浅析内部控制对公共支出绩效评价的影响

万红霞 江苏省如东高级中学

公共支出绩效评价是20世纪一种新兴的增强公共支出管理水平提高，公共支出管理效率的主要途径，它采取了合理、科学、规范的评价方法，并且通过制定明确统一的绩效评价原则与目标，建立了一致的公共绩效评价标准，切实对绩效目标实现程度进行了评价与核查，将绩效评价、预算编制、财务管理以及预算管理有效地结合起来，进而提高政府的管理效率，优化资金配置，提高资金的使用率，加强社会公共服务的水平，进一步地提高组织的运营效率与工作质量。

一、公共支出绩效评价内涵和外延的界定

明确公共支出和绩效之间的关系与含义，是对公共支出绩效评价内涵给予界定概念的重要前提，若是想对公共支出绩效评价的内涵给予一定的定义，首先要了解公共支出与绩效之间的联系。一般来说，公共支出就是指相关部门利用公共资源开展一些活动，本质就是事业单位公开开展活动所用的成本。而绩效的含义存在许多说法，学术界并没有统一绩效的含义。普雷姆詹德认为：绩效是将效率、产品、服务质量、服务机构所开展的活动与贡献结合在一起，包含了节约、效益、质量和效率。OECD则认为：绩效就是在公共部门开展一系列活动后所获得的成效，它可以更直观地将活动的效果与预期的效果呈现给相关人员，包括从事该活动的效率、时间、经济收益、贡献性，以及主管部门对活动的预期效果和对活动流程的完整性以及大众对该项活动的评价[1]。笔者比较认可丛树海等学者的观点，笔者认为，绩效就是对经济性、效率性、贡献性、有效性的统一，所谓的经济性就是指资金的数量有限，人力和物力在同一时间一同使用，降低活动开展的成本，它可以衡量经济活动是否具有经济收益，通过检测应对标准进行比较来评价一项经济活动是否值得开展；所谓的效率性则是指一项活动和计划的产品或服务于用于提供这些产品和服务的资源之间的联系，一般就用单位一定时间内所有生产出的成本对其进行衡量与判定；所谓有效性就是指一项计划的开展能够达到预期目标和预想的效益，使预测活动开展是否具有可行性的重要标准。对于公共部门来说，有效性是增加资金使用效率的重要途径，可以有效地对资金的使用进行限制，提高单位的资金使用价值，因为若是在资源提供充足有效的前提下，没有达到预期目标，不能够使公共服务为社会带来很大的贡献或者公共服务的对象不满意活动的开展，这依然会为公共部门带来很大的资源损失和资金浪费。绩效包括行为的过程与结果两个方面。就行为过程而言，它主要包括投入是否满足经济性的需求，过程是否合理合法合规。就行为结果而言，其包括产出的结果是否与预期的结果有偏差，行为的结果能否有效地达到预期的目标和成效，以及是否对内部产生了长期的影响，长期的影响包括资金影响、财务影响、产出影响、社会影响、内部环境影响以及生态影响。

公共支出绩效评价的外延指的是评价的范围和内容。根据公共支出绩效评价的内涵与定义，一种认为公共支出绩效评价的范围，内容主要包括以下三个方面：

第一方面是公共支出综合绩效评价。它可以有效地对公共支出总体所产生的结果与影响和产品的效率质量进行评价，较强的综合性和有层次感的层次性是公共支出综合绩效评价的两大特点。一般来讲，综合性就是指公共支出综合的效益的评价，而综合效益评价则是由经济效益和间接经济效益以及社会效益和间接社会效益式组成的；所谓的层次性就是指综合绩效评价既可以指政府的整体的公共支出，又可以指某一地区和某个政府的公共支出。我国将综合绩效评价分为国家、中央、各个地方的公共支出三个综合绩效评价，各个地方包括省、市、县、乡镇。它主要通过以下两个方面进行评价，一方面是通过公共支出总量绩效评价，另一方面则是通过公共支出结构绩效评价对某一地区的公共支出绩效进行有效的评价。公共支出总量绩效评价就是指所开展活动整体规模所产生的绩效的评价，以及公共支出的国民生产总值贡献率，公共支出的公共产品产出率、公共支出的公共服务效果等；公共支出结构绩效评价主要评价公共支出的各类支出占总支出的比例是否合理正确，以及对各类支出进行核查与统计。

第二方面是公共支出单位绩效评价，既对相关单位的资金管理和财政年度内的绩效进行评估。对直属单位的绩效评价应该从以下几个方面入手：一是预算及相关决策的执行情况与执行效果；二是对单位资金的使用效率以及资金管理结构进行评价与监督，进一步对资金的使用效率和使用流程以及管理结构进行评价，单位的管理制度的合理性也在评价范围内，同时也对单位的资金运转的合法性进行评价；三是对资金使用的效率以及最后总的收益进行评价；四是要对同类项目进行比较，建立出最好的标准模型，以此作为项目的评价标准。

第三方面是公共支出项目绩效评价。即对活动所需的具体支出的项目所产生的效益与经济收益进行评价。例如，可以用国内新增的生产量与教育方面所花费的支出资金总额进行运算，进而明确教育支出经济效益的主要指标，同时间接地对我国学校的入学率、毕业率以及留学率进行评价。

由此可见，虽然公共支出绩效评价分为多种层次，但各个层次之间的关系十分密切，不可分离，既有联系又有区别。其中具有联系的一点则是目的相同，同样是以提高公共支出绩效为目的，以提高政府的运作效率为主要目标；二是层次分明，公共支出项目绩效评价是公共单位支出绩效评价的一个核心组成技术部分，其支付单位绩效评价直接影响着公共支出部门绩效评价的结果，进而能够直观地将单位的工作效率反映给相关部门；其区别点就在由于层次的不同，公共支出绩效评价的关注重点就不同，项目支出绩效评价是对公共支出项目的社会贡献和经济效益的总体评价，单位和部门支出绩效评价更加注重于财务管理方面的评价，而与其不同的综合支出和生态效益评价，则是一种具有综合性、公共性的政治评价体系。

二、内部控制对公共支出绩效评价的影响

随着时代的不断发展，我国目前的公共财政资金正在不断地向社会公共事业投入，例如，农业、医护、社会服务、环境卫生、教育、科技、文化等，社会公共事业的迅速发展，传统的公共支出绩效评价已然跟不上社会的要求，人民对公共服务供给体系的完善提出了越来越高的要求，这就要求我们要进一步的加强公共支出项目的内部控制管理水平，进而提高公共支出的使用效率与经济收益。由于公共支出是指以公共部门为主体的支出活动[2]，而公共部门的活动直接关系着人民群众的日常生活，因此，加强公共支出项目的内部控制，直接影响着政府的工作效率或企业的经济收益。

无论是企业还是政府，两者都可以通过加强内部控制管理，提高工作效率和工作质量，企业和政府可以通过建立严格的内部管控机制，完善管理制度，加强信息交流，资源分享率，进一步对企业和政府的公共项目进行监督。

（一）优化控制环境，规范内部管理

通过加强对公共支出项目的内部控制，规范项目管理，可以进一步地优化控制环境，改变工作环境。如在项目立项前需要明确本级政府的提示文件，进而方便政府能够快速地对其进行讨论研究，并增强项目的有效性。对于已经准备立项，但还没有得到政府批示的文件项目，项目承担单位要及时地向上申请，并开展讨论会，对项目进行分析与论证，进一步拿到政府批示的文件。

（二）规范公共支出项目实施，加强风险管理

在公共项目实施的过程中，很有可能会出现一些意外因素，例如，自然环境的变化、原材料价格的变化、工作人员岗位的变化等，这些不确定因素会直接影响着项目的实施过程，在制定项目实施方案，要制定有效的保障方案，进一步对项目风险进行规范，预防在面临各类突发风险的情况下项目能够准确无误的按照计划进行，进一步提高工作效率。

三、我国公共支出绩效评价所存在的问题

（一）公共支出绩效评价的法规制度尚不统一健全

建立合理科学的法规制度是开展公共资金绩效评价的重要基础工作，健全的合理的绩效评价体系和评价标准，可以为公共支出绩效评价提供有效的评价标准和评价依据，提高公共支出绩效评价的质量和效率。尽管各地方相关部门在进行支出绩效评价时，分别从不同的层次和不同的情况制定了具有针对性的、合理的公共支出绩效评价的评价标准和评价方案，也制定了统一的规则与标准，对评价指标也给出了一定的要求，确保了公共支出绩效评价的质量，但现行的工资数，绩效评价制度仍然存在着许多问题：一是公共支出绩效评价不够完整，相关部门仅仅只根据主要的内容和容易操作的流程，对绩效评价进行了限定约束，忽视一些其他重要的内容和一些较难操作的部分，严重地影响了绩效评价的效率；二是公共支出绩效评价标准不同一，各个地方、各个部门之间的绩效评价的制度内容和评价指标，以及评价原则都存在着明显的差异，导致政府内部不能够有明确统一的绩效评价标准，严重地降低了内部评价体系的建立速度；由于公共支出绩效评价的制度不够完整，标准不够统一，一些地区的绩效评价的立法层次较低，严重地阻碍了我国公共支出绩效评价的工作效率。

（二）公共支出绩效评价缺乏明确的管理机构

从国外的经验来看，要想进一步的保证公共支出绩效评价的质量，不但要健全和完善法律制度和评价系统，还要明确管理机构，不断地完善管理标准，提高管理质量。然而，我国虽然重视公共支出绩效评价，但仍没有意识到建立公共支出绩效评价管理机构的重要性，这就导致我国现行的公共支出绩效评价在各个部门依然十分溃散，由不同的管理部门对其进行评价，由于不同管理部门之间的层次、功能、目标和侧重点都有所不同，所应用的评价方法和评价原则以及评价标准都没有统一的目标，这就会导致评价结果与事实出现极大的偏差，无法利用评价结果对其工作结果进行对比与分析，严重影响了评价结果的公开性、透明性和公平性。

（三）公共支出绩效评价缺乏明晰、完整的指标体系

从公共支出绩效评价工作的实践来看，我国在公共支出绩效评价的工作中存在一个较为明显的问题就是公共支出绩效评价没有明确统一完整的评价目标体系，我国在评价目标的制定上依然存在着不足：一是侧重于合规性的评价，对效益性评价并没有给予过多的关注。也就是指单单重视合规性的评价，对支出效益的评价更是缺少合理的指标体系；但是只重视对支出项目自身的评价，忽视了项目内外环境因素的影响和外界对项目结果的综合评价[3]。即我国现行的公共支出绩效评价只单单重视项目本身的结果，只对项目的投资与项目所获得的经济收益进行核查与监督，并没有充分地考虑到项目投资的外界环境以及社会因素。

四、我国公共支出绩效评价制度的构建

（一）明确公共支出绩效评价的主体和客体

根据公共支出绩效评价标准给出的限制与范围，它的主体被认定为各级人大及其常委会、政府各个部门、各种公共政策研究与实施机构、各级主管部门、计划资金预算单位等。总的来说，一般对于公共支出项目绩效的评价主体是以财政部门为中心的项目实施单位，评价客体则是公共支出项目绩效；而个人单位公共支出绩效评价的评价主体一般是财政部门和实施主管单位，评价客体则是主管部门所管辖的公共支出绩效以及基层预算单位的公共支出绩效；而部门公共支出绩效评价则是将各级人大与其常委会、财政部门、审计部门、预算部门等作为评价主体，将各主管部门的公共支出绩效作为评价的客体；对于公共支出综合效益评价，其评价主体则是各级政府审计和监督管控机构、各级公共政策研究与实施机构等，其评价客体则是公共支出的整体绩效。

（二）完善公共支出绩效评价的管理制度，健全管理机构

要想顺利地开展公共支出绩效评价工作，并保证工作质量和工作效率，目前，应当不断完善公共支出绩效评价的管理制度及健全它的管理机构。首先，要制定《公共支出绩效评价管理制度》《公共支出绩效评价方法》等一系列合理的部门制度与规章标准，明确支出绩效评价的标准、评价原则、管理方法、技术要求、评价流程、评价标准、评价结果等，进一步约束工作人员的行为，提高相关部门的工作质量。此外，还应在不同层次的财务部门设立专门的公共制度，将公共支出绩效评价工作分散性变得更加具有独立性和统一性。不断建立与健全公共支出绩效评价的法规，制度和管理机构能够进一步改变目前公共支出绩效评价工作的现状，补齐工作中的短板，明确工作标准，保证公共支出绩效评价工作的完整性和统一性保准。

（三）制定科学的公共支出绩效评价标准体系

公共支出绩效评价标准是公共支出绩效评价工作中的重要指标，公共支出绩效评价的原则是以一定有效的信息数据为主要依据，将数理统计的原理作为原则对公共支出绩效评价的标准进行分析与研究，进而得出准确合理的标准样品数据。公共支出绩效评价标准对评价工作的结果具有一定的影响，对其正确性与科学性有着一定的作用，因此，在制定支出绩效评价标准时，必须要注意以下几点[4]：一是要在客观、公正、透明、合理的基础上建立统一的评价标准；二是评价的标准必须能够直接地反映出公共支出行为的基础特性；三是评价原则必须能够将工作的效率与评价的结果真实地呈现出来；四是在制定评价标准时，必须要充分地考虑样本选取的真实性、有效性和经济性；除此之外，随着科技的不断发展，政治经济形势不断改变，社会环境也在不断地发生变化，相关部门还要不断地对公共支出绩效评价标准体系进行修正与完善，进而使公共支出绩效评价标准体系更加科学合理。

五、结语

内部控制可以改变组织的控制环境，优化内部的工作环境，可以有效地加强组织内部的风险评估水平，对组织内部的信息交流和监督也有很大的影响，能够有效地建立和完善组织的管理制度，进一步对工作人员进行约束与限制，也能够加强组织内部的财务管理和管理质量。