新时代政府采购审计的现实困境及其纾解路径

段瑞娟，苏曦凌

1.广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541001；2.南阳市宛城区行政审批服务中心，河南 南阳 473000

在经济社会持续健康发展的新时代，全面推行预算管理和绩效审计是建立现代财政制度和提升社会组织运行绩效的重要内容。政府采购审计属于法定的外部监督机制，其可以显著提升政府财政资金使用效益，并在构建和健全长效机制的过程中，助力财政资源配置效率持续提升。因此，对政府采购行为的审计监督，能够在一定程度上对采购流程进行规范，助力采购效率不断提升。在实际操作中，政府采购审计的内容很多，涵盖范围较广，资金使用规模较高，由此体现政府采购审计的权威性、系统性和广泛性。此外，中国审计机关层级较多，审计体系日益完善，能够在体制、人员等层面上确保政府采购审计顺利推进。值得肯定的是，长期以来，对政府采购行为进行有效审计与监督，不但能够提升财政资金支出管理绩效，约束政府的采购行为，还能在源头上预防腐败，保证政府采购能够顺畅实施和健康发展。可见，对政府采购的审计被视为部门预算执行审计的关键内容。但是，这一行为不仅包括具体的采购过程，还涉及采购政策、采购程序和采购管理等。由于一些环节和相关监管机制不健全，导致政府采购审计面临着诸多困境，需要寻找有效的路径加以纾解。

一、新时代政府采购的关键议题

政府采购是指不同国家机关进行预算管理的事业单位以及社会团体，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，由财政部门以直接向供应商付款的方式，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买货物、工程和劳务的行为。因此，对政府采购开展审计监督可以杜绝违法违规行为的发生和严重恶劣后果的产生[1]。进入新时代，国家越来越重视政府采购审计工作，重点要求对政府采购情况进行审计监督，力求及时发现采购工作中存在的问题，确保政府采购行为规范有序、合法合规且高效。这就要求在法律、制度框架内对政府采购流程、内容等加以完善，以便最终实现政府采购审计制度化、规范化的整体目标。在这一过程中，首先需要明确政府采购的主要内容、程序、意义等关键议题。

(一)确定政府采购审计的主要内容

政府采购审计是指依照法规，由各级行政机关对借助财政资金的政府采购组织的当事人开展的采购预算、计划执行和实际采购活动进行的审计工作，其审计对象主要为各级、各类使用财政资金的政府机构和事业单位等。其审计范围十分广泛，主要涉及以财政性资金采购政府采购(以集中采购为主)目录或者金额超限(超过集中采购限额标准)的货物、工程、服务等。为规避违规违纪问题，保证政府采购具有较高的透明度，政府采购审计将发挥重要作用。所以，认真履行对政府采购的监督和审计，成为政府采购制度和体系获得贯彻、执行、落实的重要保证，同时也能够促进政府采购机制高效运行。在实施政府采购审计的过程中，需要关注以下重点领域：针对内部控制制度进行的审计，针对采购计划进行的审计，针对采购预算进行的审计以及针对采购供应商进行的审计等。此外，还要对政府采购的实施、采购合同的执行、采购结算方式的审查、物资的验收和分发、采购责任的确认和采购效益的提升等开展审计工作。

(二)界定政府采购审计的工作程序

一是在政府采购审计准备阶段，要编制审计工作计划，建立审计监督组织(领导小组、工作组等)，对审前调查活动进行系统性规范，以强化政府采购审计的目的性和针对性，并通过完善审计工作计划，确保实施审计活动顺利推进。同时，需要对审计对象的财会资料、经济合同等，进行全面、系统的搜集和整理，并对审计对象的内部控制制度进行客观评价，确定其潜在的违规风险水平。二是在政府采购审计的实施阶段，审计机关和审计人员应在审计计划和审计方案的指导下，对审计评估结果进行综合评估，明确政府采购审计的范围、内容和重点，借此开展深入调查和取证工作，并对相应的审计事项进行综合评估。

(三)强化政府采购的现实意义

一是审计工作能够为国家节约能源，推动环境保护，可以将节省下来的资金等资源用于扶持欠发达地区、贫困地区或少数民族地区，也能推动中小企业的快速健康发展，实现其他政策难以实现的功能目标。二是通过规范政府采购行为，让审计监督覆盖采购机构、供应商等各类主体。这不仅可以促进政府采购审计工作健康发展，提高全社会审计监督水平，还能使审计对象的采购行为更加规范、采购过程更加有序。

二、新时代政府采购审计的现实障碍及其原因

政府采购审计是一项复杂的系统工程，一方面，要对政府采购的效率进行审计，另一方面，采购完成后还要整体分析采购的效率和效果[2]。因此，这类审计工作的开展，意在促进政府采购绩效和采购管理水平的同步提高，借此提升政府形象和丰富审计监督的内涵与外延，推动国家治理能力与国家治理体系现代化目标的实现。

(一)新时代政府采购审计的现实障碍

当前，政府采购制度改革正在进入深化时期，应进一步发挥审计部门的监督作用，确保相关改革措施能够顺利实施[3]。同时，持续跟踪监管缺位、采购审核力度不够、政府采购法律的完备性缺乏、部分部门预算的制度要求较低等现实障碍，使得政府采购监督管理的“免疫系统”作用难以得到充分发挥。一是持续跟踪监管缺位。一些政府部门设置了机关服务组织、车辆服务组织等后勤服务单位，其内部采购虽然能够为政府部门和工作人员的本职工作提供便利，但是由于持续跟踪监控缺位，使得财政资金使用效益难以得到提升，也有可能引发腐败风险。二是采购审核力度不够。在近几年的政府采购实践当中，公开招标形式得到越来越多组织的青睐。可是，由于一些人员因素的影响，使得采购审核的力度不够。三是政府采购法律的完备性缺乏。通常情况下，政府采购若是借助财政性资金采购在集中采购目录以外或者限额标准之外的货物、工程以及服务等，则无法视作政府采购。这样一来，在政府采购审计当中，就会出现采购法律的完备性缺乏等问题。更值得注意的是，这种做法会导致重复购买和投资浪费的情况出现，难以让政府采购主管单位第一时间掌握采购组织的资产动态，也难以对采购商品的质量与服务予以客观而公正的评价。四是部分部门预算的制度要求较低。为了提升政府采购审计的质量与效率，需要不断完善政府采购审计的法律体系，并在严格推行相关审计制度的同时，按照审计规范约束审计管理与审计行为，将政府采购审计朝着法治化、制度化和规范化的方向推进。但是，在实际操作中，部分部门预算的制度要求较低，主要表现在以下方面：第一，在实际执行的过程中一些采购项目与内容被擅自变更，部分对标的数额及预算金额被随意增加等。第二，预算法和部门预算编制的要求较低，使得政府采购预算难以细化到具体商品、工程与服务。这势必会削弱部门的预算约束力，也让政府采购审计难以充分发挥监督政府采购行为的作用。第三，一些部门的支出绩效评价体系没有建立起来，使得财政性资金支出难以遵循理想的经济性、效率性和效益性原则，造成评价中缺少公允性，导致政府采购审计的基本工作因缺少依托而难以正常展开。

(二)新时代政府采购审计障碍的原因

首先，相关法律法规不够完善。在政府采购制度建设、采购体系持续完善的新时代，通过加强采购审计可以有效避免在采购活动中发生难以控制的费用支出，规避采购行为中存在的盲目问题和重复问题。政府采购审计具有很强的严谨性、客观性和系统性，要按照法律法规的要求，针对审计对象的实际情况开展审计。但在现有情况下，由于相关法律法规的不完善，导致审计质量难以达到要求。在政府采购审计过程中，虽然能够得到零散的法律法规的支撑，但仍难以满足政府采购审计监督的需求。此外，政府采购审计流程复杂、链条较长，难以对审计对象进行有效审计，导致一些违法违规现象难以得到有效遏制。其次，审计队伍人员不足，部分审计人员素质不高。部分政府采购的审计队伍建设滞后，审计人员的年龄层次有待优化。在现有的审计队伍中，“老龄化”现象已经显现出来，部分队伍中新加入的“青年力量”十分有限，使得采购审计的实际需求难以得到满足。再次，部分审计机关的作风建设效果不够理想；相关政策和制度没有得到全面落实；部分审计人员存在错误思想和侥幸心理，对思想政治建设和审计作风建设的重要性认识不足，在不同程度上出现了慵懒、散漫等现象，这极大削弱了政府采购审计的实际绩效。最后，审计环节不够完善。为了发挥政府采购审计工作的作用，要对事前、事中、事后审计环节加以整合。但目前针对政府采购的审计工作还以事后审计为主，除事前、事中审计机制有待完善外，还应有效衔接事前、事中、事后审计，以便能够提前预防可能发生的违规、违纪采购行为，有效规避或者全面制止已经发生的不当行为。

三、提高政府采购审计绩效的现实路径

随着中国的经济体量不断壮大，政府采购审计需要确保过程中的各项资金得到科学、合理使用，让采购审计过程朝着规范化、系统化和现代化的方向发展。为了提升政府采购审计的绩效，要构建客观公正的审计标准，健全后续管理和跟踪机制，改进政府采购审计方式，制定有针对性的审计方案，以实现政府采购的健康运行。

(一)构建客观公正的审计标准

在提升采购审计效益的预期下，构建客观公正的审计标准，以保证政府采购审计决策的准确性。一是加快政府采购和审计信息化的进程。在全国范围内借助统一的政府采购信息系统和相关软件提升信息的质量，增强审计证据的真实性、可比性和共享性。二是完善政府采购审计的约束机制。在结合实际情况的同时，完善政府采购审计的有关法律、法规和制度，让政府采购审计监督形成统一标准。三是加快审计准则和指南的制定进度，借此指导并评价政府采购审计实践的科学性和客观性，使其以公认、可接受的形式出现在公众面前。

(二)健全后续管理和跟踪机制

需要注重对政府采购审计理论和实践的同步研究，并为此制定行之有效的审计方案，持续优化审计模式，健全后续管理和跟踪机制。一是关注政府采购需求和资产管理之间的衔接，强化对采购人资产、资质的核查工作，防止出现重复采购和盲目采购的情况。二是强化政府采购履约责任，构建科学而合理的采购评估制度，在指标体系的构建中形成高效的回访制度，健全后续管理和跟踪机制，以便第一时间了解审计执行情况，在听取供应商与采购人意见与建议的同时，提升政府采购的效果。三是以标准产品出发，公开招标并确定供应商以及协议价目录，通过在网上公示协议商品与价格的形式，提升采购效益。比如：湖北省恩施土家族苗族自治州审计局结合《湖北省审计厅关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》，正确定位政府投资审计和强化政府投资审计监督责任，以此提升政府投资审计质量，防范政府投资审计风险；对于财政预算内投资项目、国有资本占控股地位的企业、政府投融资平台公司投资建设的重大公共设施和基础设施工程等投资额在1 000万元以上的建设项目，由审计机关依照法定程序直接组织实施审计。

(三)改进政府采购审计方式

在政府采购工作中，审计部门并非直接部门。这就使得该部门获取审计信息的过程中，有时受到各种局限问题的影响，导致政府采购审计出现大的问题甚至陷入瓶颈。为了能够有效解决存在的问题，需要改进政府采购审计方式。一是通过联合审计，使审计工作人员和审计相关技术相配合，最大限度发挥审计的监督作用。要对政府采购审计进行全过程跟踪审计，以便对各环节进行合理性控制。二是确保政府采购制度的科学性和合理性得到进一步提升。在政府采购审计中，要重点对财政性资金的使用情况和物资库存管理情况等开展综合评价与考核，确保采购行为和采购方式的真实性和科学性。三是规范代理机构的行为，依法完成供应商投诉举报的处理任务，注重审计和社会监督，相关部门要注重部门预算管理，不断细化政府采购预算，提升其预算约束力。以此为基础，推动政府采购朝着深层次发展。

(四)制定有针对性的审计方案

在政府采购审计中，需要积极应对各种问题，对相关问题要采取有针对性的措施，使采购审计监督处在统一化管理体系当中，保证审计目标的最终实现。为此，需要制定有针对性的审计方案，重点关注以下问题：一是推动采购审计监督工作和日常检查工作相互促进。重点对发现的各种问题进行进一步检查，加快解决问题的速度并达到较好的解决效果。二是使政府采购审计和长效性的督促检查机制相结合，增强审计执行力度，确保审计方案有效落实，根据政府采购的需要确定不同的重点部位——重点审计政府采购年度预算的合理性和合法性，判断其是否依据规定对政府采购代理机构与供应商之代理资格进行严格审查，是否参与和干涉了政府采购的具体实施，尤其是其中的商业行为。三是重点审计其中“无视”政府采购的现象，以及资金用款计划未能依据程序申报的情况，要求其按照法律与规章制度办理与采购有关的事宜。比如，2017年10月19日，湖南省邵阳县与14家政府投资项目初审、复核中介机构并与其签订政府采购定点入库合同，使政府投资项目须过三重审计关。这一方案的推行能够更好地保护集体财产。

四、新时代政府采购审计的保障措施

近年来，中国对政府采购审计投入的精力逐年加大，为确保政府采购工作规范进行，使之能够“在阳光下采购”，需要在提升政府采购审计绩效的同时，进一步规范政府部门财政性资金的使用流程，提高财政性资金的使用效率和使用效益[4]。为此，需要推动审计监督的全覆盖，持续提高政府采购审计的水平，通过具体的审计实践，加深对审计全覆盖内涵和意义的客观认识，从审计发展规律出发，准确把握政府采购审计的落脚点；加强法律法规体系建设，在法律和制度层面，防范国有资产流失，致力于确保国有资产增值保值，为实现这一点，就要推动政府采购审计依法进行，并对审计法律法规体系加以完善；提高审计人员综合素质，打破政府采购审计工作成效的人才局限，让更多专业性、严谨性更强的审计人员加入政府采购审计队伍，同时提高现有审计人员的业务能力和思想素养，使之与新时代的审计工作要求相适应；优化和创新审计方式，进一步完善政府采购制度，助力政府采购市场健康、有序发展。同时，要寻求政府采购部门、供应商和社会公众以及各方利益相关者的利益均衡点，让政府采购行为能够最大限度满足各方利益诉求。

(一)推动审计监督的全覆盖

第一，对所有政府采购项目进行深度、全面的审计监督，防止出现“有选择的审计”。需要从党和政府的工作中心出发，确定政府采购的重点领域、重要问题，以此明确不同阶段、不同领域的采购审计计划，让审计监督全覆盖的目标得以有序实现。第二，完善和强化政府采购审计的监督机制。通过对政府采购活动的审计，引导和督促相关部门依据采购流程，及时开展审计监督活动，在充分发挥采购审计职能的同时，让采购项目执行情况和采购审计任务落实情况都能达到预期效果。第三，加强第三方的合理监督。在新时代，对于审计市场中存在的个别信息不对称现象，政府采购审计需要注册会计师协会等信誉评级机构介入，避免出现逆向选择和道德风险问题。比如，对注册会计师的审计质量进行长期监督，让注册会计师能够借此提升诚信水平，树立优秀会计师事务所和注册会计师的品牌意识，让信誉好的会计师事务所制定较高的审计价格，实现诚信制度和经济利益的挂钩，从而促进政府采购审计能够良性发展[5]。

(二)加强法律法规体系建设

应进一步完善政府采购方面的法律法规，把政府集中采购目录之外和限额标准之下的商品、服务与工程采购等列入政府采购中加以管理，并借此规范政府部门的采购行为。第一，将法律法规建设考虑到政府采购审计当中，以此规范政府的采购活动。需要修订与之相关的法律法规，在准确把握政治方向和分析经济形势的同时，在法规制度层面，把政府采购审计风险限定在特定的范围，对现有的审计风险要做到有效防范与深度化解。第二，结合实际国情、社情、民情以及政府采购审计的实际需求，对管理机构、制度建设、招标文件、评标方法和合同审计进行全面审查，让政府采购审计方案能够得到有效落实。第三，以创新规范审计行为。各级审计机关应提高政治站位，进一步拓展审计监督广度和深度，大胆创新审计理念，揭示经济社会各领域深层次机制性问题，形成审计监督合力，提升审计监督质效[6]。

(三)提高审计人员综合素质

第一，结合政府采购审计的现实情况，加大对专业审计人才的引进力度，不断拓宽人才引进渠道，还要致力于挖掘现有审计人才的潜力，使之和其他专业的优秀人才“同舟共济”“相互支撑”，重点解决政府采购审计涉及的统计和法律等专业难题。第二，深化政府采购审计的作风建设，使常态化作风整改机制和长效化审计工作作风构建机制结合起来。审计机关的领导干部群体要发挥其领导带头作用，通过榜样的力量，让审计人员能够始终服从党中央的指示，规范和约束个人言行，确保政府采购审计工作有序、健康推进。

(四)优化和创新审计方式

第一，在政府采购审计中，要坚持完善审计内部管理制度，注重对日常工作的监督和管控，通过优化和创新审计方式，让审计人员和采购人员都“不敢腐、不能腐”，最大限度降低各类违规行为的发生概率。第二，在政府采购审计中进行全过程跟踪，以便能够及时、全面、系统地发现并消除可能出现和已经出现的违法违规行为，让事后审计的风险得以规避。而在具体的采购审计实践中，审计机关要全面审查政府采购论证是否合理，重点审查评标专家与供应商资质，坚决剔除不符合要求者，使政府采购公开、透明，保证政府采购审计绩效持续提高。第三，在政府采购审计中，有必要通过优化审计机构的服务模式，为政府采购审计的质量提升奠定基础。比如，政府采购审计方可以通过注册会计师协会与被采购方的协调，最终推动政府采购审计工作顺利完成。

结 语

政府采购审计工作中，需要对相关部门、组织和个人进行审计，必须考虑到可能出现的问题及产生的影响，然后以高层次、高质量的审计监督，发现其中存在的问题和挑战，确保采购审计工作能够顺利完成。事实上，在政府集中采购制度出现之后，审计工作就成为外部监督的关键手段，在强化财政资金使用绩效方面，很好地发挥了经济社会运行“免疫系统”的作用。因此，需要从审计的角度对政府采购监督体系予以深入研究和经常性实践，让政府采购审计实践体系更为完善，还需要进一步完善政府采购制度，规范政府采购行为，从公共利益和国家利益出发，针对政府采购越来越繁杂的事实，加大对政府采购的审计监督力度，完善相关法律法规，建立专业化的审计队伍，让政府采购审计工作高质量推进。