新时代我国城乡融合发展的理念和体制机制创新

钟学敏，叶洋洋

（浙大城市学院 马克思主义学院，浙江 杭州 310015）

一、问题的提出

城乡融合发展是实现我国新型城镇化和乡村振兴的重要途径，也是为实现我国社会主义共同富裕的重要保证。马克思曾就城乡关系的发展历程的论述中提出，城乡之间因不协调因素的存在容易产生分离，可能会影响社会整体的发展，但随着生产力发展，城乡融合仍具有客观必然性，城乡对立终将走向融合，最终实现人的全面发展和社会的全面进步。目前，我国正经历着城乡融合的深度发展期，城乡融合发展的实践仍然普遍存在着产业融合度不足、农业现代化进程缓慢、“农村病”影响等问题的困扰[1]。同时，在全球化、工业化、城市化等外部因素的综合作用下，以“人”为主体的城乡人居环境也仍然面临不同程度的年轻劳动力流失、产业基础设施不足、人居环境意识薄弱等问题[2]。而就浙江省城乡融合发展现状来看，主要问题仍然集中在发展理念还需进一步理清和落实，城乡发展基础不平衡、城乡二元结构分离、城乡运行机制差异等体制性障碍还需进一步突破。

第一，城乡发展基础不平衡。就城乡发展基础来看，城乡发展不平衡和农村发展不充分仍是制约城乡发展的重要原因。我国城乡融合发展虽取得一定成绩，但与发达国家相比，差距依然较大。即使城乡发展基础相对较好的沿海地区，由于各地城乡增长点不尽相同，发展不充分和不平衡现象依然严重，尤其在乡村公共服务均等化和生活质量等值化等方面任重道远。就农村地区发展而言，尽管大部分乡村的住房条件得到极大改善，民居房屋的更新越来越多，但乡村医疗、教育、文娱等公共保障及设施仍明显不足。同时，必须看到在城乡二元体制结构优化过程中，农村普遍对高等人才吸引力不足，大学生在农村发展的机会与平台有待加强[3]。就城市发展而言，各地进行城市有机更新的步伐相对不一，对于城乡文化的挖掘和保留方式也明显不同。在城市参照标准更新的过程中，很难保留原有的城市特征，因而城乡发展趋同且特色发展不明的现象、城乡发展不平衡尤其是乡村发展不充分的问题已成为当下城乡融合的主要障碍。

第二，城乡二元结构的分离。当城市全面追求数字化、现代化、智慧化、便利化的同时，乡村是否有必要、有基础、有条件进行与城市一致的同速全面发展是当下很多地区的疑问。事实上，作为一个城乡差距较大的发展中大国，我国的城乡二元结构困境普遍存在。综其原因，一是城市发展目标与乡村发展目标存在明显差异，二是城市的产业基础及资源利用方式与乡村有明显差别，三是城市的集体与个体经济的收益方式与乡村明显不同。这些都意味着城乡发展在结构上存在本质不同，甚至同一地区的城市与乡村的发展目标也有较大差别。例如为了保障经济发展，城市可能进行总部经济和金融市场布局，而同域内的乡村则只是开展了农业的经济布局，这种在结构上的分离对城乡融合的统一性是一种挑战，这意味着同一地区的城乡在发展过程中难以用统一的标准进行体制机制内容的设置，对于城市发展的标准并不能完全应用于乡村的发展。并且，如果乡村与城市的联系不紧密，城镇的高速发展对于乡村的作用和溢出是可以忽略的[4]，这就意味着，城乡融合的叠加效应只有在融合较深的情况下才能显现。

第三，城乡运行机制差异大。回顾我国改革开放的四十多年历程可以看到，尽管我国在村民自治、土地改革等方面成果较多，但城乡融合发展过程中始终伴随着二元体制机制的制约问题。从我国乡村发展来看，目前针对涉农立法、乡村运营投资、基层党建引领等方面的发展虽然处在逐步加强的过程中，但各类体制机制还需要不断强化、优化、高效化；从我国城市发展来看，城市内的贫富差距及城乡间的贫富差距的缩小仍是目前面临的重要课题，城市运行主要是依靠人流、物流、资金流的聚集，而乡村运行则主要依赖固定的基层团队和资源分配与再利用。另外，由于农业本身投资周期长和回报率低，城市运行的速度又远大于乡村运行的速度，因此，要在协调好城乡自身有效运转的同时，需要针对人口流动、社会保障、公共服务等方面进行全面的优化，促成二者运转均保持高效与高速。

二、新时代我国城乡融合发展的理念创新

中国特色城乡融合发展的制度体系的根源来自于我国对马克思主义城乡关系发展制度的实践与总结，同时，在批判性借鉴国外城乡一体化建设的基础上进一步建立健全了具有中国特色的城乡融合发展机制。全面推动我国城乡深度融合发展，既满足现实需要，也更深刻地体现了未来发展的战略目标，具有关键且深远的历史实践意义。尤其是近五年，我国城乡融合发展趋势得到全面焕发。2019 年5 月，国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调城乡融合发展的根本目的是“重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化”，预计到21 世纪中叶形成较为成熟的城乡融合发展体制机制；同年12月，国家发展改革委等18 个部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，发布第一批国家城乡融合发展试验区名单，共计11 个，浙江嘉湖片区首当其冲，国家建设的现阶段目标是在2022 至2025 年期间在城乡生产要素流动、城乡人口迁徙、城乡建设用地市场、城乡金融服务体系、农村产权保护交易、农民持续增收及缩小城乡发展差距、提升居民生活水平等方面实现全面改进。可以说，通过全面目标细化和全国各实验区域的先行先试，我国城乡融合发展已经走向高速创新阶段。为了推进新时代我国城乡融合发展，必须首先要在发展理念上实现创新。

（一）以人为本是城乡融合发展的内在要求

城乡融合发展的本质是为人民创造更好的生产生活空间，“以人为本”是我国无论在新型城镇化改造还是乡村振兴发展过程中都必须遵守的内在要求。事实上，从我国城乡人口流动，尤其是劳动人口的流动趋势来看，大量城乡劳动力在城镇或农村长期流动已成为我国未来很长一段时间的常态。一方面，我国有超过两亿的农民工群体在城镇常住务工，需要城镇化机制的创新为他们提供更多、更公平的生活环境；另一方面，尽管我国城镇化率增长迅速，一些地方甚至已超70%，但是仍有近4 亿人口在乡村长期生活，而随着乡村振兴发展的推进，越来越多的城市年轻人也愿意返乡工作，这为农村城镇人口的灵活有序流动带来了更多挑战。由此可见，当前，我国需要建立有序流动的人口迁徙制度主要包含几个方面：一是进一步完善农民工城市流动保障的体制机制；二是细化农村已迁户大学生返乡保障体制机制；三是优化农村大学生城市落户保障的体制机制；四是创新农村引进异地城乡大学生保障体制机制。总体上，无论是增强城镇就业环境，还是逐步回流乡村生产力，我国城乡融合建设的立足之本始终是依靠人民、为十几亿人民谋幸福。

（二）以地为限是城乡融合发展的基本原则

农村是我国生态基础和耕地安全的重要阵地，为维持我国粮食自给率稳定在95%以上，需守住我国现行18 亿亩耕地红线，其中，永久基本农田需确保在15.46 亿亩以上，同时全面落实永久基本农田特殊保护制度。事实上，不同于其他国家，我国用仅占世界7%的耕地供养了世界上18%的人口，在释放土地生产力、追求土地集体经济效益的同时，更注重农业的基本保障作用[5]。早在1998 年，我国就通过了《土地管理法》，明确了“农地只能农用”，遏制了城乡全面发展过程中农村无序发展工业的不良势头，遏制了农地非农用失控的局面，保证了我国长久以来的粮食安全。与此同时，城市化发展的过程中，城中村改造已从原来的大拆大建中跳脱出来，以地域历史文化特色差异为发展基础，走向了更加精细化、品质化、长远化的精耕细作道路，保留了城市历史文化痕迹。可以说，深入“以地为限”的建设原则是我国城乡深度融合的最基本原则，其在实践过程中将面临两部分创新内容：一是城中村改造的体制机制创新，为城市有机更新提供新的发展思路；二是保证耕地红线的基础上，有效开展非粮化改造和乡村集体经营性用地的有效开发。

（三）以生态为先是城乡融合发展的必要准则

党的十九大报告将“生态宜居”再次提到了更加重要的战略高度，作为我国乡村振兴战略的总要求之一，乡村生态环境治理和生态文明效益优化已成为乡村振兴的重要抓手，不仅能够有效缓解城乡生态文明失衡，更从可持续发展角度逐步成为我国新的发展理念和绿色发展思路。无论是2015 年提出的《生态文明体制改革总体方案》，还是2018 年公布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，抑或是2022 年中央一号文件，都强调需有效统筹城乡生态治理与布局，实现联保共治，形成具有整体性与系统性的、具备可持续推广价值的城乡生态治理共同体[6]。可以说，生态环境既是“最公平的公共产品，更是最普惠的民生福祉”[7]，它早已贯穿于我们生产生活的方方面面，在经济、社会、文化、政治各领域中发挥重要作用[3]，是我国实施城乡全面融合发展的必要守则。

（四）以产业为基是城乡融合发展的重要依据

我国的现代化发展进程中，城乡产业发展都起到了重要作用，产业基础奠定了城乡融合发展的水平。尤其是新中国成立以来，我国农业农村现代化发展经过了五个阶段，分别是以计划经济体制主导的农业合作化、以家庭联产承包责任制为核心的农业经济体制改革、逐步面向市场的农村产业化、以城乡融合为核心的整体化发展，以及乡村全面振兴[8]。不同于西方国家串联式发展，我国并联式四化发展在城乡共进中出现步调差异，城市产业的现代化水平相比于农村农业现代化水平来说更加迅速，乡村农业现代化发展仍相对较慢；同时，城市与城市间的产业发展水平及布局也存在明显差异，在城镇化发展过程中，部分城市的社会组织功能更加突出，工业化布局逐步向周边城镇转移，城市与城市间的产业功能定位也日益不同，因而在城乡融合发展过程中需要看到不同城市和乡镇的功能作用与布局差异，产业成为城乡发展布局规划的重要内容，更是城乡深度融合的重要依据。

（五）以公平为准是城乡融合发展的价值要求

从城乡发展的现状来看，有效改善和解决发展过程中的不平衡、不充分问题是关键，目前城乡基础设施条件差距仍然存在，正如习总书记指出“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，我国乡村在医疗、卫生、教育等方面还存在较大的发展空间，实现城乡共同发展，尤其在基本环境和社会保障方面，持续跟进乡村生命力的焕发是实现城乡融合发展的重要内容。需要注意的是，尽管城镇化是我国重要的城市发展战略，是协调城乡发展的重要过程，但不能以农村凋敝为代价，正如邓小平同志所说，“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”，以同等高质量标准建设，实现城乡制度公平是城乡融合发展的关键和前提，而以公平为准进行制度优化是在共同富裕的基础上探讨城乡融合的基础。

三、新时代我国城乡融合发展体制机制创新

为了实现我国城乡融合发展的进一步推进，还必须在理念创新基础上，进一步冲破各种障碍，实现体制机制创新。

（一）创新城乡双轮驱动机制

为促进城市与乡村的共同发展，我国在新型城镇化和新农村建设双轮驱动的基础上，大力探讨未来城市与乡村的基本模块，以城市的“未来社区”和农村的“未来乡村”为基本单元，着力打造城乡共驱发展的共同富裕现代化基本单元。未来城乡一体化发展，将以人民美好生活向往为中心，重点聚焦人本化、生态化、数字化改革，针对交通拥挤、住房紧张、能源紧缺、环境污染等城市病进行优化布局与改进，探索未来邻里关系、教育、健康、创业、交通、低碳、建筑、服务与治理等九大未来场景建设；同时，政府也会出台相关未来社区建设试点工作方案，指导并设立具体建设目标，促成各地进行创新。同时，针对乡村以“微改造+乡土味”进行改造，摒弃大拆大建，通过组团式连片发展方式，有效链接各行政村，高效整合资源，实现共创、共享与共赢，通过城乡并重发展、互为补充，逐步实现地域城乡高质量发展和城乡深度融合。

（二）推进资源平等配置机制

加强城乡资源要素平等交换、促进公共资源均衡配置是维护社会公平的基本内容。近年来，为实现城乡一体化和共同富裕建设要求，我国加速推进了基本公共服务均等化改革，基本公共服务已逐步由局域均等化向全域均等化转变。一方面，针对城乡公共服务的差距，进一步提高了农村公共服务的供给质量，在基础设施配套上，通过对农村道路、卫生、休闲、健康及基础信息等配套建设进行城乡一体的“同规同网”，加速了乡村基础配套设施和公共社会服务的换代升级；另一方面，在开展高水平基本公共服务均等化的基础上，着重未来发展，开展更为广泛的提质增效，加速乡村5G、物联网、人工智能、智慧大脑等新基建建设，通过信息化应用技术，强化数字公共治理，实现城乡同步的“最多跑一次”公共体系。最主要的是，针对城乡二元体制所造成的城乡平等发展的体制障碍，积极开展“飞地抱团”项目形式，打破地域和资源的固有限制，让更多行政村得以参与到乡村运营建设中，充分发挥集体经济的作用，通过专业化运营、资源盘活、主题化改造等形式将村级集体经济进行新的创新，在扩大集体经济营收的同时，切实提升每一位村民的可支配收入。

（三）实施人员流动简化机制

作为城乡融合发展的重要壁垒，以人的有序流动为核心的户籍制度在我国正日趋完善。可以预见，随着我国城镇化的不断推进和人口数量的不断增加，需要根据未来城乡人口的分布情况和流动需求来调整流动人口的权益保障制度。既要避免因城乡人口迁移造成的公共资源浪费，也要鼓励青年人才下乡，只有畅通人才的城乡双向流动渠道，才能更加高效地盘活城乡劳动力。首先借助数字平台，简化城乡人口登记制度，借助“互联网+”等应用平台，高效整合城乡户籍人员，在实现人口服务信息化的同时，简化各类审批流程，增强一站式服务体验，为城市户口转移及城乡户口迁移提供便利。其次，针对城市居住证制度，对于高层次人才施行引进人才居住证政策。同时，对长久居住的流动人口进行流动人口居住政策——统一“市民卡”，让农村进城务工人员更好地享受当地居民的公共服务，不仅有效弱化原有户籍制度上的福利不平等，强化城市居住证制度中基本公共服务的保障力度，也适度开展差异化的人才引力政策，提升城市居住证的含金量。最后，针对农村人口流动下农民基本权益的保障，重点开展三个方面的政策支持：加强农民工同工同酬、农民公平获得土地增值收益以及农村金融存款三方面农业农村发展保障。

（四）探索产业多效融合机制

城乡产业的链接与拓宽是城乡融合发展的重要内容。尤其在乡村发展过程中，农业本身具备多功能性，焕发农业经济、生态、文化等多方面的属性，加强农业与二三产业的深度融合，能够进一步扩大农业的附加值，增强农民对于二三产业的收益分享。事实上，城市与乡村产业不仅在生产要素链条上能够互相连接，在产业延伸和产品附加等方面也可以形成独特优势。为使城乡产业融合深入，效益增强，我国在新经济和新融合上进行了创新。首先，要加强多种产业的融合，发展新型经济。通过在乡村积极开展生态旅游、健康休闲、研学教育、民俗文化、养老服务等特色产业，挖掘乡村产业的新动能，布局新的业态，从而建立新型现代农业生产经营体系，在农村实现各产业的就地整合。同时，在保障农业生产和粮食安全红线的基础上，还要密切关注城乡居民消费结构的新变化，结合自身农产品开发与加工，注重文化附着、技艺传承和品牌专利，延伸产业链和增加农产品附加值，助推农产品品牌逐渐成型，在增加农民受益的同时助推农业农村现代化发展。其次，要加强多地产业的融合，发展集体经济。鼓励优质企业扎根乡村发展，促成乡村合作社、村集体、农户与城市企业、城市居民之间形成发展共同体，探索包括生产经营服务、飞地抱团、乡村经营、强村公司等多维有效举措，用以增收村民集体收益，推动薄弱村镇的集体经济更好更快发展。

（五）激活土地控规并举机制

土地作为城乡得以发展的最基本要素，在城乡融合发展过程中起到至关重要的作用，全国各地要通过城乡土地改革，盘活土地基础资源，实现更大程度上的提质增效。有研究表明，我国人口将在2030 年前后出现峰值，彼时粮食等农产品的实际需求也相应达到最大。尽管我国的现有耕地可以满足2035 年的底线需求，但明显难以满足城乡居民对于各类农产品的总需求，尤其是大豆等进口农产品，我国的耕地缺口仍然较大。因此，立足于长久发展和国家安全，针对乡村土地的发展最重要的是保障耕地安全，同时优化农业空间格局，建设高标准农田。根据《全国高标准农田建设“十四五”规划》和《全国土地整治规划》要求，到目前为止，我国部分地区，尤其是沿海发达地区已充分发挥自身数字农业建设优势，推出了高标农田的数字化决策综合平台建设方案，通过“无人农场”建设，使用高端智能化农机装备，实现耕地、插秧、植保、收割和灌溉的全过程智能操作。