营商环境优化背景下解决民事执行难的新思考

李明辉，盖文蕾

(1.重庆人文科技学院 政治与法律学院，重庆 合川 401524；2.西南大学 法学院，重庆 北碚400716)

随着经济全球化深入发展，营商环境优化逐渐成为各国共识。近年来，党中央、国务院提出要着力优化营商环境，为各类市场主体投资兴业营造稳定、透明、可预期的投资环境。这一概念缘起于2003年，世界银行依据专家组编制的“营商环境评价指标体系”，对以国家为基本单位的经济体在投资经商方面的便利与友好程度进行量化评价。[1]经过近二十年的发展实践，营商环境量化评价已经发展到以10个与企业投资经商紧密相关的指标对全球190个经济体进行量化分析，并根据被测评经济体与最优表现经济体之间的差距进行排名。[2]营商环境是影响经济发展的重要因素，能够综合反应各地区政治制度、经济制度、法治保障的综合水平。[3]推动建立良好的营商环境，不仅有助于深度融入全球经济，更是推动国内经济循环发展、地方经济融入新经济发展格局的重要抓手。

“法治化”是营商环境优化的重要发展方向。完善、有力的法律制度既是优化营商环境的重要举措，也是营商环境本身的重要组成部分。[4]作为司法程序的重要环节，抓好执行工作是推动营商环境法治化的关键举措。“执行合同”是世行营商环境报告中评估经济体司法质量绩效的一项一级法治指标，这项一级指标又细分为处理商事争端的耗时、处理商事争端的成本,以及整体司法程序质量指数三项二级指标。在民事执行难长期困扰、阻碍诉讼程序顺利终结的社会背景下，做好民事执行工作能够有效减少处理商务争议费时和成本。

一、民事执行助力营商环境优化的价值阐释

民事执行关系到诉讼当事人的切身利益，是司法程序的最后一环。胜诉权益如若无法实现，民事判决书将是一纸空谈。根据1997年世界银行的一份报告，稳健的经济政策、可预见的法律变动机制、可保证的知识产权制度以及强有力的司法系统，是一个国家获得更多投资和增长最具有竞争力的因素。[5]只有在公平、安全、可预期的法治化环境中，各类市场主体才能放心投资、安心经营、专心创业，市场竞争才能够公平有序，有效投资才能够稳定增长。[6]强有力的民事执行能够确保企业的胜诉权益得到及时兑现，使企业感受到法治的力量，增强企业安全感与信任感，增强企业投资发展的信心。

(一)实现企业胜诉权益、增强企业信心

财产是企业生存和发展的根本，胜诉权益的实现意味企业的财产权益更好的保障。只有企业资金充裕，企业的发展才能稳步向前。如果企业的合法权益能够得到切实的保障，便能扫除企业的后顾之忧，给企业一剂“强心剂”，激发企业创新创业的精神和活力。营商环境法治化是营商环境优化的明确指向。营商环境法治所提升的营商吸引力主要来自于法律本身的公信力,即公司是否认为法律是公平正义的,以及公司是否认为法律拥有足够的能力按其本身的法律逻辑产生影响。[7]民事执行在树立法治公信力进程中发挥着至关重要的作用。反观执行难是我国司法系统存在的长期弊病，该问题的存在严重损害胜诉方的合法权益、裁判权威和司法公信力。在优化营商环境的大背景下，民事执行的重要性不断体现，改善执行环境能够给予企业更多信任感和获得感，为营商环境优化助力良多。

(二)提高权益实现效率、降低维权成本

“依法保障胜诉当事人及时实现权益” 是党中央赋予最高人民法院执行工作的重要政治目标和责任，也是人民群众对执行工作最直接、最现实的关切。“及时”突出了效率对执行工作的重要性，不仅是执行工作，效率在司法工作乃至行政工作中都扮演了相当重要的角色。能否及时实现胜诉权益对企业的发展有着重要影响。运营效率、员工工作效率、资金运转效率等各方面效率对企业的生存发展具有重要作用。胜诉权益对企业来说常常意味着资金问题。胜诉权益越快得到实现，企业就有更充裕的资金运转。有些时候，胜诉权益能否得到及时实现对中小企业的生死存亡有关键作用。在建设、优化营商环境的大背景下，提高民事执行效率是促进民营企业发展，提高企业安全感、信任感的重要举措。

(三)维护被执行企业权益、盘活市场活力

在执行活动中，人们更多关注的是申请执行企业的权益能否得到实现，而被执行企业的利益常常被忽视，司法实践中，甚至出现很多过度执行问题。胜诉方有合法权益需要保护和执行，但败诉并非等同于该方当事人存在不可弥补的错误，并且应当受到道德上的谴责。即便应当承担惩罚性赔偿责任的情况下，败诉方也只需承担裁判文书中规定的那部分责任。其次，被执行企业是市场经济主体重要的组成部分，其合法权益与胜诉企业的合法权益同样重要。在此背景下，孟建柱书记在2016年全国法院执行工作会议上指出：“要树立善意执行理念，在不损害债权人利益前提下，尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施，尽可能保全资产的市场价值，努力实现多方共赢。”[8]善意观念的普及能够有效克服强制执行带来的负面影响，优化执行效果。同时也赋予了民营企业以安全感与自信,从一些较易被忽视的方面保障了民营企业合法权益,从而激发了市场主体融资兴产的信心,盘活市场活力，有力的推动经济发展和营商环境的建设。

二、民事执行助力营商环境优化的现状分析

(一)法院执行质效指标不均衡、权力运行不规范

质量和效率是民事执行的灵魂所在。执行质效指标是全国法院系统根据最高人民法院的要求制定的对民事执行质量效率评估量化的标准，因各地实际情况存在差异，主要包括执行到位率、执行完毕率、结案平均用时、保全率等。质效指标既是衡量民事执行工作的重要标准，也是执行工作改进的重要指引。执行质效指标不均衡是各地执行工作的通病，此问题在基层法院表现尤为突出。质效指标不均衡既包括法院与法院之间执行质效存在很大差异，法院在不同的月份、不同年度指标执行情况存在波动，还包括法院对执行质效指标完成不均衡、普遍存在执行薄弱项。

法院执行质效指标不均衡的原因复杂多样，归根结底是人的因素。执行人员是执行工作成效的关键因素，执行队伍配置、执行人员素养、执行行为规范是影响执行工作质量和效率的重要因素。多年“重审轻执”观念使得执行队伍存在较多问题，人员构成复杂、队伍基础薄弱、职业素养参差不齐等。其次当前法律法规对民事执行的规定较为抽象和笼统，司法解释也相对滞后，导致执行工作在很多环节缺乏应有的限制。

(二)法院执行横纵向联动性差、组织协作不能不足

权力的运作需要正当性和相应资源的支持，[9]民事执行权的行使亦是如此。破解执行难是一项系统工程，单靠人民法院一家力量很难完成，必须整合各种社会资源和力量，多头并举，循序渐进。[10]上下级法院加强沟通协作，银行、车管部门、保险公司等单位积极协助，会有效提升民事执行质效。但是在执行实践中，法院通常存在着资源汲取能力差、组织协作权能不足等弱点。

在执行系统内部，上下级法院之间不是垂直领导关系，而是以指导、监督形式存在。这种上下级机构关系在保障司法独立的同时，也造成司法系统内部统一调动协作能力较差，系统内部信息壁垒严重。上级执行机关对下级执行机关执行工作的整体统一指导、监督、协助体系没有形成,也就无法有效地实施内部管理，上下级执行机构之间在司法系统内部之间也无法建立系统意识和整体综合力量,难以保证综合执法工作严格、协同、有效地进行。[11]在执行系统外部，司法权的辐射范围和强度远低于行政权，存在与案涉权力部门组织协调不顺畅的问题。相关部门阻碍法院执行的新闻报道层出不穷，《法制日报》报道的一则案例中，云南省盘龙区法院执行干警在昆明某银行对被执行人在该行账户办理执行划扣时，副行长以各种缘由推脱阻碍，最终未办理划扣业务，并在离开现场时，遭到银行工作人员阻扰。[12]像这样的案例在执行实践中还存在很多，尤其是在异地委托执行案件中，由于地方保护主义、法院组织协作能力不足等原因，执行中遭遇相关机构不配合乃至阻碍已成常态。[13]

(三)执行案件堆积执行周期长，执行效率有待提高

民事执行是当事人维护和实现合法权益的最后一道程序，与审判工作中公平公正原则作为优先级原则不同，在执行工作中，执行效率优先于公平公正给予考虑的。但是执行案件执行周期长、存量大的问题，是全国执行工作中普遍存在的现象。据相关统计，进入执行程序的案件，被执行人按照生效法律文书完全履行自己义务的不到60%，造成执行效率低的因素有很多，既有内外部的因素，也有主客观因素。

首先无财产可供执行的案件，被执行人确实没有执行能力，执行机构和执行人员在及时开展了执行调查、适当适用执行措施后，查明被执行人确无可供执行的财产或者无足以可供执行财产，此时案件执行陷入僵局，强制执行程序就只能就此终结。这就属于民事执行强制法中的“执行不能”的情形，很多学者并不被纳入“执行难”的范围而被认为是当事人应当承担的商业风险。但是执行实践中，尽管很多案件无法找到可供执行的财产，终结执行程序却存在很大的难度。因为很多情况下，债务人应当具有履行能力，却暂时确定不了可以作为执行对象的财产，同时对于一些债务人确定其确无财产可供执行真正达到“执行不能”的程度非常困难。[14]执行程序不能往下继续推进直至债权人的权利得到实现，同时又无法终了而处于停滞状态，形成“执行积案”，也即执行难的表现之一。

其次是有财产可供执行，但是因为种种原因没能执行，此种情况是社会问题和矛盾叠加、交织，多重因素作用的结果。一方面，被执行人法律意识淡薄，在执行实践中常常存在以各种方式对抗、逃避执行，使得执行工作开展周期长、难度大；社会信用体系不完善，在一定程度上主张不良行为的滋生，加剧执行工作开展的难度。另一方面，法院自身也存在诸多问题，法院权能不足导致执行工作开展力不从心，队伍建设不完善，法院立案、审判、执行等环节存在衔接不畅等，导致执行周期延长。

(四)基层法院执行力量薄弱，资源汲取能力较差

基层法院是执行实践中最基本的执行单位，承担了绝大部分执行工作，因此基层法院的执行状况决定了执行工作的整体走向和趋势。但是在实践中，基层法院执行力量薄弱严重影响了执行质效。随着我国法治建设水平的提高，民众法治观念不断加强。民事纠纷诉诸诉讼的意识不断增强，因此民事案件数量呈现出逐年新高的局面，同时申请执行案件数量也不断增加。以重庆市为例，根据重庆市法院权威统计数据，截止2021年11月，重庆新收执行案件达34万件，执结案件已将近28万件。[15]全国法院受理执行案件1059.2万件，执结995.8万件，执行到位金额1.9万亿元。在执行案件数量激增的情况下，实现未执结案件数基本持平存在一定困难。在此背景下，执行人员数量少，尤其是基层法院，每个执行员每年要承担上百件案件的执行。

执行队伍力量不足制约了执行工作的有效开展。很多执行人员常年疲劳作战，办案压力大，造成厌战的情绪，民事执行效率大大降低，由此导致执行工作生态恶性循环。再者在实际执行工作中，基层法院的执行法官容易忙于办案，而忽视了专业知识的更新和对执法能力的训练。由于对执行法官的选任一直没有统一的法律规范,传统上多由不具备审判员资质的司法辅助工作人员担任,业务素质也参差不齐。[16]执行队伍往往存在执行装备差，配套措施不足等问题，如车辆、电脑、摄影器材等配备严重不足，这也会严重影响执行工作的开展，导致执行效率低下，加剧执行案件堆积的情况。

三、民事执行助力营商环境优化的发展路径

(一)规范民事执行权力运行

规范民事执行权行使是改善基层法院民事执行薄弱、综合提升民事执行质效的核心举措，其中基层法院民事执行权的规范运行，是实现民事执行目的、价值、目标，实现胜诉人胜诉权益的基础。建立民事执行权规范运行体制是一个综合性、多举措工程。首先规范民事执行权运行的前提是规范执行人员管理与配置，明确规范执行法官的法律地位、权利义务与职业保障，提升执行人员的归属感和职业获得感；其次，规范执行人员的执行行为，实现民事执行规范性、系统性，保障民事执行权利运行合规律性、目的性、正义性。防止执行权力的滥用和对被执行人合法权益的保护，但是在规制的同时还是应当保留法定框架内的“自由裁量权”，与政策保持良好互动。再者，完善执行权监督机制，执行权和司法权在权利运行模式和性质上存在很大不同，执行权对强制性、直接性、威慑力的要求远高于审判权，因此审执分离是大势所趋，是推动民事执行发展的基础与关键。

(二)强化民事执行横纵向联动

民事执行联动机制包括横向联动和纵向联动，横向联动主要是指公安部、交通运输部、银行、中国银行保险监督管理委员会等单位在执行中积极协助配合法院工作；纵向联动是建立法院系统内部的联动机制，加强系统内部信息共享、资源共享，实现良好的执行效果。建立健全民事执行联动机制是提高整体执行效率、统筹执行工作的基础路径。

1.加强执行纵向联动机制

根据多地法院探索和当前执行实践，建立执行机构纵向联动机制应当主要从以下几个方面开展工作：一是加强上级法院对下级法院的业务指导。执行系统内部实现上下联动的基础是充分发挥各级法院在执行实践中的基础职能和作用。应当强化上级法院对下级法院执行工作，尤其是执行裁判权和执行实施权的指导，明确上下法院职责，共同探索构建完整的执行救济网络。二是加强法院系统内部执行监督，法院系统内部的执行监督主要是上级法院对下级法院的监督。法院系统的内部监督是司法机关内部纠错的重要实现形式，能够最大程度上保障案件的正确、高效执行，保障当事人合法权益得到充分实现和维护的同时，保证司法公信力和司法权威性。三是上级法院提高统筹协调能力，统筹协调能力是建立完善法院系统内部联动机制的核心能力。上级法院应当提高自身的资源调动能力，实现对下级法院的统筹领导，对上下级执行机关的信息、资源进行有效整合，充分高效地实现胜诉当事人的合法权益。

2.加强执行横向联动机制

建立健全民事执行横纵向联动机制将是未来解决民事执行难的重点举措。执行联动总体格局，能够将单一、被动、消极的协助执行体系转变为多元、主动、积极的联动机制。[17]法院组织协作能力不足是法院权能不足的表现之一，提高、补充法院权能是一项综合性、系统性工程。执行联动机制相关配套措施的建立健全，能够最大程度提升执行质效、提高法院组织协作能力。对于执行横向联动机制的建立，可以从以下几点入手：构建联动机制利益共同体，加强与相关单位的沟通交流，将联动机制在建设诚信社会和完善市场经济体制中的作用充分阐明，让联动单位基于自身需求达成共识，实现互利共赢；建立执行联动工作考核机制，将执行联动工作纳入协助单位的考评监督机制，提高联动单位协助执行的责任感和主动性；着重强化法院与互联网媒体平台的联动，利用新型公共媒体平台，推动网络司法拍卖发展、压缩“老赖”的网络社交空间等。

(三)优化执行程序，提高执行质效

民事执行程序是民事诉讼的最后一道程序，是在完成民事审判定纷止争后，合理地实现当事人权利的程序，因而民事执行程序的任务就是如何构建有效的程序，在给当事人造成最小损害的前提下，在最短时间内，以最低的司法成本，完成好民事执行程序。根据司法实践发展和时代要求，优化执行程序应当重点从以下几个方面展开：

一是进一步完善和促进网络司法拍卖，网络司法拍卖在规范、效率、公平、透明等方面极大促进了执行工作开展，有效提升了财产处置效能，减轻了执行工作压力,进一步提高了当事人对实现胜诉权利的信心。我国当前采用的司法网络拍卖模式，其实质是以人民法院为主导的司法拍卖活动，同时融合了通过网上拍卖平台的组织交易活动和市场化的司法辅助组织参与合作。这种混合模式具备了多种主体介入司法活动的特征，所以，法律要求对网上的司法拍卖机制应当形成明确的立法架构,并规定了具体的实施主体,以正确划分当事人和第三方组织主体的权力、权利与责任,从而建立起了公平、公正、开放的实施机制，防止执行程序被滥用。二是完善社会信用体系建设，社会信用体系能够在防范和化解民事纠纷中发挥不可或缺的功能。对社会信用体系的环境进行优化以后，不仅可以有效降低中小企业的交易风险，还能够通过失信惩戒机制迫使债务人履行债务。但是社会信用体系建设需要法律法规作为保障，因此国家应该制定统一的信用标准，完善社会信用相关法律法规；其次，应当积极健全政府失信惩罚与守信机制,以发挥惩戒和鼓励的功能；最后在政府信用建设方面，最高人民法院要统筹配合地方各级法院的执行工作，以避免地区保护主义的现象对执行工作的直接影响。三是强化执行检查监督，促进民事执行体制机制优化。民事执行检查监督能够有效减少执行腐败、怠于执行、过度执行等问题，有利于民事执行程序、民事执行体制机制不断优化和完善。

(四)推进执行机制创新、贯彻善意文明执行理念

1.推进执行机制体制创新

随着“基本解决执行难”目标的完成，各级人民法院应及时将工作重点转移到加强执行长效机制建设，全面推进民事执行信息化、创新化、智慧化。在民事执行案件中引入第三方，能够推动执行机制体制创新，提高民事执行案件的质量和效率，为切实解决执行难问题不断夯实基础，与此同时在执行过程中引入第三方能够充分考虑到被执行企业的利益，也是“善意执行”理念贯彻落实的重要举措。尽管引入第三方的机制体制创新具有诸多优点和良好的社会影响，但是在落实上却存在极大地难度，尤其是对法院的民事执行机构和执行人员的工作方式和工作能力提出很高的要求：一是深入、细致地分析、判断案件情况；二是积极搭建企业融资、资产处置平台；三是提高执行人员执行能力和水平。

2.贯彻善意文明执行理念

2019年，中央全面依法治国委员会下发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，要求法院进一步加强和改进执行工作，树立“依法执行、规范执行、公正执行、善意执行、文明执行理念”，尽可能降低民事执行对企业正常生产经营活动的影响。2019年底“善意文明执行理念”上升为中央决策，走进大众视野。2020年中国社会的国民经济由于新冠疫情的爆发而被迫“停摆”，大量作为被执行人的企业、自然人也因此陷入国民经济困局，一部分民事执行工作不得已停滞。在此背景下，常规、传统的民事执行方式和理念已经无法满足疫情形势下民事执行工作的需要。因此“善意执行”所蕴含的宽限、和缓、妥当等理念与执行在事实上的停滞之间相互契合，在疫情期间成为法院执行工作高举的一面旗帜。[18]但是“善意文明执行理念”在我国执行实践的运用中还存在一些问题，需要我们不断地探索和完善。如，加快推进立法工作，推动善意执行普遍适用；细化善意执行平衡标准，规范执行人员执行工作；完善善意执行配套制度规定，保障高质高效落实等。