PPP模式下高速公路项目社会投资人的风险及应对措施

阳瑞 邱芷嫣

关键词 PPP模式;高速公路项目;社会投资人;风险;措施

中图分类号 F283;F542 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）04-0040-04

0 引言

随着我国高速公路建设的不断发展，PPP模式成为当下投资建设高速公路项目的主流，该模式的应用能使政府和社会投资人之间收益共享、风险共担、互利双赢。同时，风险是客观存在的，PPP模式运用不好，会使政府与社会投资人的预期收益存在较大差距，甚至整个PPP项目都不合格，因此预防风险是重中之重[1]。

该文基于目前国内高速公路PPP项目的发展特点，结合其具体的风险特征，借鉴国内外关于PPP项目的较为成熟的研究结论，深入探索社会投资人在高速公路PPP项目全生命周期中面临的各种风险，并针对性地提出防控措施，具有重要的实践指导意义。

1 PPP模式分析

1.1 PPP模式内涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府（Public）通过与社会资本（Private）签订特许权协议，委托社会资本（Private）对相关公共基础设施及相关服务进行建设和供给的一种项目运营模式。该模式可以充分地发挥政府在政策等方面的优势，并能完美融合社会资本充裕的资金途径、高水准的管理模式。在合理的模式设计下，能比较好地实现多方共赢;对于政府方而言，可以有效缓解财政压力，也可以转移投资风险;对于社会资本方而言，也能切实有效地赢得公共产品准入、提升企业声誉、管控投资风险等等[2]。

1.2 PPP模式在高速公路项目的应用

PPP模式在基礎设施建设及相关的公共服务项目中的应用比较普及，尤其广泛应用在项目资金投入额度庞大、建设周期漫长的高速公路行业。在高速公路PPP项目中的贷款偿还资金来源于以下两方面：

（1）项目经营的直接收益，即使用者付费收入，包括车辆通行收入、广告经营收入、服务设施经营收入等。

（2）政府扶持转移支付的经济效益，即运营期可行性缺口补助和建设期补助等。PPP模式在高速公路工程项目中的应用，可以进一步提高项目投融资效率，降低项目风险，缩短项目建设工期，节约项目运作成本[3]。

2 高速公路PPP项目的特点

2.1 投资规模大

随着我国经济水平的不断发展，原材料、征地、拆迁、管理、施工、安全设施、服务实施等成本也处于不断上升中，高速公路的建设成本也一直在上涨。我国地域广阔，不同地区的地理环境差别很大，这也导致我国高速公路建设造价差异巨大，高速公路平均单千米造价为0.9～1.5亿元。一般而言，高速公路的长度都在50 km以上，因此建设一条高速公路的成本一般在60亿元左右，投资巨大。

2.2 建设周期长，投资效益滞后

根据相关调查资料，完成一条高速公路建设的各项工作一般需要花费三年至五年时间。进入运营期之后，也需要很长的运营周期才能在收回成本的基础上获得盈利，这也造就了高速公路项目建设周期长，投资效益滞后的特点。2000年之后，我国高速公路建设规模不断扩大，但是个别高速公路项目因为建设资金大、沿线经济落后、养护费用较高等问题，并没有获得预期的效益。

2.3 服务全社会，半公益性

高速公路不仅能带来一定的商业回报，也可以带来丰厚的社会效益。在交通运输方面，高速公路可以大幅提升交通运输量，降低交通损失和运输成本。在社会经济方面，高速公路可以优化沿线地区的经济发展结构、进一步健全投资环境、带动沿线经济的发展、促进经济的对外发展、带动城市化进程、实现各个地区的文化与经济交流、催生更多的城市圈。在文化交流方面，借助高速公路，能方便不同区域的人们进行交流，能促进当地教育水平的提升，还能革新沿线地区人们的文化观念、时间观念、效率观念和开放意识。所以无论是从交通运输方面、社会经济方面、文化交流方面，还是从项目本身的收益方面来说，高速公路的投资建设都是意义重大的[4]。

2.4 投资收益率低，影响因素众多

我国政策逐渐健全，国家相继出台了土地法、生态保护法等法律法规，这使得征地拆迁、主材地材等费用不断上升，进而使得高速公路建设成本也不断提升。项目的投资收益取决于项目建设的整体效率与质量，项目建设受自然、技术、经济、政治、社会等众多因素的影响，一旦个别环节出问题，就可能导致投资收益减少或者投资失败。与此同时，随着公共交通的不断发展和燃油价格不断上涨，人们的交通出行方式也更加多样化，从而导致一些新建项目往往很难获得预期的投资收益。

2.5 投资决策复杂、难度大

正如上文所言，与高速公路建设息息相关的诸多因素，也会影响项目的运营，所以在规划阶段，就要预估项目未来的情况。同时，项目也会反作用于这些因素，而且是较长时间的相互影响。因此，项目建设与影响因素之间相互作用，加上不断出现的各种新型因素，使得项目决策和建设的整体难度进一步增加。此外，项目建设的各投资方在风险偏好、投资预期上也存在诸多差异，使得项目建设目标难以统一，这也在一定程度上加大了项目建设的决策难度[5]。

3 高速公路PPP项目社会投资人的风险及相应控制措施

高速公路PPP项目风险的复杂性是由其特点决定的，任何潜在的风险因素都会在不同程度上影响项目的成功，因此，投资人必须加以控制。在对各高速公路PPP项目进行了潜在风险的分析与研究后，总结了高速公路PPP项目贯穿全过程的常见风险，包括前期阶段、建设阶段和运营阶段风险，并提出了相应的针对性控制措施。

3.1 前期阶段风险及应对措施

3.1.1 前期融资风险

融资风险的触发是多方因素综合作用下的结果，主要表现在融资市场有待完善、资金到位率有待提高、融资过程中融资结构与项目匹配程度不高等导致预计资金筹措出现困难。

应对措施：可以采取风险共担的模式，例如与本地国有交通投资集团组成联合体，再利用本地国有交通投资集团在本地贷款上的天然优势进行前期融资，以充分降低前期融资的风险，实现高质量风险管控，同时由项目公司利用保险产品或金融产品进行风险的转移。

3.1.2 设计风险

设计风险包含设计考虑不周全、设计深广度不够等因素带来的设计缺陷风险。例如因在实际实施过程采用尚未成熟的设计技术导致潜在危险的技术风险等[6]。

应对措施：在设计前期应充分加强实地调研，召集相关专业专家对设计方案进行反复研究与论证，采用科学方法评估设计方案以降低相关设计缺陷风险，同时积极运用现代技术对设计方案先进行模拟施工和模拟运营，如现代设计软件及BIM等，由此及时发现相关问题并尽量在设计阶段解决问题。另外，可将项目设计工作通过招投标的方式发包给对应专业的设计院，对设计院转移设计缺陷的风险以此实现风险控制的目的。

3.1.3 征地拆迁风险

征地拆迁风险主要是指依照项目规划及线路走向在征用沿线相关土地及建筑物时，因土地或建筑物相关权利人各自的利益冲突无法达成一致，导致计划中的沿线征地拆迁不能按时完成而影响整个项目实施的风险。

应对措施：一方面可以参与到拆迁工作中去，如与政府方组成联合拆迁办，借助政府方公权力有效推动征地拆迁工作的正常进行，实现拆迁成本控制。另一方面可以与政府签订征地拆迁包干协议，将相关风险转移给更有力控制风险的政府方。

3.2 建设阶段风险及应对措施

3.2.1 工程进度风险

项目工程进度风险主要包含高速公路项目在建设工程中由于人工材料施工机械等相关资源协调出现问题、施工组织内部管理效率低下、施工组织设计等相关技术问题及因政府、建设、设计及其他参与方等出现问题导致实际工程进度与计划进度出现较大差距从而影响整个项目的完工运营的相关问题。

应对措施：采用流水施工方法，按照施工过程中制定的合理施工组织方案，合理安排劳动力、材料及相关施工机械有序开展施工。[7]合理利用良好环境与天气进行适当夜间施工。在保证安全、质量及成本的条件下优先采取新材料、新工艺及新设备等先进技术和施工方法以确保工程有序推进，进一步实现进度风险控制。另一方面，在施工过程中要积极利用相关法律法规寻找工期索赔机会，合理保障自身利益，对于非自身原因及不可抗力造成的工期延误要妥善收集证据材料，通过相关索赔手段实现风险转移的目的。

3.2.2 工程质量风险

工程质量风险是高速公路项目建设过程因相关工程质量不达标累及项目不能如期竣工运营的相关问题。在项目建设过程中对工程做好质量管控不仅是遵循国家法律法规与践行社会责任的必然要求，也是为后期竣工验收奠定良好基础，更是为项目运营期间通过良好的养护工作节省相关养护成本做好前期铺垫。工程施工过程中应建立相应制度，并应用多种管理手段来遏制工程质量风险的发生。

应对措施：在工程建设准备阶段依循相关法律法规及规范标准编建立完善的质量管理体系，从材料、人工、机械、施工方法及施工的自然环境、质量管理环境与作业环境等方面入手編制系统的可操作的相关质量控制文件，在具体施工过程中建立QC质量小组运用戴明环等相关管理手段实现对工作质量风险防控工作的全方面管理和提升，将工程质量风险控制在合理范围以内[8]。

3.2.3 施工安全风险

施工安全风险是工程建设中由于人的不安全行为及物的不安全状态引发相关安全风险而影响整个项目的安全目标的相关风险。其包括了高速公路项目建设过程中所有从事建设管理的相关安全问题。

应对措施：坚持安全第一、预防为主和防治结合的安全工作防治方针，依循HSE管理体系和国家有关施工安全的强制性条款与文件建立安全完善的生产管理制度体系，在项目开工前制定安全生产教育培训制度，进行项目开工安全预评价。在施工过程中实行每天的班前安全讲评教育制度和安全生产经常性教育，编制安全技术措施，配备必要的安全防护用具，贯彻项目安全检查制度。最后还要设置生产安全事故应急预案等相关举措，将施工安全风险降到最低，以杜绝工程事故的发生。

3.2.4 工程成本风险

工程成本风险主要是指在项目建设过程中由于成本管理过程中的相应问题导致计划成本无法覆盖实际成本的相关风险。其包含因工程变更、工程管理、市场问题及第三方问题原因导致工程成本超支而导致相关风险的因素[9]。

应对措施：首先在工程建设前期进行收集相关资料及类似项目经验，依循和企业实际情况和相关规定进行施工成本预测，然后制定系统的施工成本计划，明确成本计划的数量指标、质量指标及效益指标，在施工过程中采用赢得值法进行施工成本核算找出偏差及纠正偏差以实现施工成本控制。依据成本核算的结果采取因素分析法、比较法及比率法等相关方法进行成本分析找出项目与同行业平均水平、先进水平及目标指标的差异，采用相关办法进行纠偏。最后依据项目成本的控制情况对相关责任人进行成本考核，达成工程成本风险的有效控制和责任落实。

3.3 运营阶段风险及应对措施

3.3.1 车流量不及预期风险

在项目确保排他性之后，就要考量项目建成之后能否达到预期的交通车流量，而这取决于项目所在地相关政策法规变化导致的市场需求变化情况、本地经济发展情况与未来经济发展潜力、本地人口情况与未来人口增长情况等。

应对措施：项目投资前期各社会资本方应有效利用自身资源来收集项目沿线城市经济现状及车辆保有量，估判沿线城市未来发展潜力及车辆增量，运用相关经济学知识计算未来车流量带来的收益，包括投资收益率和投资回收期，确保在项目投资之前对项目的整个收益前景有一个完整的判断，以此实现风险控制，另一方面，前期可通过与政府方签订保底协议来保障社会资本方的基本收益，当车流量不及预期导致项目亏损发生时，通过适当的政府财政补偿措施来实现风险转移，从而达到风险管控的目的[10]。

3.3.2 项目排他性风险

排他性主要是指在特许经营期限内政府或其他相关机构在项目附近新建或改建功能相似的竞争性公路导致项目交通车流量产生竞争性下降而对项目收益产生负面影响。

应对措施：社会资本方可在签订特许经营协议时向政府方提出项目排他性要求，即在项目特许经营期和沿线一定范围内不得建设功能类似的收费或免费公路，以规避项目带来的损失。另外，对出现上述情况的商谈规定具体赔偿方案，也可使社会资本方在一定程度上降低该风险带来的损失。

3.3.3 运营费用超支风险

在高速公路建成投入使用后要组建相关运营管理公司对高速公路进行管理、收费及养护等相关事宜。运营费用超支风险指的是运营管理公司在对项目进行日常管理运营过程中由于管理效率低下而引发计划成本不能覆盖实际投入管理费用从而影响项目整体收益的相关风险。

应对措施：合理做好项目运营成本计划方案，加强运营实施过程中的成本核算和成本控制。对运营工作实行分级责任管控制度，将不同层级的对应风险划分到运营团队的各个层级，并进行成本考核，采取相对应的奖惩措施。另一方面积极探求项目运营的新盈利点，除了征收车辆通行费等主要盈利，还可以通过对高速公路服务区开展相关服务业营运、沿线进行广告招商，并围绕沿线的旅游资源打造“沿着高速去旅游”等相关定制服务以扩展额外收入，达到防控运营费用超支风险的目的[11]。

3.4 全过程阶段风险及应对措施

3.4.1 通货膨胀风险

通货膨胀风险主要是因为高速公路建设周期太长，从项目签订合同协议到项目建设完成投入运营往往需要数年的建设期，在这一长周期的建设过程中，通货膨胀会导致材料、人工、机械及相关设备费用价格的上涨，从而造成造价的高涨。

应对措施：可以在签订的特许经营协议中加入相应的通货膨胀条款，当通货膨胀超过一定比例时触发投资保护权，由此来将一定的通货膨胀风险向政府方转移，实现风险的合理分担。另一方面在项目建设期间，可以在签订的材料采购合同中加入相应的通货膨胀与通货紧缩条款，即在一定的通货膨胀比例范围内保持材料价格不变，由此来实现对通货膨胀的风险控制。

3.4.2 法律风险

在项目实施过程中国家政策和法律的变动均会影响项目能否顺利实施，主要表现在项目的合法地位是否发生动摇，资本方的预期投资利益是否蒙受损失等，在其他国家发生过由于国家出于公众利益角度限制最高收费或者强制免费导致PPP模式运营的高速公路项目失败的例子[12]。

应对措施：虽然我国颁布了一系列关于PPP的法律法规和指导文件，但在PPP高速发展阶段目前的政策尚不完善，社会资本方应将此部分风险向政府方转移，同时政府应研究相关配套体系及时完善相关法律法规，以降低政策变动带来的风险。

3.4.3 信用风险

从资本方的角度来说，最为关注的问题之一是政府能否诚信履约，事实上，在利益和政绩压力双重驱使下，某些地方财政本就疲乏的政府在未经前期充分调研和不依实际的情况下盲目上马PPP项目，由此产生政府违约信用风险可能在导致项目失败的同时对资本方利益产生巨大危害。另一方面，由于政府领导班子换届导致继任推翻前任应允条款产生的信用风险也会对资本方的利益受到负面影响。

应对措施：在与政府方商谈、签订相关协议的过程中，特别是有签订纸质文件的必要时，应邀请第三方进行协议公证来确保法律效力，保证相关合同及协议的有效履行。在和相关材料供应商和承包商企业进行合同签订及达成相关协议时可采取担保及抵押的方式来保障合同的顺利执行，同时要有效利用信息管理手段对达成协议的过程和结果实施视频记录和存档，规避因为相关信用风险纠纷给社会资本方带来的损失。

3.4.4 不可抗力风险

不可抗力风险是指在项目实施过程中不能预见、不可避免客观存在的滞碍项目实施的事物。对于高速公路来说，其在很大程度上受到季节性恶劣天气的影响，如雨季不能施工，特别是若出现暴雨或者洪水等，有可能会出现滑坡甚至坍塌的问题，造成工程进度停滞，施工时间和施工成本的同步增加[13]。

应对措施：对于非自然因素的不可抗力风险，应在与政府签订的相关特许合作协议中，遵循风险合理分担的原则，明确不可抗力风险发生的免责条款，实现风险转移。对于因自然因素发生的不可抗力风险，应在项目开工前为项目购买相关工程保险，如建筑工程一切险等，有效将工程建设的不可抗力风险向保险公司转移。

4 结语

该文立足于大量高速公路PPP项目实践，通过归纳总结法，对社会投资人在高速公路PPP项目中前期阶段、建设阶段、运营阶段及全过程的常见风险进行一一列举，并针对每种风险根据经验总结提出有效的对应措施，为社会投资人在高速公路PPP项目实践中提供借鉴和指导。

参考文献

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