基于行动者网络理论的国家登山健身步道系统协同治理机制

梁 强，秦 鹏，彭显明

(1.天津财经大学 商学院，天津 300222；2.天津体育学院 体育经济与管理学院，天津 301617)

国家登山健身步道(National Trails System，NTS)是由国家体育总局批准，由国家体育总局登山运动管理中心、中国登山协会负责审核与认证的户外运动基础设施体系，是对一个区域范围内所修建的登山步道以及由登山步道连接起来的其他区域、设施的总称[1]。2018年3月，国家体育总局等12部委研究制定了《百万公里健身步道工程实施方案》，提出“到2020年，力争在全国每个县(市、区)完成300公里左右健身步道建设，以此为载体，推动全民健身活动广泛开展，带动县域经济发展，助力脱贫攻坚，决胜全面小康。”[2]中国登山协会的统计资料显示，自2009年首条国家登山健身步道示范工程在浙江宁海落成投入使用至2019年，全国共建成国家登山健身步道示范工程26个，总里程超过2 700公里[3]。十余年间，从点到线，从线到网，从民间草根推动到政府顶层设计，从硬件设施到软件服务，从建设存量到开发增量，从里程数量到发展质量，登山健身步道系统建设呈现出前所未有的良好局面，取得了显著的发展成就。在登山健身步道建设和发展过程中，各方利益相关者也在摸索中成长，在学习中壮大，在总结中规范。从2010年中国登山协会颁发《国家登山健身步道标准实施细则》，到2018年12部委印发《百万公里健身步道工程实施方案》，国家登山步道系统逐渐成为体育基础设施建设中活跃的一部分，相关的理论研究与实践探索也成为学术界热点之一。

1 理论基础：行动者网络理论的意蕴与内涵

行动者网络理论(Actor-Network Theory)是法国社会学家卡龙、拉图尔等人在20世纪80年代提出的[4]。该理论最初主要应用于科学技术与社会构建领域，进行空间关系构建和复杂网络连接，并在社会网络构建的过程中赋予人与非人因素相同的权重，从而使得同一网络中的行动者要素形成一种相互承认、相互依存和相互协调的主体性相关关系[5]。行动者网络理论包括行动者、转译和网络3个核心要素[6]。

从行动者构成来看，行动者网络理论将传统理解的人类行动者，扩大到了非人的观念、技术、组织、思想等，即人类行动者和非人类行动者，从而突破了传统主客二元对立模式。行动者地位是平等的、去中心化的，使得研究可以应对现实中相关要素交叉的复杂状况。网络构建过程中，行动者网络理论主张无差别地对待社会因素和自然因素，将核心行动者和其他行动者各自行为建立起网眼和链条，最终连结形成庞杂的网络，从而构成一种与传统结构化网络不同的新型连接关系。进入转译阶段，核心行动者需要承担转换其他行动者兴趣或利益的任务，并且带领其他行动者参与网络构建[7]。行动者网络理论将转译分为5个阶段，包括问题界定、利益赋予、征召、动员和异议。在转译行动者的利益和相关诉求过程中，着重注意转译的对称性和真实性，可以提高转译成功率。

目前，国内对于登山健身步道系统协同治理机制的研究较为薄弱，步道系统的建设治理工作，需要在全民健身和生态保护之间寻求平衡，构建基于利益相关者最佳行为的均衡策略[8]。协同治理是国家登山健身步道系统可持续健康发展的必然要求，优化行动者网络是实现协同治理和利益共生的着力点。

2 国家登山健身步道系统治理中的利益相关者分析

2.1 利益相关者基本图谱

利益相关者指任何能影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人[9]。国家登山健身步道系统存在多个复杂的利益相关者，能否处理好利益相关者问题是关乎步道系统成败的关键。为确定利益相关者的需求和利益，可以用影响力—利益矩阵加以分析。影响力是指利益相关者所拥有的促进或阻止实现目标的资源与力量，受益程度是指项目能给利益相关者带来的收益。根据利益相关者对步道本身的影响力和受益程度，本文在前期研究[10]的基础上确定了国家登山健身步道系统的利益相关者在矩阵中的位置(图1)。

图1 利益相关者的影响力—利益矩阵图

基于影响力与受益程度分析，并借鉴Key Susan(1999)的观点[11]，构建国家登山健身步道系统利益相关者图谱(图2)，根据各方实现利益要求的紧迫性、对整个系统的影响力或重要性、与系统关联的密切程度，将其划分为核心利益相关者、重要利益相关者和外围利益相关者[12]。

图2 国家登山健身步道系统利益相关者图谱

从利益相关者与国家登山健身步道系统之间的关系角度分析，政府、投资者、徒步者、当地居民等核心利益相关者是步道建设中不可或缺的群体，其利益关系协调与否可以直接左右步道系统的生存和发展。新闻媒体、行业协会、相关从业者、学术界等重要利益相关者与步道系统关系密切，对步道建设具有重要影响。步道爱好者、志愿者、社会公众和其他政府部门的利益属于步道系统延伸利益范畴，一般体现在经济的关联带动、社会进步、文化发展、精神激励、民族自豪感等要素之中，并不直接影响步道系统的发展，但从长远来看，依然具有重要意义。

2.2 行动者及其利益行动

国家登山健身步道系统存在多个复杂的利益相关者，利益相关者之间的角色错位、管理重叠、职能分散成为登山健身步道可持续发展的重要障碍。在进行影响力和受益分析之后，本文把政府、步道投资者、徒步者、当地居民、新闻媒体、行业协会、相关从业者、学术界、步道爱好者、步道志愿者、一般社会公众和其他政府部门确定为国家登山健身步道系统的利益主体。依据行动者理论的广义对称性原理，上述利益主体只是异质类行动者中的人类要素，非人类要素行动者如产业、资金、法规政策、生态环境、自然资源等并未列入步道系统运行的影响因素中，这显然不符合实际情况[13]。因此，为全面分析各种要素在国家登山健身步道系统中的作用，我们将这些影响因素分为人类行动者和非人类行动者，并将政府部门和步道投资者作为步道建设的核心行动者，这是由步道作为公共产品的特殊属性和政府在基础设施建设中的特殊地位决定的；核心人类行动者之外的人类行动者分为内部利益相关者和外部利益相关者(表1)。此外，还将非人类行动者分为物质性要素和非物质性要素两类。

表1 国家登山健身步道网络行动者构成

3 国家登山健身步道系统协同治理中的行动者转译

在国家登山健身步道系统行动者网络转译过程中，当地政府和步道投资者作为核心行动者，通过步道规划重新定位各行动者的功能和地位，最大程度满足被转译者的诉求，从而实现共同目标、促进协调发展(图3)。国家登山健身步道系统的行动者网络转译过程可分为5个阶段：

图3 国家登山健身步道系统的行动者网络转译

3.1 问题呈现阶段

面对国家登山健身步道系统中各行动主体之间复杂的利益冲突和生态关系，以及在建设和维持步道健康发展过程中不同的经济诉求和精神追求，政府和步道投资者作为核心行动者，可以将“国家登山健身步道系统协同发展”作为强制通行点(OPP)。

作为所有行动者诉求的交汇点，行动者网络中的强制通行点是通过核心行动者的转译来实现利益相关者利益的联结点。在国家登山健身步道的长效运行中，政府自上而下发挥利益代言人的作用，将以当地居民为代表的内部利益相关者和步道爱好者等外部利益相关者进行连通，并通过控制、引导、规范人类行动者的目标和行为，来保证步道的物质性要素(如当地的空间结构等)和非物质性要素(如特色文化等)的完整性，最后步道投资者按要求完成步道的修建和修缮；徒步者向政府部门表达对登山健身步道的最佳体验诉求；步道志愿者具有保护步道周围环境和生态的愿望；而通过规范步道运动行为，自然景观、特色文化等非人类行动者得以保护、彰显和发扬。总之，多元行动者的需求交汇有赖于国家登山健身步道系统协同治理机制的设计与实施，这就形成了本研究框架的强制通行点(图4)。

图4 国家登山健身步道系统行动主体与强制通行点

强制通行点的设立有助于理清各利益主体面临的问题，以下分别从核心利益主体、重要利益主体和外围利益主体三方面展开论述。

(1)核心利益主体：政府、步道投资者、徒步者、当地居民。2019年11月，在宁海国家登山健身步道建成10周年庆祝活动上，发布了《步道十年建设的发展历程》工作报告[14]，报告在总结成绩的同时指出，由于国家登山健身步道建设理念传入我国时间不长，行业起步较晚，政府在步道建设标准、品质、效率和运营管理等方面还面临一些问题；步道投资者是步道的资金提供者和建设者，社会资本的投入决定着步道系统建设的成败，然而登山步道的公共产品属性蕴藏着低收益高风险的特征，这就造成社会资本的投资意愿不足，社会资本的流入数量和规模受限；虽然登山步道的建设可能刺激当地经济的发展，但当地居民受制于自身社会经济地位，直接参与登山步道发展并获益的可能不大；而对于钟爱户外活动的徒步者而言，最大的隐患是其环保意识缺失给当地生态环境造成破坏，对于当地文化风俗的不尊重也可能会引发当地居民的反感[15]。

(2)重要利益主体：新闻媒体、行业协会、相关从业者、学术界。新闻媒体在推动国家登山健身步道发展中发挥着宣传和监督作用，然而不可否认的是，某些媒体报道失实可能会误导民众；登山步道行业协会虽然在步道的运营、维护、管理等方面具有专业优势，但容易出现理论与实际脱节、欠缺本土经验等问题；相关从业人员如户外运动健身用品提供商和旅游业从业人员等极大满足了徒步者的消费需求，但也可能存在服务质量参差不齐、生产的商品不可循环利用等问题；至于学术界应该身体力行去步道实践体验，才有可能研究出符合当地特色、迎合各方最大利益的步道规划。

(3)外围利益主体：一般公众、步道志愿者、步道爱好者、其他政府部门。赵伟等调查研究表明：一般公众普遍缺乏登山健身步道的相关知识，参加这种形式的户外运动积极性弱；与发达国家相比，目前我国步道志愿者队伍数量有限；虽然潜在的步道爱好者不少，但目前国内登山健身步道的条件对他们的吸引力还不够；其他政府部门对登山步道的建设和维护还存在监管不严、审查不细的状况[16]。

3.2 利益赋予阶段

由国家体育总局等12部委颁布的《百万公里健身步道工程实施方案》，围绕登山健身步道的建设和推进给出了系统性和指导性意见，进一步确定了政府在国家登山健身步道行动者网络中的核心行动者地位。在步道健康发展的问题上，应赋予异质类行动者清晰的利益。政府应独当一面，要充当国家登山健身步道建设的“火车头”，自上而下控制、引导、规范各部门和利益主体的行为；步道投资者应响应国家号召，利用民间资本为步道积极融资；民众要积极参与当地步道的规划建设，提供贴合实际的意见；新闻媒体作为步道的宣传者，担负着引导社会大众投身户外运动、热爱和保护自然环境的责任；各地相关行业协会及科研机构要密切配合，共同研究和解决步道开发、运营和管理等问题；其他政府部门积极发挥步道治理协同联动作用，步道志愿者和爱好者也要在步道维护和生态保护等方面恪守环保理念并做出表率。在此过程中，通过利益赋予为国家登山健身步道利益相关者的利益共享奠定基础。

3.3 征召阶段

征召是指已进一步确立联系的行动者被成功征召进行动者网络中[17]。在国家登山健身步道工程实施阶段的人类行动者，接受由核心行动者政府为其设置的利益。行动者网络理论要求人类行动者和非人类行动者的地位平等，而非人类行动者无法通过转译表达其诉求，因此需要“聘用”代言人如行业协会或者科研机构来实现向人类行动者的转译和对政府征召的响应。政府对非人类行动者的征召就是要求能够代表它们利益、具有话语权的相关机构制定法律和规范等。而对人类行动者的征召，第一步要通过实地访谈和讲解登山步道的益处来赢得当地民众的信任，激发其投身步道建设的积极性和热情，这是国家登山健身步道行动者网络的基点；然后再招募步道投资者、徒步者、学术界、新闻媒体、志愿者、爱好者、一般公众以及环保组织等共筑协商平台。

3.4 动员阶段

在动员阶段，需要将所有被征召的行动者组成联盟，一起实现最终目标，该阶段是决定行动者网络构建成功与否的关键。在国家登山健身步道系统动员阶段，步道所在地政府成为步道行动者网络建设的代言人。当地政府首先与步道投资者协商，确定社会资本和政府投资的比重，在此基础上林业、水利、农业、交通管理等相关职能部门与步道投资者合作，为其建设提供便利，同时监督和规范其行为。步道工程实施过程中，要积极听取当地居民的意见建议，一方面通过提升居民的话语权，提高他们参与步道建设的积极性；另一方面也避免因监管疏漏造成对当地生态、人文景观的破坏。国家登山健身步道的修建是推进“美丽中国”建设的需要，媒体要努力宣传步道的重要性，引导公众参与到全民健身运动中，政府要呼吁步道志愿者和体验者感受步道登山的益处，更要培养教育人们学会与自然和谐相处。

3.5 异议阶段

异议是指在国家登山健身步道治理行动者网络形成过程中，各异质行动者对步道治理要解决的关键问题的争执，是国家登山健身步道治理行动者网络形成、发展和稳定的障碍。在异议阶段，人类行动者和非人类行动者已经形成了复杂的网络关系，但此关系并不具有稳定性。政策不到位、投资者撤资、当地居民抗议、生态环境遭破坏、舆论导向不利、监管不严等都会使登山健身步道的行动者网络受损，甚至导致项目失败。国家登山健身步道治理要建立不同行动者网络利益整合机制，通过平等协商的方式来消除分歧，巩固和深化合作。

经过以上5个步骤，国家登山健身步道系统协同治理的行动者转译完成，在转译的过程中，经由核心行动者设定目标，进而激发其他行动者参与其中，国家登山健身步道系统协同治理的利益联盟得以建立。当前，在国家登山健身步道数量较少、规模较小、公共服务不足的背景下，针对步道建设和维护过程中出现的问题，急需打破僵化思维，基于行动者网络新视角，寻找一种登山健身步道的长效运行治理机制。作为国家登山健身步道长效运行的核心，政府和步道投资者要精确转译各行动者主体的利益，只有转译成功，步道系统协同治理才具备了基本条件。

4 基于行动者网络的国家登山健身步道多元共治体系

国家登山健身步道长效运行路径需要基于“多元共治”理念进行探索，步道的沿线省、市、县行动者必须组成有序的利益联盟，才能形成省际甚至全国范围内的长效运行路径。所以国家登山健身步道的协同治理体系要具有系统性、层次性和可操作性，具体包括治理机制、运行机制和保障机制(图5)。

图5 国家登山健身步道长效运行多元共治体系

4.1 治理机制

国家登山健身步道的治理机制要充分发挥三方面作用。一是要发挥好各级政府在相关利益主体整合和步道公共服务供给中的领导作用。二是当地自治组织要积极引导大众参与步道健设，参与步道有效治理的决策制定，监督相关法律法规的落实，使步道保护更加到位。三是通过民间力量和政府力量的结合，培育和支持步道运动协会等专业性社会组织建设，重点发挥其在步道维权和服务方面的作用。

广东南粤古驿道是国家登山健身步道系统协同治理的成功案例。南粤古驿道是古代广东省用于物资运输、文件传输的主要官道之一，见证了广东多民族文化的形成和发展[18]。随着历史变迁和城镇化的推进，南粤古驿道沿线的自然环境、村落均受到了不同程度的破坏，产业空心化严重，基础设施不足，贫困村大量集中。因此，活化古驿道、精准扶贫、丰富旅游文化成为实现古驿道有效开发和治理的关键。针对南粤古驿道发展的困境，相关部门和研究机构明确了具体的可持续发展路径，如表2所示[19]。

表2 南粤古驿道行动者网络分析

4.2 运行机制

在国家登山健身步道系统运行方面，要坚持“以人为本”的发展理念，不断提升步道所在地居民的幸福感，并为慕名而来的参与者提供更美好的徒步体验。重点包括三个方面：一是准确把握大众需求。建立登山步道沿线居民对改善公共服务、保护当地民俗、美化生态环境、提升生活质量等需求的传达渠道，同时广泛吸纳步道爱好者和志愿者等社会人士关于步道修建和维护的建议，为科学决策奠定基础。二是整合资源。政府层面，要把政府在步道系统中的核心功能和相关政府部门的辅助功能相结合，积极调动自然资源、文化旅游、教育、文物等公共资源，保证步道的公共服务供给到位[20]；社会组织层面，要更好发挥民间组织(如户外运动协会)、科研单位等在合理设计、规划步道方面的专业优势，弥补政府治理和监管疏漏，优化公共资源配置效果。三是解决实际问题。一方面，要激发当地居民积极参与步道修建和维护的热情；另一方面，要提高当地政府的服务水平，以“为人民服务”为宗旨，妥善处理步道各利益方的诉求，让群众获得实实在在的好处。

4.3 保障机制

在保障国家登山健身步道长远发展方面，注重省际、市际、县际甚至村际利益相关者的协同，坚持步道管理和制度规范一体化，让步道发展稳健而富有活力。一是均衡配置步道沿线的公共资源。根据不同地段的空间网络结构，因地制宜地引导资金、技术、人才等要素进入步道的建设、维护、管理和运营中，提升整个系统的工作效率和治理现代化水平。二是重塑步道的内生性制度。学术机构和行业组织协同合作，对相关法律法规、当地资源保护、生态涵养等问题进行研究，针对增强徒步者、步道爱好者等社会公众的步道保护意识设计方案，让国家意志与社会意志有机统一。三是加大法制教育宣传力度。一方面，通过媒体传播保护好山好水的鲜活事例，增强民众对美好生态的自觉保护意识和对步道周围人文景观的热爱；另一方面，完善步道的法律服务体系，加强步道沿线地区法律组织建设，为徒步者、步道爱好者、步道志愿者和当地居民提供便捷的法律服务和实施严格的行为管理。

5 结语

行动者网络理论通过提出问题、利益赋予、征召、动员和异议，把人类行动者和自然、生态、法律法规等非人类行动者创新性地融入一个理论分析框架，通过国家登山健身步道核心行动者对各利益相关者诉求的转译，形成不同类别行动者主体对国家登山健身步道系统的协同治理，实现国家登山健身步道系统的可持续运行。行动者网络兼顾了多方要素和利益相关者，有效消除了政府单一决策的弊端，体现了“多元共治”的治理理念，有利于发挥社会大众、民间组织的集体智慧，从而确保国家登山健身步道系统协同治理机制的科学建构与落地见效。