战略通道视角下中国与巴拿马的运河合作

崔 野

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

巴拿马共和国地处中美洲最南部，东西分别毗邻大西洋和太平洋，被视为美洲大陆的战略要冲。横穿巴拿马地峡的巴拿马运河连接了大西洋和太平洋，是全球最具战略价值的海洋咽喉要道之一[1]。2017年6月13日，中国与巴拿马共同签署建交联合公报，正式建立大使级外交关系，开启了两国关系的新篇章，也为两国在各个领域的深入合作奠定了坚实的政治基础。综合考量两国的区位条件、经贸潜力、资源禀赋等因素，以运河合作为主体和牵引的中巴合作将大有可为。

一、巴拿马运河的战略价值

巴拿马运河位于巴拿马共和国中部，横贯巴拿马地峡的最窄处，连接太平洋和大西洋，被喻为架在两大洋之间的“世界水桥”。巴拿马运河呈东南—西北走向，南起太平洋巴拿马湾的巴尔博亚港，北至加勒比海利蒙湾的克里斯托瓦尔港，全长81.3千米(其中陆地部分长68千米)，宽152～304米，深13.5～26.5米，设有6座船闸，可通航7.6万吨级的轮船，极大地便利了东亚与美洲之间的贸易往来。一般认为，海上通道是指全球海域内能够将两片原本并不相连的海域或陆地连接起来的通路。其中，地缘位置重要、具有战略性功能并能起到中介和枢纽作用的通路，即可被视为海上战略通道[2]。毫无疑问，巴拿马运河是全球最为重要的海上战略通道之一，其战略价值在经济、政治、军事等方面均有体现。

在经济上，巴拿马运河大大缩短了太平洋和大西洋各港口之间的航线距离，成为国际航运的捷径。据估算，通过巴拿马运河由美国东海岸前往西海岸，比绕行南美洲最南端的合恩角缩短1.2万多千米的航程；一艘货轮从厄瓜多尔经由巴拿马运河前往欧洲，要比取道其他航线节省至少8 000千米的航程。航程的缩短不仅促进了南、北美洲东西海岸及远东至北美东海岸、欧洲至北美西海岸的联系，还节省了航行的时间，降低了物流成本和安全风险，这些都对全球海运贸易起着重大的推动作用。

此外，巴拿马运河已成为一条繁忙的贸易通道，有“全球贸易晴雨表”之称。据巴拿马运河管理局统计，通航百年以来，已有超过100万艘船只通过巴拿马运河，目前全球每年约有1.4万艘船只通过该运河，货运量约为3亿吨，占世界贸易总额的5%[3]。其中，美国是巴拿马运河的最大用户，其海上物流量的70%和对外贸易额的40%都是通过该运河完成的。由此不难看出巴拿马运河在全球海运贸易中的黄金水道地位。

在军事上，巴拿马运河自建成之日起就成为兵家必争之地。在巴拿马政府收回运河的主权之前，巴拿马运河一直都是美国控制拉美地区的前哨站和向全球投送军事力量的海上桥梁。美国先后在运河区建立了14座军事基地或要塞，并成立了“加勒比海司令部”，后又扩大为“南方司令部”，负责美国本土以外西半球的三军行动。在朝鲜战争、越南战争、中东危机、海湾战争、伊拉克战争期间，巴拿马运河都是美国军事人员和战争物资的主要运输通道。美国在将巴拿马运河的经营权和防务权归还巴拿马后，又迫使巴拿马与其签订《中立条约》，明确美国有权在运河通行受到威胁时进行军事干预，运河安全保卫军事演习由美国牵头举行。迄今为止，美国已重新在巴拿马设立多座海空军基地，平均每年约有100艘美国舰艇经过巴拿马运河，巴拿马运河也因此被美军称为“国防生命线”。除美国之外，中国、俄罗斯等国的海军舰队也在近年来经由巴拿马运河完成环球航行等多种军事任务，这些都凸显出巴拿马运河在军事上的独特价值。

在政治上，巴拿马运河不但曾经是西方殖民者的争夺目标，在当今时代亦是地缘政治博弈的竞技场。美国历来将巴拿马视为“后院”，极力阻止其他国家的“进入”。中国与巴拿马开展的经贸交往活动也时常受到美国的掣肘，如1997年，中国香港著名实业家李嘉诚旗下的和记黄埔公司通过国际招标，获得了巴拿马运河两端的克里斯托瓦尔港和巴尔博亚港25年的经营权。对这一正常的商业活动，美国却“深表关切”，鼓吹“中国在需要时会封锁运河”的荒谬言论。在巴拿马运河的扩建过程中，中资企业也受到了美国的无端指责和无理阻挠。美国之所以会这么做，是因为巴拿马运河在地缘政治上占据关键地位，是沟通两大洋、连接两大洲的门户，美国以冷战思维排斥巴拿马和其他国家合作的合理诉求；而国际社会和平利用巴拿马运河的需求和呼声逐步高涨，围绕巴拿马运河而展开的大国竞争和国际博弈日趋激烈。

于中国而言，巴拿马运河同样具有巨大的战略意义。据巴拿马运河管理局统计，2019年内来自或前往中国的货运量近4 000万吨，约占同期总通行量的15.4%，中国已跃升为仅次于美国的运河第二大用户。尤其是在扩建工程完工后，装载量更大的巨型货轮可以直接通行巴拿马运河，这将大幅缩减中国至美洲东部地区的航运时间和物流成本。在运河合作的推动下，巴拿马不仅成为中国在中美洲的第一大贸易伙伴，也是整个中美洲和加勒比海地区第一个响应我国“一带一路”倡议的国家。除了沟通中巴的经济联系外，巴拿马运河还在中国与美洲国家的经贸关系中扮演了关键角色，是我国与美国东部和拉美国家开展海运贸易的核心纽带，也是中国在西半球经贸发展与安全利益延伸的最重要的海上战略通道。中国以巴拿马运河为支点，有望进一步扩大与拉美国家的经贸往来。因而，大力拓展以运河合作为先导和主体的中巴全方位合作，将对保障海洋战略通道畅通、推进“一带一路”倡议、构建中拉命运共同体等产生重大影响与示范效应。

二、中巴运河合作的历程与现状

历史上的巴拿马运河曾是西方帝国主义国家争夺的重点目标。早在1881年，法国洋际运河公司便动工开凿巴拿马运河，但由于当地恶劣的自然条件和公司经营管理不善，工程被迫中断。1903年，独立不久的巴拿马共和国与美国签订《关于修建一条连接大西洋和太平洋的通航运河的专约》，赋予美国在巴拿马开凿运河和“永久使用占领及控制”运河和运河区的权利[4]。1914年，巴拿马运河完成试航。1920年，巴拿马运河正式通航并向国际社会开放。1999年12月31日，巴拿马政府收回巴拿马运河的主权和管理权。2007年9月，巴拿马政府开始对运河进行扩建并于2016年6月竣工。扩建后的巴拿马运河具备更强的通航能力，全球96%的船只都可通行，货物年通过量有望在10年内增至6亿吨。至此，巴拿马运河进入一个新的发展时期。而自巴拿马运河开工建设的第一天起，中国就与其结下了不解之缘。后经多个阶段的发展，最终形成了当前日渐密切的中巴运河合作的良好局面。

中国同巴拿马的关系源远流长，两国关系可溯源到清朝末期。早在巴拿马运河的建造伊始，就先后有近万名中国劳工远渡重洋，来到巴拿马从事挖土开凿等工作，其中有数百名华工丧生。为了纪念华工对运河建造所作的贡献与牺牲，巴拿马政府在运河中段的库莱布拉山山顶修建了一座凉亭，称为“契约华工亭”。当地语言中甚至创设了“运河华人”一词，特指参与了运河建设与管理的华人[5]。新中国成立后，中国政府坚定支持巴拿马从美国手中收回运河主权的斗争。毛泽东主席在1964年1月就巴拿马人民反对美帝国主义的爱国斗争发表谈话指出:“目前巴拿马人民正在英勇地进行的反对美国侵略、维护国家主权的斗争，是伟大的爱国斗争。中国人民坚决站在巴拿马人民的一边，完全支持他们反对美国侵略者，要求收回巴拿马运河区主权的正义行动。”[6]1973年3月，在巴拿马政府的呼吁下，联合国安理会在巴拿马城召开关于运河问题的特别会议，刚刚恢复联合国合法席位的中国在此次会议上明确声援巴拿马政府要求收回运河所有权的合法主张。

进入21世纪后，中巴运河合作的广度和深度迅速扩展，双方的合作主要集中在三个方面。一是航运合作，即我国船只途经巴拿马运河前往目的地，巴方收取“通行费”，中方船只则以此减少物流和时间成本，双方互惠互利。二是港口合作，即中方企业参与巴方港口的施工建设和升级改造。如在2017年6月，由山东岚桥集团收购并投资兴建的玛格丽特岛港项目在科隆市开工，建成后的玛岛港将增添四个集装箱专用泊位，实现年通过能力500万标准箱，可满足巴拿马运河目前和未来的运转需求。三是基建合作，即中方企业承接巴拿马运河附属的桥梁、公路、建筑物等基础设施的设计与施工项目。2015年，中拉论坛首届部长级会议通过《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》，确定中国与拉美和加勒比国家将加强基础设施和交通运输合作。在这一纲领性文件的带动下，中巴双方的基建合作迅速升温，如巴拿马阿马道邮轮码头项目、巴拿马运河四桥项目、连接首都巴拿马城和西部边境城市戴维的客货铁路建设项目、巴铁路项目可行性研究合作协议等。概言之，100多年来，巴拿马运河见证着华人社会地位的变迁，也见证着中国与巴拿马千丝万缕的联系[7]。

三、中巴运河合作的机遇与挑战

中国与巴拿马的正式建交促进了双方在政治、经贸、金融、海洋、航运、教育、艺术、生态环境等多个领域的交往，中巴运河合作进入一个崭新的历史阶段。但与此同时，国际形势的变化和大国的干扰等因素也使双方的运河合作面临一些难题。换句话说，机遇与挑战并存是中巴运河合作的总体大势。

中巴运河合作的根本保障来自双方政治关系的正常化及经济结构的互补性与依赖性。在过往的一段时期内，中巴虽然同样在运河事务上有所合作，但彼时的合作规模和程度远不如今。中巴的正式建交为双方在各领域的全方位合作扫清了障碍，越来越多的中国商船使用巴拿马运河、越来越多的中国企业到巴拿马投资兴业，而巴拿马也在双方的运河合作中增加了财政收入、提高了民众就业率，这种内生需求的双向契合将为中巴运河合作增添更为长久的动力。其次，中巴运河合作的乐观前景还取决于两国企业强烈的合作意愿。企业是市场的主体，也是国家间合作的主力。在两国政策的积极引导下，中方和巴方的诸多企业均表达出迫切的合作意愿与期待。目前，已有中远海运集团、中国港湾公司、岚桥集团等20多家中资国有和私营企业来巴投资，有的甚至将其在中美洲和加勒比地区的区域总部设在巴拿马，而巴方企业也纷纷加强与中方企业在资金、技术和项目上的对接，双方企业间保持着良好的合作势头。最后，“一带一路”倡议的提出为中巴运河合作创造了有利条件。“一带一路”倡议不但是中国对外开放这一基本国策的升级与深化，更是中国向国际社会提供的一大公共产品，将中国与世界更加紧密地联系在一起。特别是在海洋领域，中国致力于与21世纪海上丝绸之路的沿线各国一道开展全方位、多领域的海洋合作，建立包容普惠的蓝色伙伴关系。巴拿马运河作为全球重要的海上战略通道和全球航运的黄金水道，势必会在“一带一路”建设中占据高位。在《中巴政府间关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》的推动下，中巴运河合作的潜力巨大，前景广阔。

然而，我们也要看到当今世界正在经历“百年变局”和“世纪疫情”，在全球疫情大流行和全球经济普遍低迷的大背景下，单边主义、保护主义、孤立主义、“逆全球化”等思潮重新抬头并蔓延，全球自由经济贸易体系的不确定性增多。而海运贸易正是受全球经济形势和国家对外政策影响最大的产业之一。有数据显示，疫情对全球海运业造成巨大冲击，全球有超过40%的港口业务量下降了5%～25%，主要船舶类型港口停泊量大幅萎缩。无疑，全球经济的下行压力和以美国为首的一些国家推行的单边保护主义政策会给中巴运河合作带来一定的挑战。

更为重要的是，在中巴双边交往和运河合作中，大国的干扰是一个挥之不去的因素。一方面，随着中巴关系的日益密切，以美国为首的部分国家大力鼓吹“中国威胁论”，试图阻碍中国与拉丁美洲国家发展友好关系。例如，2018年7月，时任美国国务卿蓬佩奥在访问巴拿马时声称,“中国进入巴拿马并不是总是为了你们公民的利益，中国的国有企业往往以政治而不是市场驱动的方式运营”。近年来，“中国威胁论”在拉美地区又出现许多新的标签，如“修正主义帝国强权”“拉美自然资源‘掠夺者’”“拉美长期落后状态的罪魁祸首”等。巴拿马在面对这些言论时难免会对中国在拉美地区的存在产生一定的戒备心，尤其是在中美两国在拉美地区的影响力相竞争之时[8]。另一方面，美国在传统上就将中南美洲和加勒比海地区视为其势力范围与“后院”，而巴拿马则是这个后院的大门，是美国控制中美洲与加勒比地区的重要抓手。对美国来说，运河地缘政治意义要远大于其海运功能[9]。直到目前，美国仍是对巴拿马运河最具渗透力的国家，绝不允许其他国家染指，更不能接受“外人”觊觎自家“后院”的战略利益[10]，尤其对中国与巴拿马建立外交关系且经贸联系日益增强深感不安并高度戒备。例如，在巴拿马运河的扩建过程中，虽然中国企业希望参与其中，但终因美国的反对而未获成功。显然，美国的战略疑虑是制约中国企业进入拉美市场的主要障碍之一，中巴在运河上的合作也不可避免地会受到美国的阻挠与掣肘。特别是在进入2020年后，中美关系剧烈波动，特朗普政府对中国采取了近乎疯狂的围堵和对抗政策，而拜登政府在对华政策和对待全球治理上的言行不一现象亦时有发生，这些都给中国与巴拿马的运河合作蒙上了一层阴影。2021年11月16日，中国国家主席习近平同美国总统拜登举行视频会晤，两国国家元首均表示中美应减少误解、管控分歧，在双方利益一致的领域加强合作。尽管巴拿马运河的安全畅通符合中美两国的共同利益，但美方能否意识到这一点以及是否愿与中国相向而行，找到双方在运河安全合作上的契合点，进而不再阻挠中国对巴拿马运河的投资建设，这些都还是一个未知数。

四、深化中巴运河合作的建议

党的十八大做出建设海洋强国的战略部署，党的十九大进一步要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，吹响了全面经略海洋的冲锋号。随着海洋强国战略的加速推进和“一带一路”、蓝色伙伴关系、海洋命运共同体等倡议的相继提出，中国与国际社会的海洋合作逐步加深。在中外海洋合作之中，海洋战略通道以其独特而重要的地位日益成长为一个新兴的合作增长点，而巴拿马运河正是其中的关键一环。在机遇与挑战并存的时代背景下，中国与巴拿马应坚持平等开放，谋求互利共赢，不断深化运河合作，并以此为支点带动双方在各领域的全方位合作，携手开创中巴关系新局面。

(一)加强双边交往，增进政治互信

中巴的正式建交开辟了两国关系的新阶段，而中巴元首的互访则将双方的政治互信推向新的高度，双方借此良机签署了20多项合作协议。但客观而言，在经历了较长时间的政治停滞之后，中巴对彼此的了解都十分有限，尤其是在人文和民间层面，双方的隔膜和误解还比较深。故而，包括运河合作在内的中巴全方位合作还有很多基础性工作要做，要先从加强政治交往和增进政治互信起步，通过举办海洋节、国家年、展览、商品交易会等活动拉近两国企业和民众的距离。在此基础上，应鼓励双方的相关政府部门和大型企业开展双向交流并在时机成熟时签订合作协议，从而为双方合作提供保障和指引。

(二)深化全方位合作，筑牢合作根基

中巴合作起于运河事务，新时代的中巴全方位合作也需要围绕运河合作来展开，以此夯实双方的合作基础。“尽管运河所在地区有极为复杂的地缘政治环境，中国仍然应当以积极的姿态参与运河事务，为保障自身利益开辟渠道、寻找抓手”。

在运河事务方面，中巴可以着重在以下三个领域深化合作。

一是基础设施合作。中国应大力支持国内企业更加主动地参与运河附属基础设施的设计、建造、运营、维护与升级，加大投资力度，并可考虑与西方企业或当地企业组建联合体，实现优势互补、规避风险和合作共赢。

二是港口合作。在全球货物吞吐量和集装箱吞吐量排名前十位的港口中，中国均占有七席，中国已在港口的建设和运维方面形成了一套成熟有效的经验。下一步，中国应积极推广这些经验，帮助巴方建造智慧港口、自动化码头或对传统码头进行智能化改造，提升运河港口的装卸运载效率和停靠补给能力。

三是科技合作。中国应充分运用海洋浮标、海洋卫星、北斗系统等先进的科学手段和技术装备来获取翔实的海洋监测数据，向巴方分享运河区域和周边海域的水文、气象、生态环境等信息，并通过设立政府奖学金、开设培训班、实施海洋联合科考等方式帮助巴方培养科技人才。

需要注意的是，在上述合作项目的推进过程中，要注重引导中资企业及其员工遵守当地的法律法规、宗教信仰和风俗习惯，以高标准的工程质量和高素质的行为举止树立中国的良好形象，为双方后续的稳定合作创造条件。

(三)拓宽合作领域，明确重点方向

运河合作实质上可以归结到海洋合作这一更为宏大的范畴之中。因此，除传统的运河合作之外，中巴还可以在其他涉海领域展开诸多合作，以达成全方位合作的理想局面。

首先，中国和巴拿马同为国际海事组织A类理事国和全球重要的海运大国，海运合作是前景最为广阔的一个合作领域，两国应在《中巴海运协定》和《中巴海事合作谅解备忘录》的框架下加强港口国事务的沟通和协调，建立港口国监督检查人员经验交流机制，便利双方之间的海上运输，促进电子海图显示和信息系统的使用，推动互认船舶国籍证书和船舶文书等。其次，海洋规划与管理也是中巴间一个极具潜力的合作方向，双方应继续推进海洋空间规划合作，在“推行空间规划，助力蓝色经济”的合作项目下联合开展海域、海岛、海岸带空间资源可持续利用以及陆海统筹管理研究等工作，提高巴方的海洋和海岸带管理效率与决策水平。最后，中巴还应将海洋环境治理、海洋塑料垃圾防治、海洋生物资源养护、海平面上升等事关人类与海洋可持续发展的重大议题纳入合作列表之中，强化政策磋商与协调。目前，巴拿马运河管理局正在制定2030碳中和路线图，包括发展可再生能源发电、电动车辆和拖轮等措施，以及积极探索定价策略，以促进船舶通过运河的效率并减少碳排放。巴方的这一举措与我国的“双碳”目标存在共通之处，中巴可在联合国气候变化大会、联合国环境大会、联合国海洋大会、国际海事组织海洋环境保护委员会等多边机制下就海洋碳汇、海洋生物多样性保护等议题开展合作，共同为实现联合国2030年可持续发展议程作出贡献。

(四)共建“一带一路”，打造蓝色伙伴

巴拿马以互联互通立国，正在全力推动“2030年国家物流战略”，力求打造世界级物流中心。这一战略同“一带一路”倡议不谋而合，中巴可以说是共建“一带一路”的天然合作伙伴。习近平主席指出，“中方把拉美看作‘一带一路’建设不可或缺的重要参与方，巴拿马完全可以成为21世纪海上丝绸之路向拉美自然延伸的重要承接地”[11]。为此，双方应坚持共商共建共享原则，以共享蓝色空间、发展蓝色经济为主线，进一步开放市场，改善投资环境，消除贸易壁垒，促进贸易和投资便利化，实施一批具有示范性、带动性的合作项目。

在严格意义上，巴拿马所在的拉丁美洲并不在古代丝绸之路的沿线上，这使得拉美地区可能无法在“一带一路”倡议的建设规划中获得充足的关注。例如，国家发展改革委、外交部、商务部在2015年3月联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的规划路线图中并没有东向的太平洋路线；国家发展改革委和原国家海洋局于2017年6月联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》中提出共建三条蓝色经济通道，即中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道、中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道、经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道，其中也不包含面向广袤的美洲大陆的通道，这些都不得不说是一个缺憾。但事实上，“一带一路”倡议兼具开放性与包容性的双重特征，而非排他性的机制安排，主张参与国基于但不限于古代丝绸之路的范围，不同国家和国际、地区组织均可参与其中[11]。有鉴于此，中国应加大对巴拿马等拉美国家的重视程度，设计专门针对拉美国家的合作倡议与政策规划，在《中国-拉美和加勒比国家领导人巴西利亚会晤联合声明》、中国-拉共体论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛等平台或框架下加快与巴拿马和其他拉美国家建立蓝色伙伴关系，共同构建中拉命运共同体和海洋命运共同体。