关于行政事业单位全面预算管理的分析

郭福萍 鞍山市千山区财政事业发展中心

我国政府把预算以法律的形式进行约束，可见国家对预算的重视程度，1995年《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》开始实施，并于2015年、2018年、2020年多次修改修订。《预算法》的实施为行政事业单位财务管理指明了方向，《预算法》第四条规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。怎样才能有效地把全部收入和支出纳入预算呢？这就要求我们对预算管理进行更深入的思考。

预算是行政事业单位对于下一预算期的全部收入和支出的提前谋划。《预算法》的实施要求行政事业单位应当进行全面预算管理。

一、行政事业单位全面预算管理的内涵

预算管理体现行政事业单位落实国家政策情况和单位发展战略，反映单位的业务活动范围和方向，是改进单位管理运行机制和提高治理效能的重要手段。全面预算管理主要有以下三层含义：

（一）预算理念全员参与

全面预算管理应当全员参与，预算管理是对财政资金的使用管理，行政事业单位每位员工执行公务时，都在使用财政资金，所以预算管理是大家的共同职责，它不只是领导和个别人的工作，它是全体员工的权利和义务，每个人都应积极参与进来，全员树立预算理念，积极参与预算的编制与实施。

（二）业务范围全覆盖

全面预算管理应涵盖单位所有的业务活动和履职方向，《预算法》规定单位所有的收入和支出均应纳入预算管理。单位所有的收支活动不仅包含日常的业务活动，还包含了日常业务之外的一切项目活动，全面预算管理要实行横向到边，纵向到底的管理模式，不留死角，全面覆盖。

（三）管理流程全程跟踪

全面预算管理始于预算编制、汇总和审批，终于监督和考评，中间包括执行、控制、调整等环节，全面预算管理要全过程跟踪，不能遗漏任何环节，任何环节出现问题都关系到全面预算管理质量的好坏，影响预算目标的实现。

二、行政事业单位实施全面预算管理的重要性

常言道，凡事预则立，不预则废。行政事业单位预算是按照一定的法律程序编制和执行的年度财政收支计划，是对财政性资金使用的管理活动。

（一）计划当年的收入与支出，指导决策方向

通过编制全面预算行政事业单位可以将单位的总体目标细化分解为一项项具体的工作目标和行动计划，然后确立预期的收入来源，费用预期，以及未来的发展趋势。遵循量入为出的原则，按照收入来源的渠道和方式进行资源配置、合理使用。管理层要全视角全方位思考，细化量化收入支出指标，层层落实到具体部门、具体项目，以预算引导责任主体专注执行，最终实现整体目标。

（二）促进各部门沟通与协调，保证行动一致

通过编制全面预算能够促进组织内部的沟通，在行政事业单位总体目标细化分解的过程中，上下级，部门之间需相互沟通各自的计划和需求，并及时分析评估相互之间的计划和需求关系，根据相互影响程度，相互理解、互相配合、协调一致地完成目标分解，从而合理配置预算资金，避免资金、资源的不足和浪费，实现资源价值的最大化，提升行政事业单位工作成效。

（三）加强内部控制，监督执行过程

全面预算管理为内部控制奠定了坚实的基础。行政事业单位积极有效开展全面预算管理不仅可以提高工作效率，而且还可以保障其发展的稳定性，让其在我国社会的发展中占据越来越重要的位置。

全面预算管理是一种全方位、全过程的动态管理模式，规范整个资金活动全过程，可以实时监督和管控预算的具体执行情况，及时发现问题、解决问题，以此来了解预算目标的完成度，并确保经济业务的收支符合预算法及相关财务管理制度规定。并且《预算法》规定预决算需双公开，接受广大民众的监督，显著降低了违规违纪行为的发生。

（四）为绩效考核与评价提供参考依据

全面预算管理编制阶段已将目标层层分解，细化量化到具体部门、具体项目甚至具体员工，通过预算执行，辅以适当的监督控制，定期不定期地进行预算分析，将预算执行结果与当初的预算目标进行综合比较，可以考核管理者的预算执行情况。依据考核结果对管理者进行奖励，从而激发他们的主观能动性。

三、目前行政事业单位全面预算管理中存在的问题

（一）思想意识薄弱，对预算编制工作重视程度不够

行政事业单位资金主要来源于财政性拨款，为确保财政资金的安全高效使用，需要管理人员具有较高的预算管理理念与内部控制意识。可是实际情况是管理者缺乏相应的财务管理知识及相关的责任意识，对预算管理环节的整体性和重要性认识不足，预算管理工作往往仅由报账员完成，主观地认为需要钱时让报账员到财政去申请即可，没有给予预算足够的重视，没有把财务和业务紧密联系起来，没有做到全员参与、全面覆盖，导致预算编制不系统、不科学、不深入、不全面。尤其是当内外部环境和政策变化时，不利于行政事业单位的管理和发展，很难保证管理目标的实现。

（二）预算编制不到位、缺少支持材料

1.部门预算实行“一个部门一本预算”行政事业单位实行的财政集中支付，所以各单位没有配置会计人员，只配有一名报账员。各预算单位预算编制基本都是由报账员来完成，由于很多单位的报账员本身没有财务知识背景，同时还可能身兼数职，加之部分报账员业务能力不强，没有经过专业培训，不能把握预算管理的作用、掌握预算编制方法，通常是机械地、生搬硬套地完成预算编制，没有与自己单位的实际情况相结合。

2.预算单位在预算编制时只编制支出预算，没有编制收入预算，本级财政以支定收，即只编制了本级财政的收入预算，实际收到本级财政之外的款项时只计入往来款，不计收入，使用该资金时也没有列支出，导致少记本年度收支，且当使用该资金形成固定资产时导致会计记账出现权责不匹配或需调整预算的现象。

3.支出预算编制质量低，项目支出列在基本支出功能科目中，项目功能科目中列人员经费，基本功能科目使用混乱，经济科目用错情况时有发生，导致经常调整科目或用错科目，有些部门没有提前与财务部门沟通，使用资金时才要求调整、追加，导致预算与实际执行差距较大。项目支出预算是围绕“项目”编制的支出计划，项目支出具有专项性，很多项目支出编制缺少相关支持材料，甚至有的项目之间交叉，没有明确的界限。

4.编制方法不科学，基层大部分单位始终沿用增量预算法编制预算，多以上一年数据为准小幅度增减。未立足单位实际，重新研究项目、人员配置等，预算准确性、合理性欠佳，容易出现资金浪费现象。

（三）预算执行力度不足

大多数基层行政单位预算管理理念较弱，只是简单地进行收支核算，缺乏对资金使用的控制和对预算执行情况的分析，不能合理安排预算资金使用进度，导致年末突击性的支付现象。此外，基层单位在项目结算以后没有分析、评价与预算相关的资产报表、会计资料等信息，难以为今后编制预算提供良好的参考依据。

（四）预算调整太随意、缺少监督与控制制度

由于财务人员能力有限，会出现预算编制出错或少编漏编预算，在实际发生业务时，没有资金额度，只能通过预算调整来解决，加之管理部门控制不严，财政业务部门参与度小，没有给预算单位足够的专业支持，导致经常性地发生预算调整，给财务核算增加负担。对预算的调整、预算与决算的差异分析评价机制缺位，预算执行中监督机制不完善，预算执行调整过多、刚性不足。

四、对行政事业单位全面预算管理的几点建议

（一）提高思想认识，重视全面预算管理工作

政府财政部门应大力宣传国家《预算法》，要求行政事业单位严格按照国家发布的《预算法》加强全面预算管理。行政事业单位管理人员应主动学习，不断提高思想认识，树立全面预算管理理念，应当在《预算法》的指引下，将全面预算管理工作重视起来，保证全面预算的全面性和专业性。同时全面预算管理又是单位内部控制的基础，只有基础牢固才能保障内部控制发挥作用，才能从制度层面保障单位总体目标的实现。全面预算管理开始于预算编制，成败于预算编制，万丈高楼平地起，全面预算管理这座高楼的地基就是预算编制。要从单位的总体发展目标出发，沟通协调各业务部门，将总体目标层层分解，将目标分解到各个部门，甚至分解到具体的员工，这样人人头上有指标，保证预算编制全员参与，覆盖单位全部业务，再加上运用科学的编制方法，编制本单位的全部收入和支出，应恪守收支平衡原则。待预算批复后，将预算分配到各个部门去执行，定期辅以适当的监督。

（二）加强制度建设，健全全面预算管理体系

行政事业单位为切实做好全面预算管理工作，首先应当建立健全全面预算管理制度，构建行政事业单位的全面预算管理体系，制度的建立是实行全面预算管理的保障，单位要根据国家的最新政策不断优化和完善全面预算管理的相关制度，与时俱进，确保用最先进的理念和方法，科学高效的开展全面预算管理工作。不断提高全面预算管理质量，确保全面预算管理健康有序地发展，为行政事业单位的业务开展和目标实现打下坚实而牢固的基础。

（三）重视预算编制，提高全面预算编制质量

如前文所述，全面预算管理始于预算编制，成败于预算编制，预算编制的重要性不言而喻，应当给予足够的重视。高质量的预算编制是提高行政单位预算管理水平及工作效率的保障。

预算编制应在对单位的整体情况进行综合全面了解的基础上，结合单位长期战略规划及发展目标，收集、分析相关资料信息，形成完整的预算编制决策信息。首先与领导沟通预算年度的工作安排，把握好预算工作全面性要求；其次做好与业务部门的沟通协调，各业务部门要确定单位发展的重点项目领域，对项目支出进行深入的论证与分析，全面考虑项目成本及预算期间的支出。按照重要性原则排序，在确保单位日常管理基本支出的基础上，按重要程度安排项目使用资金。实际工作中应结合本单位的具体业务及发展目标，选择适宜的预算编制方式，可以同时使用多种预算方法，从而保证预算编制科学性和合理性，提高财政资金的使用效率。

（四）强化监督评价，提高全面预算管理效果

全面预算管理中预算编制是基础，预算监督与评价则是保障。加强全面预算管理监督必须制定相应的内部监管机制，应充分调动审计、业务主管等部门参与到预算执行及资金使用的监督工作中来，利用不相容岗位相互分离、审批控制等风险控制方法对单位预算资金在各个使用环节进行全面监督和全方位管控，通过全过程的监督控制，保障执行预算过程中资金使用的规范性、合理性。

花钱必有效，无效必问责。要建立健全预算资金执行效率考核评价机制，实行职位责任制，将预算执行相关责任切实落实到职责主体，定期或不定期对各责任主体职能部门的预算执行进行检查、监督、评价。通过对预算资金下达到各个项目后的执行使用效率进行监督考核，考核评价环节的缺失使得监督工作苍白无力。只有监督、考核与评价形成体系，才能调动员工的主动性和积极性。从而自觉的在工作中进行自我监督，自我考核与评价，时刻按照既定目标要求自己，从而保证单位整体目标的实现。

（五）提高素质建设，造就一支高素质的财务人才队伍

国家法律法规的出台规范了预算管理工作。科技的迅猛发展带动信息技术进入到生产、生活的方方面面，新技术、新方法、新政策、新理念不断冲击着财务管理工作，所以对高素质财务管理人才的需求也更强烈。又由于财务工作的特殊性，所以财务人员的综合素质亟待提高。首先要加强对财务人员的思想政治教育、职业道德教育和法制教育，建设一支思想端正，政治可靠的队伍。其次要加强对财务人员的业务能力培养，加大培养和培训力度，定期组织相关人员交流学习，学习最新法律法规和信息技术，互相分享先进经验。同时还要学习业务方面的专业知识，为行政事业单位全面预算管理的高效执行培养复合型的财务管理人才，为行政事业单位的长期、稳定发展储备力量。

五、结语

在人类的管理活动中，人的主观能动性是不可或缺的，要充分调动人的主观能动性，为现实生产生活中看似杂乱无章的事情建立制度，制定规则，无规不成矩，有了制度规则的约束，加之科学的方法，一切管理活动中的难题便会迎刃而解。