乡村振兴背景下农村土地经营权抵押制度探究

汪美侠

安徽警官职业学院图书馆，安徽合肥，230031

1 农村土地经营权抵押制度发展现状

2019年,“中央一号文件”明确指出，全面推进乡村振兴。这一国家战略关乎几亿中国农民的福祉，表明乡村建设将在未来相当长一段时间内成为全面深化农村改革的重中之重。开展农村土地经营权抵押，有利于进一步化解“融资难”的困境，加速农村地区土地流转，助力社会主义新农村建设，为实现规模化农业创造前置性条件。

长期以来，“融资难、融资贵”是困扰我国“三农”经济发展的重要因素。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确农村土地经营权具有抵押权能。2014年,“中央一号文件”又进一步提出了允许以农村土地经营权向金融机构抵押融资并做好相关试点工作。这些国家层面的科学决策，使我国农村土地经营权抵押制度的推行有政策可循。

在法治社会下，任何改革均须以法治的方式和在法律的保障下进行，农村土地制度改革也不例外[1]。“土地经营权”作为法律概念和其应有的抵押融资权能，均首次在2019年生效实施的《农村土地承包法》中出现并得以明确。紧接着，“土地经营权”这一法律概念又再次出现在2021年生效实施的《民法典》中，并且允许以抵押的方式进行流转。

综上，我国农村土地经营权抵押制度已初步具备了推行的政策支撑和法律依据，具有广阔的发展前景和重大的现实意义，但在实际操作中，囿于现行法律规定过于笼统，加上相关配套措施不完善，还不能进行全面、有效推行。据此，笔者认为，在乡村振兴这一国家战略背景下，全面梳理农村土地经营权抵押制度面临的主要困境，进而通过相关法律制度的构建及配套措施的完善，必将促使土地资源向土地资产转变，实现土地要素的有效流转，助推乡村振兴战略。

2 农村土地经营权抵押制度面临的困境

目前，农村土地经营权抵押制度面临的困境主要有：一是农村土地经营权抵押制度的相关法律规定过于笼统；二是农村土地经营权抵押实践的配套措施不够健全。

2.1 农村土地经营权抵押制度法律规定过于笼统

在我国现有法律中，《农村土地承包法》首次使用“土地经营权”这一法律概念，但仍有以下不足：一是对土地经营权抵押仅有“融资担保”一条法律条款，缺乏相应的实操性规定；二是未明确土地经营权的权利属性，不利于发挥农村土地融资担保功能。《民法典》在“土地承包经营权中”增加了有关“土地经营权”的基本法律规定，但在土地经营权抵押关系主体、客体以及抵押权实现的方式等方面均未予以明确规定。不论是《农村土地承包法》还是《民法典》，对土地经营权抵押的规定都过于笼统，这就致使农村土地经营权抵押制度在推行过程中无据可依，困境重重。

(1)农村土地经营权抵押关系主体范围不明晰。自2014年提出“三权分置”后，农村土地经营权抵押贷款试点工作有序推进、成效初见，但各试点地区对抵押人和抵押权人的范围界定不尽相同。有的试点地区认为享有土地承包权的农民不能成为抵押关系中的抵押人，有的试点地区认为只有先入股合作社才能成为抵押人。对于抵押权人，依据相关政策规定仅限于金融机构，但是否所有的金融机构都能成为抵押权人，现行法律对此没有进行明确规定。

(2)农村土地经营权抵押关系客体范围不明晰。农村土地经营权作为客体进行抵押时，地上农作物能否作为抵押关系客体一并抵押，法律并无明确规定，学界观点亦不一致。实践中，大部分试点地区均把地上农作物作为抵押关系客体对待。

(3)农村土地经营权抵押权的实现方式缺失。《民法典》概括性地规定了可采取折价、拍卖、变卖等方式来实现抵押权，但对农村土地经营权这一新兴民事权利如何实现抵押，则未有任何具体性规定。对于农村土地经营权抵押制度而言，最大的问题在于农村土地经营权的处置。作为没有农业生产经验的金融机构来说，在抵押人到期无法偿还债务时，如果采取折价这一抵押权的实现方式，肯定会发生金融机构对折价后的土地经营权无法处置的困境，进而导致农村土地经营权的流转停滞。

(4)农村土地经营权抵押权实现时存在的问题。当享有农村土地承包经营权的农民为抵押人时，金融机构如需实现农村土地经营权抵押权，此时农村集体经济组织的其他成员是否享有优先购买权？当依据土地流转合同取得农村土地经营权的经营者以土地经营权进行抵押时，原土地承包人和集体经济组织成员是否都享有优先购买权？农村土地经营权抵押权实现时，通过拍卖、变卖等方式获得土地经营权的新经营权人，是否可以改变土地原有用途、是否需要与原土地承包人签订土地经营权流转合同等问题，现行法律均没有作出明确规定。

2.2 农村土地经营权抵押制度配套措施的欠缺

当前，由于承包土地经营权抵押制度的许多配套措施还不健全，导致承包土地经营权流转不畅[2]。从土地经营权抵押制度运行实践来看，主要体现在以下几个方面。

(1)农村土地经营权交易市场不完善。目前，我国大部分地区的产权交易市场还没有形成，缺乏专门的产权交易场所。实践中，当金融机构以拍卖等方式实现农村土地经营权时，由于交易市场的欠缺，致使金融机构难以对农村土地经营权形成及时、有效地处置，这就会阻碍农村土地经营权的快速流转，农地也会因此出现闲置的情况。

(2)农村土地经营权价值评估制度不完善。农村土地经营权抵押实质上是一种权利抵押，我国关于权利抵押的时间相对较短，还没有形成较完备的制度和经验。此外，由于地理情况和农业经营状况差异较大，农地价值的精准评估难度随之加大。从当前实际情况来看，农村土地经营权价值评估面临的困境主要有以下三个方面：一是专业评估机构匮乏和专业评估人才稀缺；二是缺少相对统一的评估标准，各地自行其是；三是农村土地确权登记工作尚未全面铺开，这就制约了农村土地经营权价值评估工作的有效进行。目前，金融机构为降低自身风险，主要以其自行制定的标准对农村土地经营权进行评估定价，同时参照抵押人的实际偿债能力，这样做无疑会导致农村土地经营权价值评估普遍偏低，降低了土地的融资功能，损害了抵押人的利益。

(3)农村土地经营权抵押风险防控机制不健全。“产业兴旺”是乡村振兴战略的基石[3]，是从根本上解决农村社会问题的关键所在。农村土地经营权抵押贷款为乡村产业兴旺提供了融资渠道，但背后的风险问题不容忽视。由于农业生产具有高风险性，抵御自然灾害的能力非常弱。一旦自然灾害发生，土地经营者就会因无法按时还债致使土地经营权被拍卖，最终失去赖以生存的土地。与此同时，金融机构的积极性也会受到严重打击，由此制约了土地经营权的有效流转。尽管目前许多试点地区都用政府财政资金进行保障，但这远远不足，需要充分发挥市场作用，保障土地经营权抵押工作顺利开展[4]。

(4)农村社会保障体系缺失。土地是农民最基本的生活保障，承担着就业和养老等多重功能。农民以农村土地经营权进行抵押的风险在于：当债权人实现抵押权时，农民就会丧失土地经营权，进而失去生活保障，最终影响农村社会稳定。实践中，虽然我国在农村合作医疗、养老保险以及最低生活保障等方面有所作为，但农村社会保障体系建设现状与农民对美好生活的需要仍有很大差距。

3 农村土地经营权抵押制度构建及配套措施完善建议

3.1 农村土地经营权抵押的法律制度构建

在推行农村土地经营权抵押方面，德、美等国的成功经验中有一个共同的特点——都有完善的法律制度。结合农村土地经营权抵押现状，我国针对农村土地经营权抵押的法律制度应予以科学构建。

(1)准确界定农村土地经营权抵押关系的主体范围。依据现行法律相关规定，同时结合各试点地区的实际操作，抵押人应包括两类主体：即农村土地承包人和通过土地流转取得土地经营权的土地经营者。农村土地承包人是指与集体经济组织签订土地承包合同并以此获得土地经营权的农户。在土地经营权流转前，农村土地承包人仍享有土地经营权并有权以此向金融机构抵押贷款。

农村土地经营权抵押关系主体中的抵押权人仅限于金融机构。除此之外，法律还应进一步规定，只有具有一定资质的金融机构才能成为抵押权人，这样，不但能避免抵押人陷入高利贷的风险，还能切实保障抵押人的合法权益，彻底解决农村“融资难”的困境。

(2)明确农村土地经营权抵押关系的客体范围。在构建相关法律制度时，应明确界定地上农作物能否成为抵押关系的客体。在设定抵押时，抵押双方必须签订书面的抵押合同。抵押合同是双方意思表示一致的结果，鉴于此，地上农作物能否作为抵押关系的客体，应由双方采取明示的方式进行书面约定，这样做完全符合民事立法的宗旨和价值取向，即最大化地体现当事人的主观意愿。

(3)健全农村土地经营权抵押权的实现方式。采取哪些方式有利于农村土地经营权抵押权的实现，现行法律没有明确规定。多数学者主张，农村土地经营权抵押权的实现方式可以采用拍卖、变卖等方式，但不能采用折价这种方式。究其原因，金融机构不具备进行农业生产的条件。笔者认为，随着农村土地经营权流转的全面推行，金融机构中，尤其是信托公司已经开始尝试土地流转信托业务，并试图建立“土地银行”作为土地资源储备中心[5]。由此可见，金融机构完全可以凭借其强大的资源整合能力把折价后的农村土地经营权进行再次流转，实现融资和充分利用土地的目的。故从长远考虑，在实现抵押权时，金融机构完全可以采取折价这种方式。

目前，有学者提出强制管理的实现方式，即通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使债权得以优先受偿[6]。强制管理模式下，不改变抵押财产的权属，抵押人仅在一定期限内丧失对抵押财产的收益权，但仍保有土地承包权，符合当前农村土地制度改革的目标，有利于实现社会稳定。

(4)农村土地经营权抵押权实现时的相关问题应予以明确。如果土地承包人为抵押人，那么在农村土地经营权抵押权实现时，法律应赋予集体经济其他组织成员享有优先购买权；如果通过土地流转获得农村土地经营权的经营者为抵押人，原土地承包人和集体经济组织成员均享有优先购买权。这有利于稳定农村现有社会结构，保护集体经济组织的利益。当债务人到期不还债时，抵押权人可以通过拍卖等方式把土地经营权进行再次流转。此时，需构建新的相关法律制度对再次获得土地经营权的新土地经营者予以一定的限制，比如，新的土地经营者享有的流转期限以原承包期的剩余期限为上限；新的土地经营者只能把土地用于农业生产经营，不能用于商业用途。

3.2 农村土地经营权抵押制度配套措施的构建与完善

(1)建立健全农村土地经营权交易市场。为此,笔者认为，首先，搭建健全的产权交易平台。在土地经营权流转中，产权交易平台充分发挥信息共享、政策答疑、纠纷解决等作用。面对农村土地经营权抵押市场的快速崛起，我国产权交易平台已远远不能满足现实需求，建设好农村土地流转平台对促进我国农村经济快速发展意义非凡。其次，成立产权交易中介机构。由中介机构代理抵押双方办理土地经营权抵押业务，这样有利于实现交易双方利益最大化，提高土地流转效率、降低交易成本，促进土地融资功能的高效实现。

(2)完善农村土地经营权价值评估机制。自从2014年“中央一号文件”发布以来，农村土地经营权抵押正在如火如荼地开展，建立和完善价值评估体系是当务之急。为此，笔者建议应从以下四个方面构建农村土地经营权价值评估机制：第一，由地方政府主导建立专业的评估机构。设立专门的土地价值评估机构，要求土地评估过程必须做到科学、公正、合理。第二，评估人员专业化。逐步培养和打造高素质评估队伍，储备评估人员专家库。第三，按照客观、便捷、易操作的原则，制定公正的农村土地经营权价值评估标准。第四，迅速开展农村土地经营权确权登记工作。实践中，如果用以抵押的土地四至边界、具体位置不明，那么就无法对土地经营权进行客观地价值评估，在抵押和流转环节也会面临很多困境、产生许多纠纷。农村土地经营权确权登记工作的开展，必然会为农村土地经营权抵押融资打下坚实的基础。

(3)健全农村土地经营权风险防控机制。农村土地要素的市场化不是完全的自由放任，面对银行的金融风险和农户的生存风险，农村土地抵押融资法律制度设计过程中可能发生的风险须通过多边利益保障机制加以防范和救济[7]。一是由政府出资建立抵押贷款风险补偿基金。当农村土地经营权抵押贷款无法按时偿还时，用抵押贷款风险补偿基金进行偿还，以解除金融机构的后顾之忧，激发其参与抵押的积极性。二是逐步引入农业保险机制。土地经营者购买政策性农业保险，作为其申请农村土地经营权抵押贷款的必备条件之一。此外，土地经营者在购买农业保险时，第一受益人只能是贷款银行。这样既可以通过购买农业保险来分散土地经营者的抵押风险，又可以降低银行的贷款损失。三是引入商业性担保机构。当土地经营者找到担保机构为其提供担保时，不但能消除金融机构的后顾之忧，还会使土地经营者获得更多的贷款，这样有利于快速形成规模化农业生产。

(4)完善农村社会保障体系。目前，农村社会保障制度存在管理混乱、资金不足、集体的支持力度小、保障意识薄弱等问题，因此需要建立一套完善的结合农村特点的农村社会保障体系[8]。首先，要以政府为主导，从养老、最低生活保障等方面尽快完善农村社会保障体系。其次，要继续完善农村合作医疗制度，优化医疗保障享受条件，改变医疗基金的收交方式，尽快与城镇医疗保险接轨。再次，要创新多元化的养老模式，最大化地解决农村老人的养老问题。总而言之，通过完善农村社会保障体系，全面实现农民病有所医、老有所养的建设目标，为农村土地经营权抵押工作的开展提供强有力的保障，促进土地资源有效流转，推动乡村振兴。

4 结 语

随着中国工业化、城镇化的快速推进，允许农村土地经营权进行抵押有利于破解农村土地抵押融资困局，破解农村地区缺乏有效抵押物的现实困境，解决农民融资难的问题，极大地促进了农村经济发展，是实现乡村振兴战略的重要举措。

农村土地经营权抵押制度的推行面临着诸多困境，比如，农村土地经营权抵押权的实现方式缺失、产权交易市场不完善、风险防控机制不健全等。基于农村土地经营权抵押制度的推行现状，应通过明晰农村土地经营权抵押关系的主体范围和抵押权实现方式等逐步构建相关法律制度，除此之外，还应通过尽快建立健全农村土地经营权交易市场、构建农村土地经营权价值评估机制等来逐步建立健全相关配套措施。今后，将立足于我国国情，不断总结农村土地经营权抵押试点地区改革经验，同时把其他国家最先进的立法经验纳入我国土地经营权抵押制度构建之中，为顺利推行农村土地经营权抵押制度、破解农村地区缺乏有效抵押物的现实困境、促进农村经济又好又快发展，提供坚实的理论基础和强有力的法律保障。