财政预算管理制度一体化建设策略

崔宝军 赤峰市产品质量检验检测中心

财务预算管理一体化是财务管理工作的重要内容，更是一项全面性的工作，其主要包含预算的编制、发布、支出、网络信息、监督检查以及绩效评价等。近些年，相关财政管理部门主要以预算管理一体化为主，实施部门预算改革，进行了一系列财政改革和预算体制改革，例如国库集中支付制度改革、采购管理等方面改制，为提高财政预算管理一体化水平奠定了良好的基础，但仍然存在许多问题需要完善。

一、财政预算管理一体化的重要任务

（一）统一财政预算管理一体化并使之更加规范化

主要坚持以下几项原则：第一始终坚持依法管理，贯彻落实预算法，财政管理相关规定也要与法律法规要求相符。第二始终坚持问题导向、目标导向、结果导向。一切工作前提要围绕健全科学标准、制度透明、约束有力的制度目的要求，在当前基本明确的相关制度框架下，结合各个运用机构的具体情况探索预算管理一体化的实际工作，将相关管理制度按照主流程开展梳理工作，对没有形成明确制度的要给予其进一步深化。第三始终坚持预算管理主体责任。应尽力实现各级财政预算管理的目标、信息等方面的统一，尽量平衡各方间的利益关系。第四是始终坚持当代预算制度的建设目的，统筹规划、分层实施建设，按照实际的预算制度改革，持续进行进一步完善。

（二）统一财政预算管理一体化技术标准

预算管理一体化的建设始终坚持统一标准而非统一软件系统，为相关个性化性能开发留出充足的空间，并使之全面发挥各个软件企业的专业技能。基于此，财政管理部门严格按照相关规范编制了技术标准。技术标准的主要内容包含以下几部分，即概述、系统说明、数据说明、数据技术标准等，以及综合预算管理系统的外部接口标准、国家数据汇总标准等附录。主要规范与综合预算管理系统建设相关的数据结构，规定了系统的数据描述、接口标准、逻辑库表和系统软件质量标准等技术标准，用于综合预算管理系统的设计开发、与其他系统的对接、数据交换和共享等，确保综合预算管理系统实施规范的管理流程、管理规则和管理要素。

（三）整体对标相关规范及标准促进系统建设

预算一体化工作应整体对标相关规范标准，此举也是进行预算管理一体化建设目的，进一步促进全面预算改革的重要基础。相关引用单位在开展预算管理一体化系统的设计及应用中，应严格依据规范的流程、规则以及相关管理要素制定业务需求，确保相关规定的进一步贯彻落实；此外也要严格按照相关技术标准的数据结构、要素等内容进行一体化系统的设计开发。财政管理部门也会对相关运用单位的预算管理一体化系统依据相关标准开展评估，保证系统符合规定。

（四）实现财政预算信息的统一管理以及融会贯通

相关财政管理部门通过综合预算管理一体化系统，在规范统一的数据标准的基础上，尽量实现各个单位财政的预算数据集中管理，并定期将相关管理数据上传至政府财政管理部门，从而实现数据信息的集中化、动态化。随着各地域的预算管理一体化系统全面推广和实施，财政管理部门逐渐综合了以往所发布的地方性预算管理系统，通过预算管理一体化系统实现了各地与国家预算管理数据收集系统的统一连接，并将预算数据报送财政管理部门。此外相关管理部门还将通过国家预算管理数据收集系统向各级地方政府发布相关基本信息和支付预算指标。

二、财政预算管理一体化实施过程中存在的问题

（一）财政预算编制的科学化、精细化仍需进一步强化

第一，财政资源不足，制约了财政预算改革的深化。财政预算要求定期内拨付一般预算支出和各种专项资金。但是，由于地方一般预算收入在财政总收入中所占份额越来越小，地方财政自给率逐年下降，基本上靠争取项目资金和上调转移支付维持。由于财政资源不足，财政收支矛盾尖锐，只能维持较低的运行水平，公共资金的配额非常低。虽然它被分为三类，但还不够精细，相关水电费由行政管理单位进行支付，而其他费用则由预算单位支付，但公共经费定额标准一致。

第二，财政预算约束不足，预算执行中增加的项目过多。财政预算改革实施后，签署批准的“说明”数量却并未随之减少，财政管理部门“一年预算、预算一年”现象仍然没有改变。造成此种现象的原因有很多，首先，最主要的原因是财政资源不足，之前计划的资金尚未满足预算单位的需求。预算单位必须向领导申请“专项批准”，增加的“说明”大多是重要部门的专项资金。其次，相关管理部门的工作重点以及发展方向、规划时间等严重滞后于预算编制时间，大部分的专项支出很难准确详细列出，导致时常出现额外减少的情况。

第三，尚未真正实现综合预算。开展财政预算工作改革以来，财政管理部门始终将重心置于健全综合部门的预算编制，然而却并没有构建真正意义上的综合预算。首先在计划部门年度预算时，对相关资金的分配缺乏必要的手段；其次是非税收入依旧按照按比例返还的管理方式，随收随支或者以收定支；最后相关的采购预算、资金预算等方面的编制仍然不够科学、不够准确，使“管”与“用”的部门并未做到融合。

（二）集中支付相关工作改革仍然有待完善

近年来各级财政管理部门相继发布了撤销预算单位基本账户的文件，然而直到当前仍然有部分预算单位并未实行账户撤销。造成此种状况的原因是多方面的，第一，有来自相关管理部门的阻碍，其普遍以为撤销基本账户后，预算经费开支就会被财政更加严格管理；此外也包括有上级管理部门的原因，一些项目的预算资金要求设立专户，而相关项目则要另外开设专户或者直接运用基本账户单账管理；除此之外，也有一些是文件内容中要求下属单位应该设立单独账户。第二，支付步骤较多，流程较为繁琐。预算资金或者专项资金的申请，应当经过主要领导、预算单位、业务单位、国库单位、支付中心等指标输入到支出的环节，每个环节都要经过经营者和单位负责人的两次核查。同时，纸币使用计划、专项资金申请表等票据也要与各个步骤同步传送。如果任何环节的审查因其他工作而延迟，则整个过程只能暂停。

（三）财政管理体制不完善

第一，财政专项支出较多，财政管理部门很难充分承担起监管责任。近年来，基金投资涉及社会生活的各个方面，基金有许多特殊的细节，每个基金均有其所对应的监管政策。财政管理部门的监管工作量巨大，难以有足够的人员去跟踪各项基金的去向以及落实情况，导致事前、事中、事后监管并未到位。

第二，内部财务监督与预算管理机制不明确，责任分工体系不健全。由于我国财政支出监管机制、财政内部监管机制、国库支付监管机制和经济预警机制的不完善，财政支出监管机制的不完善，财务监督机制与财务预算管理机制相脱节。双方信息共享不力，缺乏沟通和协调，导致监管效率低下，效果不佳。

（四）管理队伍的建设需要进一步强化

首先，财政相关管理人员的综合素质普遍较低，不能适应当前社会公共财政管理的需要。财务管理体制改革后，财务管理人员不仅要具备财务、税务知识，还要具备计算机、文本知识，甚至还要具备法律、工程知识。目前，财政管理部门多年来没有招聘具有相应知识的新人，人员老龄化现象严重，知识结构落后，接受新知识和新技能的能力差，人才严重短缺，就会影响预算管理体制改革的进展和效果。

其次，基层预算单位不重视财务工作，导致相关工作人员的财务素质较低。财政体制改革主要包含集中支付制度改革，要求预算单位财务人员具有较高的专业水平和一定的计算机操作水平。然而，在实际工作中，大多数的预算单位的财务人员甚至没有会计资格证书。此外，个别预算单位的财务人员是兼职人员，预算单位的财务人员没有严格审核首次通过的单位预算支出。

三、不断建设并强化财政预算管理一体化的具体策略

（一）进一步增强财政预算编制管理、奠定执行基础

首先，预算是科学和精确的。财政资源短缺是各级财政普遍存在的问题，但就现有财政资源而言，如何使预算编制科学化、精细化是我们应该关注的焦点。预算编制要以科学发展观为指导，坚持实事求是、统筹兼顾、突出重点、留有余地、客观公正的原则，合理把握财政收支规模，优化财政支出结构，努力保障和改善民生。

其次，进一步增强财政预算刚性约束，严格调整预算。第一，财政预算经管理部门的批准发布后，使其具备同等法律效力，须严格执行。除特殊情况外，任何单位及个人不得擅自增加预算。第二，预算和管理是财政管理的主要职能。要改变“一年预算、预算一年”的工作方式，就要不断增强预算支出管理。定期编制预算单位的月度支出计划或者补充预算批准项目，并及时追踪预算单位的预算执行情况，使财务监督正常化。

最后，构建更加完善的综合部门预算。切实加强非税收入管理，不断健全相关采购部门的资金预算，进一步推动预算以及资产管理相融合，全面应用当代信息化技术，完善基本支出及项目预算，提高预算编制的科学性、真实性和准确性。

（二）更加全面、深化地进行集中支付改制

首先，实现集中支付制度。集中支付制度改制的最终目的为取消预算单位的全部账户，构建集中支付制度。单一账户制度可以更加全面地保障各类专项账户运行，避免预算单位在使用专项账户资金时脱离财务监督，不断增强对财政资金的监督，提升财政资金使用率。

其次，适当减少支付流程，提高拨付效率。拨付效率较低是预算单位普遍存在的问题，必须加强整改。不仅应确保财政资金的安全运行，也要提升资金配置速度，严格遵守“指标控制计划、计划控制支付”的原则，适度减少审批流程。每个业务单位完成相关的预算资金分配，专项资金分配由专人进行。由二人以上检查的业务必须确保工作流程完善，并且所有的资金分配必须在有限的时间内完成。

（三）构建并完善财政监管机制，明确划分责任

一是，完善长效监管机制。建立和完善科学、安全、高效的资金使用制度。完善覆盖财政资金审查、拨付和使用全过程的财政资金监督体系，使财政资金管理有法可依、有章可循，进一步提升财政资金使用效率。财政资金支付的动态监控是预算执行过程中不可缺少的安全环节，也是促进金融监管窗口、防范资金支付风险的机制保障。

二是，要明确相关责任。不断明确财政监督管理机构以及预算管理机构的监督职责，构建更加高效、流畅的工作协调体制及信息数据共享制度，预算管理机构应向相关部门开放必要的信息端口，支持和配合预算机构进行各类项目的监督检查工作。主要领导应带头参与相关监督检查工作，并提升监管效率。

（四）不断增强管理队伍的建设

首先，重中之重便要多渠道提升管理队伍的综合素质。第一，应该允许相关管理部门招聘一批高素质预算管理人才，为财政管理事业补充新鲜血液。第二就要进一步增强对当前预算管理队伍的培训，使培训内容和方法更具针对性，进行实践培训，主要解决现实工作中存在的问题。第三便为实行走出去的培训模式。定期适度安排相关预算管理人员到相应的专业院校开展长期培训，进而成为财政管理部门的重要人员。

其次，要增强财务预算人员的培训。预算单位财务人员的业务素质将会直接影响到财务预算管理一体化的顺利实行。第一，预算单位的财务管理人员须取得相关资格证书上岗，未取得相关从业资格证书的，应及时调离财政预算岗位。如若一个单位缺乏经过认证的财务人员，就应由相关专业机构代理此项业务。第二，应对现行预算单位财务人员进行必要的业务培训，尤其是财务预算软件的业务操作培训，以此能够解决预算管理过程中的具体问题。第三，构建财务管理人员的绩效考核制度，由财政管理部门联合相关管理单位，积极进行协调，实施适者生存考核机制。

四、结语

综上可知，加快推动财政预算管理一体化建设，是进一步构建并健全现代预算制度，提升我国财政管理体系以及治理能力的必然要求；此外也是落实政府积极响应未来经济社会形势的重要保证；也是全面深化财政预算制度改革的重要支持，是健全财政预算管理工作，奠定预算一体化工作管理的基础。