大举措，鼓励和支持义务教育学校举办各种形式的课后育人活动，能够满足学生的个性化发展需求，遵循了学生的身心发展规律，有助于激发学生的想象力和创造力。

(三)课后服务的内容走向多样化

20世纪90年代的课后服务内容主要是接送、看护、监管，以应对城市化与学校减负带来的“三点半难题”。21世纪的最初10年，由于校外培训市场对学校教育的侵袭日益严重，课后服务或因不能满足家长学生要求而走向沉寂，或因迎合大众需求而走向功利化。课后服务的内容及功能出现窄化，不能充分发挥其在学校教育中的减负提质作用。2017年教育部出台关于课后服务的相关政策，明确了课后服务不再局限于作业辅导、阅读等，文体艺术、科普活动、拓展训练、电影游戏等促进学生个性化发展活动，都可纳入课后服务的范围。

“双减”政策再次强调内容的多样化，号召中小学校充分利用国家和地方优质教育网络平台，向学生提供高质量教育教学资源和各学段各学科的学习资源，基本形成了校内校外相结合、线上线下相结合的发展格局。而随着学校课后服务自主性的加强，为克服课堂教学和班级授课制的局限，学校教师可自行设计课后服务课程，[5]课后服务内容将走向定制化。

(四)课后服务的主体呈现多元化

20世纪90年代课后服务的责任主体主要为学校和教师，强调教师对学生的监督、管理与看护，但往往忽视了社会和家长在课后服务中扮演的关键角色。课后服务虽被定义在“课后”，却依然被限定在学校范围和教师的责任范畴，家庭、家长、社区等都被排除在课后服务的规则之外。[6]2000年教育部印发《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》强调降低课内学习难度，减少作业时间，改善学生评价方式，促进“素质教育”的落实。在学习难度降低的情况下，大量形形色色的培训机构占据着学生的课余生活，家长对课后服务的教育性需求激增。2018年，习近平总书记在全国教育大会上明确提出，“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”。家长、社会人士、第三方机构在课后服务中的作用逐渐增强，与教师形成合力，共同助力学生健康成长。“双减”进一步指出，课后服务“可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者”，“充分利用社会资源”，以实现课后服务参与人员的多元化。

三、我国中小学课后服务的研究现状分析

“双减”政策对课后服务工作的规范与调整，很大程度上影响着人们对课后服务改革的思考和建构。基于对我国课后服务的发展历程和发展特点的认识，分析课后服务的研究现状，有助于把握课后服务的研究走向，更好地为课后服务实践服务。

(一)课后服务内涵的研究不断丰富

对于课后服务的内涵界定，目前尚未给出明确的定义。一般认为，课后服务是中小学校教育教学的延伸，是课后作业辅导、文体活动、科普游戏、兴趣培养和学生托管等内容的统称。课后服务有两种类型：“一是政府主导提供的课后服务，又称课后延时服务；二是校外培训机构提供的课后服务，又称校外培训服务”[7]。有研究者对课后延时服务进行研究，指出课后服务是在正常教学活动结束后，以学校为主体，利用学校资源为有需求的学生提供延时服务，其目的是解决放学后部分学生无人照管、接送难的问题。[8]由此可见，课后服务是一项解决中小学生放学后无人接送问题、以学校为主体开展的旨在促进学生个性化发展的服务活动。对其理解包含三层含义：一是托管服务，二是培养学生个性化服务，三是对接国家政策和满足社会需求服务。

(二)课后服务研究的必要性彰显

对于中小学课后服务实施必要性的研究，有研究者认为“中小学课后服务系列政策出台的直接目的是为解决下午放学后，中小学生尤其是小学生家长无法按时接管孩子的现实问题”[9]。有研究者认为“中小学课后服务能有效促进义务教育均衡发展，满足不同学生发展需求；调动了教师的积极性，有利于更好发挥自身教育潜能，是在家长、学校、教育主管部门等各方千呼万唤之下产生的结果”[10]。这说明中小学课后服务对解决中小学生放学后无人看管问题提供了一个现实可行的方案，也一定程度上促进了校外培训市场的发展空间。还有学者认为课后服务在促进教育公平方面起了一定的积极作用。有研究发现，“中小学课后服务让原本因为不同经济条件导致的成绩差异向相反的方向发生变化，缩小了不同社会经济地位家庭学生在教育结果上存在的不平等，课后服务基本保障了教育的结果公平”[11]。以上充分说明在我国广泛开展中小学课后服务是大势所趋，是社会各方共同的期盼。

(三)课后服务的保障制度研究趋于深化

2017 年，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》发布，首次从制度层面对课后服务作出明确规范要求。 2021年7月发布的《意见》明确提出规范课外培训同时大力开展校内课后服务的“双减”政策，由政府主导，多方联动共同保障课后服务有效落实。与国内相比，国外在课后服务方面也有可资借鉴的经验。20世纪80年代，各国纷纷制定法案来保障课后服务的实施，将其纳入教育发展体系中。美国“学龄儿童社区托管法”(SACCCA)法案规定州教育部门负责儿童在校课后服务的时间地点的安排、资金的运营、具体的实施策略等，随后各州纷纷建立课后服务制度。总的来说，美国虽然建立起完善的中小学课后服务监管机制，但其在教育资源数量上存在不足，教育成本偏高，教育机会不均等，课后保障措施仍不健全。[12]日本自20世纪90年代末相继制定若干法律来保障课后的服务作为一项社会事业福利活动。加拿大政府在20世纪初为监督课后托管服务的创建、运行等制定了严格的法律，将课后服务作为一项福利性事业。可见，对课后服务保障制度的研究，不再限于国内，已着眼于国际经验的借鉴，在一定程度上，促进了研究的深化。

(四)课后服务的效果评价研究尚需完善

中小学课后服务实施以来，对于课后服务效果评估的研究还不够充分。关于社会各界对于政策的满意度及其影响因素方面，有研究者通过对东中西部6省(区)32个县(区)的调查发现，“学生对课后服务满意度处于中等偏上水平，学生个体因素如是否独生子女、年级、健康水平能显著影响其满意度，学生家庭经济状况、父亲及自我教育期望、学校质量均能显著正向影响其满意度”[13]。有研究者从服务保障、服务执行、服务成效三个方面设计了针对初中课后服务的评价指标体系，旨在为学校自评或第三方对课后服务工作进行考评提供参考依据。[14]有研究者认为可由课后服务领导小组做好宏观指导、统筹协调、综合管理、考核评价，同时，学校管理层面应建立课后服务科学评价标准与奖惩机制，并且邀请家委会代表等社会各界人士广泛参与，使评价更加科学化，多元化。[15]由此看来，对课后服务的效果评估及其指标体系建构的研究取得了一定进展，但尚处在初步探索阶段，尚未有成熟的指标体系来对课后服务的效果进行科学的评价，对课后服务质量评价的完善将是今后重点研究方向之一。

四、我国中小学课后服务的研究走向

结合我国中小学课后服务的发展历程、发展特点以及课后服务研究现状，“双减”政策下课后服务研究将出现新的走向。

(一)经验研究走向效果评估研究

以往有关课后服务的研究多集中于国外中小学课后服务的典型做法，通过梳理代表性国家如日本、加拿大、美国等开展课后服务的典型经验和课后服务的主要做法，从域外视角探究课后服务的理论与实践经验，为我国中小学校如何开展课后服务提供借鉴。通过对“双减”政策相关文件的分析，以落实立德树人根本任务、培养学生全面发展为出发点，对中小学校课后服务效果评估的基本问题进行分析，将是今后研究的走向。虽然根据文献梳理发现，目前关于“双减”背景下的中小学课后服务效果评估的研究并不多，但这恰恰为今后研究提供了较大的空间。可依托CIPP模型开展课后服务效果评估，结合调查问卷收集的数据，采用定量分析的方法，并针对现有实施情况，结合CIPP模型的背景、输入、过程、结果指标环节，分别构建二级、三级指标，结合质性访谈来探讨中小学课后服务存在的问题， 对其实施效果进行评估，为实时调整课后服务具体举措提供依据。

(二)对策研究走向制度规划研究

中小学课后服务要解决的问题便是学生课业负担压力过大、家长接送难的问题。针对这两大难题，研究者结合调查数据进行分析、评价，从中找出存在的问题并给出相应合理的提升建议，为中小学课后服务的常态化实施提供帮助。这种对策研究在我国减负的发展历程中起到了一定的推进作用，在今后也将占据不可替代的地位。随着“双减”政策的持续推进，结合我国减负政策的发展特点与当前课后服务的现实诉求，对课后服务的研究不能仅限于微观对策方面，要向相对中观制度规划方面发力。“双减”政策是党中央站在人民至上的立场上作出的重要决策部署。减负责任主体呈现出多方协同特性，逐渐构建起家、校、社联动共同体。《意见》中明确了政府各部门责任，即做好统筹协调、监督工作，同时完善家、校、社协同育人机制，政府主导建立家庭教育指导中心等。但是，如何有效推动和主导减负体系的构建问题？如何科学克服各种可能的阻力，以及未来将如何去维护相应的改革实践？这些问题，需要从制度规划的角度来予以回应，这就客观上要求课后服务的要求走向发生改变。

(三)赋能研究走向教师增能研究

教师是课后服务的重要实施者与承担者，既要指导学生科学、合理、高效地完成课外作业，又要组织学生开展课外兴趣活动，所以这就要求教师个人“能量”增强，从“赋能”到“增能”，从被动参与转向积极主动投入，并能很好地完成课后服务工作。与此相适应，对教师“增能”的研究将是未来一段时间的重点关注领域。“在松绑赋权学校，给教师创造良好的课后服务环境的基础上，通过培训研修、主题教研、大中小学校合作等方式，增强教师学习力和发展力，这是教师专心投入课后服务工作的内在要求”[16]。这需要研究者结合课后服务的具体现状和存在的问题，给出有效的培训和研修方案。“双减”政策下，课后服务将课堂作为减负的主阵地，学生在学习中遇到的问题由教师在课堂上留出时间讲解，每堂课由教学与练习巩固组成，教师充分了解学生课堂的吸收效率，及时对学生进行针对性辅导。为克服课堂教学和班级授课制的局限，学校教师可自行设计课后服务课程。[17]中小学教育工作者由于长期扎根一线教育教学,具有独特的教育科研优势，[18]他们通过开展教育科研活动，从课堂教学目标设计、内容选择、教学实施到课堂评价，都需要展开较为系统和深入的探索，以此来适应新的变化。

(四)学习质量研究走向五育并举研究

在实施减负的过程中，家长对孩子的教育焦虑依然不同程度存在，如孩子的学习质量该如何保障，更少的作业量能否让孩子掌握学科知识等。以往的研究也多集中于学习质量保障研究，专注于学生的作业数量减少，缩短教学时长的同时，保证教学效果和学习成绩。这种过分强调智育而忽视其他方面的观念，会导致学生发展的失衡或偏废，不利于学生的全面和健康发展。“双减”政策下的学校课后服务正是针对学生发展中的失衡问题，通过多样育人活动的开展，整体推进五育，创造学生“五育并举”发展的良好条件和空间。“五育并举”是指学校应把德育、智育、体育、美育、劳动教育这五种教育成分同时举起、不分先后。[19]一般来说，学生在学校教育中各个方面都应该得到一定的发展。[20]课后服务在实施过程中，学校如何充分利用场地、设施、人员等方面的优势，在放学后为学生提供丰富的个性化的服务？学校如何根据自身实际情况开设兴趣社团？课后服务形式的多样化为学生发展搭建了更为广阔的平台，有利于促进学生德、智、体、美、劳全面发展，那么课后服务形式的多样化，如何有效实现？这些问题，亟须专业研究者和广大一线教师进行深入研究。