检察视野下《中华人民共和国行政处罚法》的理解与适用

郭 云

（安阳市龙安区人民检察院，河南 安阳 455000）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国，法治成为党中央治国理政的主要方式。《中华人民共和国行政处罚法》1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正，2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订。行政处罚法的最新修订体现了习近平总书记提出的“发展要高质量，立法也要高质量”的要求，贯彻了党中央重大决策部署，遵循了行政执法体制改革的要求。

“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]，是习近平法治思想的核心要义之一。行政处罚法领域即属于依法行政、法治政府、严格执法的要求范畴。

1 新修订行政处罚法的亮点

①新的行政处罚法首次界定了“行政处罚”的概念。第二条规定，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”概念的明确能够为以后在行政执法以及行政诉讼案件中界定是否属于行政处罚提供法理依据，不论是否属于行政处罚法第九条列举的行政处罚的种类，只要该行政行为对行政相对人的权益有所减损或者增加了相对人的义务，就可以认定该行政行为是行政处罚行为。

②在总结各单行法的基础上，更新了行政处罚的种类。行政处罚法第九条规定了行政处罚的种类，其中，降低资质等级、限制从业、通报批评、责令关闭、限制开展生产经营活动是此次新增的种类。第六项作了开放性规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，即是对“行政处罚”的概念的响应。2021年1月1日起实施的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》规定了15种行政处罚的种类，除了以上几种外，还规定了两种新的行政处罚的种类，即不得申请行政许可、责令限期拆除。

③坚持适应实践需要的原则。对于行政法规、地方性法规对行政处罚的创设权，作出进一步放宽。补充设定行政处罚，应当以书面的形式，向制定机关报告，并且召开听证会、论证会等，广泛听取社会各界意见。

④梳理了行政执法的处罚体系。从横向上建立综合行政执法，相对集中行使行政处罚权；从纵向上使行政处罚权下沉到乡(镇、街道办)。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”现实情况是，乡镇、街道办事处经常处理随意倾倒垃圾、未经审批建设房屋等违法行为，却没有行政处罚权，规定行政处罚权的承接，是对基层的放权赋能，正是对该意见的响应。

⑤优化行政处罚的程序。对简易程序、普通程序、听证程序等都做了较大改动：第六十五条明确规定，听证笔录是作出行政处罚决定的依据；跟随科技的进步，第六十一条明确了电子邮件等网络形式送达处罚决定，方便法律文书送达；第六十七条规定了电子支付系统缴纳罚款。

⑥确立行政执法三项制度，重大行政处罚公示制度（第四十八条）、重大事项法制审核制度（第五十八条）、行政处罚全过程记录制度（第四十七条）；明确证据八大种类，规定非法证据排除规则；突发事件从重、快速处理制度；电子技术监控设备制度、技术审核制度。

2 对新修订行政处罚法的重点解读

2.1 行政处罚法是规范行政处罚领域的基本法

行政处罚法与各单行法律、法规是一般法和特别法的关系，即通常优先适用单行法律、法规，但在单行法律、法规没有明确规定的情况下，可以适用行政处罚法。

2.1.1 单行法律、法规要以行政处罚法为指导

在各行政处罚领域中，各单行法律、法规根据实际情况，都对本领域的行政处罚做了细致的规定。就罚款来说，违反广告法的罚款和违反食品安全法的罚款数额是不一样的，都各自作出了详细规定。虽然行政处罚法有许多条款只是做了原则性规定，但是各单行法都必须以行政处罚法为指导，要遵守基本法的规定。

关于过罚相当原则，行政处罚法第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就说明，在各个行政执法领域，不宜只依据本领域的单行法律、法规，处罚力度不能过重或过轻，要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度来作出处罚。

坚持以人民为中心是习近平法治思想的根本立场。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。我们要通过制度安排，尊重人性的尊严。行政处罚的目的，除了行政管理、维持社会秩序，更重要的目的是教育、纠正、预防、指引。

2.1.2 可供行政检察借鉴之要素

有专家认为，行政处罚法和各单行法律、法规是普通法和特别法的关系，特别法优于普通法，应当优先适用特别法。但是如果单行法没有规定从轻、减轻、免除的情形，更没有规定不得适用从轻、减轻、免除的情形，在此情况下，行政法的一般原理是可以适用的，行政处罚的一般原则可以适用，且该过罚相当原则也符合行政法上的比例原则原理。

当事人以处罚过重提起行政诉讼的案例较多，可以作为行政检察的监督要点，向行政机关提出改进工作的检察建议，从而优化营商环境、保护民营企业合法权益。我们以湖北某洗衣有限公司环境违法行政处罚非诉执行监督案为例来看检察机关是如何发挥行政非诉执行监督职能，服务保障民营企业发展的。2016年8月，湖北省某市环保局对湖北某洗衣公司（以下简称洗衣公司）未按要求配套建设废水预处理设施及间接排放污水超标的违法行为处以55 320元罚款，后又责令公司停产整治。同年9月，该市环保局以复查发现洗衣公司擅自恢复生产、继续违法排放污染物为由，对该公司加处罚款885 120元，但未告知该公司有陈述、申辩及提出听证申请权。同年12月，洗衣公司缴纳了罚款55 320元；同时，建成的污水处理厂投入使用。因洗衣公司一直未履行885 120元的罚款义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼，该市环保局于2017年6月向该市法院申请强制执行。该市人民法院于同月作出两份行政裁定书，裁定准予强制执行上述两笔罚款。洗衣公司不服，向该市检察院申请监督。该市检察院于2019年4月受理后审查认为，在环保局仅对885 120元罚款申请强制执行的情况下，法院超越申请，另将55 320元罚款纳入强制执行范围，损害被执行人的合法权益；同时，该市环保局未经听证程序直接作出处罚决定，明显违反法定程序，法院未尽到合法性审查义务。2019年5月，该市检察院分别向该市人民法院和该市环保局发出了检察建议[2]。

2.2 行政处罚法关于行政机关告知义务修订前后的对比

行政处罚法第六十二条规定：“行政机关以及执法人员在作出行政处罚决定之前，如果没有向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或拒绝听取当事人的陈述、申辩，是不能作出行政处罚决定的。”

此次修订，行政机关的告知义务，有两个重大变化。一是在旧法条的基础上，行政机关还应当告知相对人行政处罚的内容。二是修订后，用语更准确。修订前的法条规定：“行政机关不履行告知义务，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定就不能成立。”行政处罚能不能成立解决的是有没有的问题，而实践中，行政机关紧接着就会做出行政处罚决定，不是有没有的问题，而是有效、无效的问题，所以旧法条与实践矛盾。新法条改成“不得作出行政处罚决定”，就解决了这一矛盾。新法条写明，违反这一法定程序就不得作出处罚决定，即使行政机关作出了处罚决定，作出的行政处罚决定也是无效的。

2.3 行政执法与刑事司法的双向衔接

修订后的行政处罚法第二十七条规定，行政机关发现相对人的违法行为涉嫌犯罪，应当及时将案件移送司法机关。反之，司法机关对作出不起诉决定书的案件，经审查后认为应当给予行政处罚的，要及时将案件移送有关行政机关。行政机关与司法机关之间应当加强配合，制定和完善案件移送制度、案件处理信息通报机制以及证据材料移交、接收衔接机制。

2.3.1 行政处罚法关于移送的新旧对比

旧法只规定了行政机关向司法机关的单向移送，新法则完善了这一制度，规定了行政与司法的双向衔接制度，要求建立案件移送制度。

行政处罚法这一规定，立法目的是为了避免“以罚代刑”，现在又在原来行政向司法移送的基础上，增加了司法向行政的移送，说明了对行政处罚的重视程度增加,使双方更加衔接顺畅。

2.3.2 对检察工作提出的新要求

行政处罚法双向移送的制度设计，对检察机关全面提升法律监督质量和效果提出了新要求。2021年9月6日，最高人民检察院发布了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，自公布之日起施行，对“双向衔接”做了具体规定。明确了人民检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作应当严格依法、准确及时的原则，加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合，确保行政执法与刑事司法有效衔接。规定了对于行政执法机关应当依法移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安机关应当立案侦查而不立案侦查的情形，检察机关要依法提出检察意见和依法开展立案监督；检察机关对决定不起诉的案件经审查后认为需要对被不起诉人给予行政处罚的，应当向同级有关主管机关提出检察意见，连同不起诉决定书一并送达；发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的，应当将案件线索移交监察机关处理。

2.3.3 对于相对不起诉，需要给予行政处罚，是否移送行政执法机关

对于绝对不起诉，行为人的行为不能评价为犯罪，刑事司法转入行政执法没有争议。那么对于相对不起诉，是否也应当移送？有专家认为，对于作出不起诉决定书的案件，不必区分绝对不起诉与相对不起诉，审查后需要给予行政处罚的，均应当由刑事司法移送行政执法。

此次行政处罚法也对此作了回应。对免予刑事处罚但经审查后应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

3 结语

修订后的行政处罚法总结过往的成效经验，完善相关法律制度，既有力度又有温度，有利于进一步规范行政执法，为经济社会发展打牢坚实的法治基础。是公权与私权对话下的法治进步，对于提高依法行政水平、建设法治政府具有重要意义。2021年6月，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这在党的历史上是第一次，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央持续推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。其中第10条提出了全面深化行政检察监督的意见，要求检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益；在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正；在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。

作为“行政五法”之一的行政处罚法，是规范行政处罚的基本法，是未来制定行政法典的支柱之一。作为“四大检察”之一的行政检察，充分挖掘、发挥了检察机关的法律监督职能。如何在新时代新要求下“补强短板，做实行政检察”，为法律监督职能全面协调充分发展贡献行政检察力量，这就要求我们做到内外兼修，全面提升法律监督质量和效果。