区域教育高质量发展的探讨

李 磊，何 元 ，罗明东

(1. 楚雄师范学院 教育学院，云南 楚雄 675000；2. 云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500；3.昆明学院 学前与特殊教育学院，云南 昆明 650214)

当前，我国教育进入高质量发展的新阶段，区域教育高质量发展面临新的形势和挑战。从区域的角度看，东中西部、城乡以及省域、县域等区域教育发展仍然存在不小差距，面临的问题也呈现不同特点。区域不同，教育高质量发展的思路、方法、路径也就有了差异。如何科学认识高质量发展阶段的区域教育，整体把握区域教育高质量发展的内涵与特性，提升对区域教育自身发展的规律性认识，不仅是思想层面的认识问题，更决定着未来区域教育改革的方向、举措和成效。

一、推进区域教育高质量发展是新时代中国教育发展的必然要求

(一)区域教育高质量发展是推进教育高质量发展的内在要求

党的十九大指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”这是结合国内外环境变化对我国发展条件和发展阶段作出的重大判断，是新时代高质量发展的总体要求和根本任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又进一步明确了“建成教育强国”和“建设高质量教育体系”的教育发展远景目标，开启了教育高质量发展的新阶段，明确了未来五年教育发展的总方向。区域教育发展是教育发展的重要范畴和基础，教育的高质量发展必然也是区域教育的高质量发展。实现教育高质量发展，不仅要从全局上把握教育发展的特有属性和整体规律，还要把握区域间教育发展的结构与差异，这是推进教育高质量发展的基础。教育高质量发展不是某一省、某一市(县)的区域教育高质量发展，而是在消除教育发展“两极化”(高质量与低质量)和区域低水平教育基础上的高质量发展，更是教育高质量发展的先达地区带动后达地区，共同走向高质量的发展。因此，只有实现区域教育高质量发展，才能在整体上真正实现教育高质量发展。

(二)区域教育高质量发展是区域高质量发展的客观需要

我国幅员辽阔、人口众多，区域自然资源禀赋差异大。党的十八大以来，我国先后实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设，以及长三角一体化发展等区域重大战略，在发展中促进相对平衡、区域协调。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一论断深刻指出了我国区域发展不平衡不充分的问题，诸如城乡之间、区域之间(如东中西部)发展程度差距较大，产业发展、生态保护、居民收入包括教育发展等方面存在明显短板。尊重区域发展差异，发挥不同区域的发展优势，提高区域发展的平衡性、包容性、协调性，是实现共同富裕的内在要求和重要举措，是区域高质量发展的必经之路。当前，人才资源越来越成为推动区域发展的战略性资源，越来越成为区域高质量发展的重要力量。区域教育的基础性、全局性、先导性、聚集性作用更加凸显。区域高质量发展归根结底靠人才，人才的培养、吸引和聚集，其基础在于区域教育的高质量发展。因此，区域高质量发展，其前提和基础是区域教育的高质量发展。

(三)区域教育高质量发展是推进教育现代化的重要任务

实现教育现代化是21世纪世界各国教育发展的方向和价值追求，是世界现代化发展和教育发展的总趋势。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确提出“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列”的目标。随着社会现代化进程的加快推进，人们越来越深刻地认识到现代化的核心是人的现代化，而人的现代化离不开教育的高质量发展，更离不开教育现代化。教育现代化是教育在物质层面、制度层面和观念层面的全面的、系统的现代化，是教育发展达到一个较高水平的状态，是教育与区域政治、经济、科技、文化等相适应的具有现代社会先进特征的高标准发展阶段，是社会现代化的基础。实现教育现代化必然蕴含着区域教育高质量发展，也必然要推动区域实现教育高质量发展，这是教育现代化发展的必然。

二、最优化发展是区域教育高质量发展的基本内涵

每个区域都具有独特的资源禀赋，都受其历史演变与现实选择的制约，区域教育高质量发展不可能整齐划一地采取某种发展模式或路径。比如，经济发达区域更倾向于教师队伍建设等“软件”提升，经济后发区域则更多重视校舍安全、设施配置等“硬件”投入；文化底蕴深厚的区域，教育内部与外部实现同频共振、协调发展相对容易，文化孱弱地区教育则很难相向而行，甚至相悖。最优化发展，就是根据区域发展特性，在众多发展路径中选择最佳发展方案，以实现教育内部各要素之间以及与教育外部发展因素间良性互动、协调统一发展，也就是实现区域教育高质量发展。

实现最优化发展，从区域教育内部来说，就是教育规模、速度、结构、效益要实现和谐统一、协调发展，这是区域教育高质量发展的内在要求。区域教育既是区域的一个部分，又是相对独立于区域其他方面的一个独立子系统，有着自身的内在发展逻辑。在新的发展阶段，区域教育规模要依据区域人口出生率、人均受教育年限以及教育资源可承载程度来合理规划，确保教育规模与人口规模保持动态适配；教育发展速度要充分考虑区域特征，如在区域交通条件改善不大的情况下，学校布局不宜过于集中，或在现代教育观念还没形成普遍共识的情况下，教育改革节奏也不宜操之过急，以免失去改革的群众基础；教育结构如学前教育、小学教育、初中教育、高中教育和高等教育、继续教育抑或公民办等不同层次、类型的教育，要在规模比例、上下衔接、考试升学等方面确保顺畅、高效、适当，不能超出教育的可承载范围；效益就是区域教育要对区域发展(如提高人口素质、培养技术技能型人才等)产生促进作用，在吸引和培养区域发展所需人才方面具有成效。教育规模是区域教育高质量发展的基础，发展速度要以高质量发展为提前，结构是确保教育高质量发展的基本条件，效益是区域教育发展规模、速度、结构的最终体现，最优化发展就是要实现区域教育规模、发展速度、结构和效益四者的统一。

实现最优化发展，从区域教育外部来说，就是要区域教育和社会经济社会发展相协调，这是区域教育高质量发展的外在保障。把握区域教育最优化发展的内涵，不仅要从教育自身范畴来理解，也要从区域发展的总体层面来讨论。进入新时代，区域教育发展的内外环境发生深刻变化，比如过去一段时间在国民教育体系之外产生了一个新的“教育体系”——校外培训市场，加重了家庭养育子女的经济负担和学生过重的学业负担，进而“双减”政策强势落地；又比如后疫情时代的学校教育，在教育方式、学生管理体制、学生心理、就业创业、教育政策等方面都发生了重大变化，区域教育不得不作出调整以适应这些发展。毋庸置疑，区域发展中的很多“非”教育问题，需要将其置身于区域教育发展的范畴中，才能得到破解。建立在既有理念和边界基础上的区域教育发展方式，已经不能很好地满足区域经济社会发展需要，需要不断调整更新以实现教育效益最大化，实现区域教育最优化发展，这既是教育高质量发展的条件保障，更是教育自身发展的内在要求。

三、全面推进区域教育高质量发展的基本路径

(一)坚持“一个指导”：习近平新时代中国特色社会主义思想

党的十八大以来，习近平总书记对教育工作作出了一系列重要指示、批示和重要讲话，为新时代教育改革发展特别是区域教育高质量发展提供了根本遵循。习近平总书记关于教育的重要论述，内涵丰富、博大精深，既根植于中华民族崇文重教的优良传统，又体现了中国特色社会主义进入新时代的鲜明特征，是马克思主义基本原理与中国教育实践相结合的重大理论结晶，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为加快推进教育现代化、建设教育强国提供了强大思想武器和行动指南。[1]

在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，教育必须为社会主义现代化建设服务，社会主义现代化建设也必须依靠教育。区域教育高质量发展是教育高质量发展的前提、条件和基础，中国特色社会主义从全国整体性层面规定了区域教育的性质、道路和方向，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想不动摇，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，担当起为党育人、为国育才使命，努力构建德智体美劳全面培养的教育体系，结合区域教育资源禀赋、经济发展、人口素质、区位特点、民族文化、产业结构、城乡发展等，形成更高水平的区域人才培养体系。

(二)做到“两个坚持”：坚持党对教育工作的全面领导、坚持立德树人根本任务

古今中外，每个国家都是按照自己的政治要求来培养人的。区域教育在政治上必须与政党、国家和社会要求同向而行。在我们国家，无论是整体层面的教育还是区域教育，都必须坚持教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，这是由我们国家的性质决定的，脱离这个客观实际和教育具有政治属性这一基础规律，区域教育的高质量发展就无从谈起。具体来看，区域教育高质量发展要做到两个坚持。

一是要始终坚持党对教育工作的全面领导。习近平总书记强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”中国共产党作为执政党，在国家制度和治理体系中，始终处于总揽全局、协调各方的核心统领地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家治理体系的核心。教育是社会领域的重要组成部分，是国家治理的重要领域，是关系争夺年轻一代和下一代的“战争”，是国之大计、党之大计。党是教育改革发展的领导核心，更是区域教育高质量发展的领导核心。在教育领域，无论是哪个方面、哪个环节、哪个过程党的领导缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害教育高质量发展，损害国家的长治久安。区域教育高质量发展，必须坚持党对教育的全面领导。全面领导不是局部的领导，而是方方面面、上上下下的领导，包括但不限于对办学方向、人才培养目标、教育过程、课程与教学、学校管理、考试与升学、教育评价或家庭教育、社会教育等的领导。

二是要始终坚持立德树人根本任务。习近平总书记指出：“我国是中国共产党领导的社会主义国家，这就决定了我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才。这是教育工作的根本任务，也是教育现代化的方向目标。”[2]区域教育高质量发展要坚持立德树人根本任务，脱离或偏离这一根本，就谈不上高质量。要围绕“坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养奋斗精神、增强综合素质”这六个方面下功夫，将立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域，学科体系、教学体系、教材体系、管理体系要围绕这个目标来设计，教师要围绕这个目标来教，学生要围绕这个目标来学。[3]

(三)确保“三个突出”：突出重点、突出特色、突出质量

一是突出重点。从20世纪80年代开始，我国教育管理权限逐级下放，建立了义务教育“以县为主”的管理体制。受制于历史因素、区位地理、经济发展水平、教育发展基础、思想解放程度等多种原因，区域教育发展的差异日益凸显，区域基础教育、职业教育和高等教育发展不平衡问题受到重视，国家实施了诸如县域义务教育均衡发展、中西部高等教育振兴计划等一系列区域协调发展政策。事实证明，区域教育的高质量发展，要把握主要矛盾和矛盾的主要方面，突出区域教育高质量发展重点，拓展区域教育发展空间；要结合区域教育发展实际，抓住区域教育发展的关键和“牛鼻子”，系统分析区域教育存在的短板、弱项，从发展历程、空间特征、自然和人文环境特点、发展潜力等综合确定教育重点。如，在受教育人均年限偏低或交通不便的区域，应当将提高基础教育普及程度作为重点；在城镇化率较高的区域，则应将提高基础教育质量作为重点；在产业结构多元、产业发展较为发达的区域，则应将职业教育和高等教育作为发展重点。

二是突出特色。没有特色就没有区域，区域不同也就形成了不同的区域教育。不同区域人文历史、自然禀赋、经济基础不同，决定了教育发展特征也有不同。区域教育的高质量发展，是发展特色和特色发展的统一。多样化、特色化是区域教育完成普及化之后、进入高质量发展阶段的最基本、最重要的特征。区域教育高质量发展的评价标准不能用一把尺子、一个标准来衡量，更不能千篇一律、同质化同构化发展。区域教育发展的情况千差万别，不可能套用一个模板、一条路径，只有立足区域实际，突出区域特色、因地治教才能在教育高质量发展的征程中实现新突破。

三是突出质量。质量是教育的生命线，是区域教育发展的核心主线。区域教育质量高低的衡量，要综合考虑区域与区域之间的教育协调发展程度，以及区域内部的教育制度与结构、教育规模与人才培养水平、教育发展基础与发展潜力等因素，也就是区域内部与外部要协调发展、高水平发展。区域教育高质量发展，归根结底要看教育是否促进区域内人力资源的发展、是否促进了区域内经济社会的发展、是否能够解决区域高质量发展的核心关切(如科技创新、体育强国等)。结合我国教育发展现实来看，区域教育高质量发展的落脚点是要促进学生全面发展，为其终身发展奠基。因此，要把“办好每所学校、教好每名学生、让学生成为生活和学习的主人”作为提高教育质量的核心追求，推进五育并举，全面系统地发展素质教育，强化课堂主阵地作用，落实好“双减”工作(减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担)，把各方面优秀人才集聚到建设社会主义现代化新征程中来。

(四)强化“四个保障”：政策到位、经费投入、队伍建设、观念更新

一是政策到位。政策到位是区域高质量发展的政治保障。我国教育是面向全体社会公众具有共同利益的事业，是超越一切个人利益和集团利益的社会整体利益，具有全局性、全体性、平等性、公共性等特征。在不同的教育发展阶段，国家都会制定出台符合区域发展实际的各类教育政策，这是区域教育健康发展的行动指南与政策依据。2018年以来，中共中央、国务院出台的文件就有《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《中国教育现代化 2035》《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《新时代爱国主义教育实施纲要》《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》等，这些政策文件不仅从各方面确保了教育的总体发展方向，还体现着党和政府在缩小区域教育差距方面的政治担当。政策到位是推动区域教育高质量发展基础动力，这不仅是由我国社会主义国家的性质决定的，也是中国特色社会主义教育发展道路所决定的。

二是经费投入。经费投入是区域教育高质量发展的物质保障。坚持政府投入教育经费的主体地位，是世界各国的普遍价值遵循和制度安排。教育是具有社会公益属性的事业，具有先导性、奠基性，这决定了区域教育必须适度超前于其他领域的发展。教育投入是支撑区域发展的基础性、战略性投资，是发展区域教育发展的根本性保障，是政府公共财政保障的重点。2017—2020年，国家财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例分别为4.14%、4.11%、4.04%、4.33%.在教育经费和设置保障总体达到一个较好水平的同时，也需要统筹考虑各级各类教育投入的分配结构、软硬件建设中的支出结构以及区域教育投入差异等问题。

三是队伍建设。高质量的教师队伍和教育管理队伍是区域教育高质量发展的核心保障和第一资源。教师素养的高低，直接决定着一个区域的教育质量高低。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是中华人民共和国成立以来第一个以党中央名义出台的关于教师队伍建设的文件。教师编制、教师调配、教师职称、教师聘任是教师队伍建设改革的关键环节，是区域教育高质量发展的关键性问题。比如，云南省正在推进义务教育教师“县管校聘”的改革和万名校长培训，就是区域教育教师队伍管理的一种探索和尝试。只有拥有一批又一批的“四有”好老师，拥有一批又一批懂办学规律的教育管理队伍，才能盘活优质教师资源，营造教师人才脱颖而出的良好氛围，区域教育高质量发展才有坚实基础。

四是观念更新。思想是行动的先导，有什么样的教育理念，就会呈现出什么样的教育行为。更新教育观念是区域教育高质量发展的动力条件与保障。一个区域的教育发展水平，总是通过区域内人们所持有的总体教育观表现出来，也与一个区域的人们是否普遍具备先进的教育理念息息相关。区域教育的边界性决定了差异性与多样性，在教育投入与基础设施相对满足的情况下，是否具备先进的、科学的教育观念是决定区域教育质量高低的关键因素。在快速变化的新时代，任何一项新技术的出现或运用，都会带来教育领域的彻底性、全方位变革或改变。区域教育高质量发展是动态可持续的发展，要始终保持区域的开放性与可变性，也就是始终保持教育观念的更新迭代，才能不断适应区域发展。

(五)做到“五个符合”：合理、合法、合德、合时、合地

一是合理。合理即合乎道理或事理，区域教育高质量发展的合理包含两层意思：一层是发展要符合人的认知(即常识)为大多数人所认可；另一层是发展必须尊重事物的发展规律。区域教育高质量发展要关注发展的目标和结果，也要关注发展的阶段和手段，代表大部分人的利益，符合人的认知和常识，才能得到群众的认可和支持。还要尊重区域发展的客观规律，比如在区域教育格局中，教育中心的教育资源丰富、质量优质，教育的聚集性和吸引力更强；又比如，城乡经济社会差距必然带来城乡教育差距，就要统筹城乡资源，推进城乡教育一体化发展。

二是合法。赋权区域更多的自主发展权，是世界各国教育改革的核心理念之一。区域教育高质量发展，必然是自主发展条件下发展，但必须符合法律规范，体现法治思维和法治方式。在市场经济条件下，人们的教育观念多元多样多变，社会各阶层利益分歧，各种教育诉求相互交织，只有法治才能有效整合区域教育的各种张力、化解各种冲突，为社会和谐稳定奠定根基。区域教育高质量发展要在合法的范畴内运行，才能既生机勃勃又井然有序。

三是合德。合德就是要坚守区域教育发展的道德底线。底线思维是区域教育发展的思维方式，一旦突破底线，就会出现令人难以想象的坏结果。底线不是降低标准，而是强调对危机和风险的管控。在我国，区域教育发展形成了一些“道德共识”，比如要坚守教育公平底线、坚持立德树人根本任务、坚持以人民为中心、坚持“五育并举”、实施素质教育、坚持教育公益性方向、推进“双减”等，都是区域教育高质量发展必须贯穿其中的合德性要求。如果区域教育高质量发展要以失去这种合德性要求为代价， 那么也违背了中国特色社会主义的教育道路。

四是合时。合时，指区域教育发展要符合时代特征，引领时代进步，简单而言，就是要与时俱进。任何社会形态总处在不断的发展变化中，这种不断变化所体现出来的不同形态就是“时”，合时就是人们的思想和行为要跟得上这种变化，并能够反映和驾驭这种变化，并且还要使这种变化始终朝着前进的方向。区域教育发展的“合时”就是要能从整个社会发展实践中不断总结经验，适应国家和社会发展变化的新动向，把握好发展的机遇、方向、目标、重点，在融入整体发展中实现区域的高质量发展。

五是合地。合地，即发展的区域性、地方性，指区域教育发展要符合所处地域环境。地域的地理位置和条件、自然环境的不同是客观存在的事实，是形成地域差异的主要原因，也是奠定区域教育发展的基础，我们只有尊重这种事实才能发展。可以看到，很多教育政策执行最大的阻力就是没有充分考虑到不同区域的生活方式、社会结构，甚至文化体系、道德价值观、认同性等方面的差异，最终让教育政策“失真”。合地就是要辩证统一地运用好地域优势，正确看待劣势，把劣势变为发展优势，抓住地域特征发展特色，形成人无我有的特色发展、错位发展、差异发展优势。

(六)把握“六个发展特性”：可持续性、和谐性、差别性、均衡性、非均衡性、科学性

一是可持续性。可持续性是指区域教育连续不断发展的可能性，即区域教育可持续发展。可持续发展是人类社会发展的必由之路，也是区域社会经济发展的必由之路。区域教育作为区域社会系统的重要组成部分，其自身必须实现可持续发展，才有可能促进区域社会的可持续发展。其基本内涵是区域教育连续不断发展，既能满足当前教育发展需要，也能为未来教育良性发展奠定基础。区域教育的可持续性，就要求区域教育政策的制定者、教育研究者、教育实践工作者等长期从事教育活动的人员，必须用长远的和战略性的眼光来有目的、有计划、有预测地从事教育活动，不能被眼前的、短期的、局部的利益所吸引，出现有损教育整体、长远发展的行为。[4]

二是和谐性。和谐性是区域教育内外部要素结构的协调发展状态，即区域教育和谐发展。区域教育内外部诸因素的矛盾冲突常常是导致教育发展缓慢的主要原因。[4]从区域教育内部的结构失衡、比例失调、布局不合理以及外部的投入不足、决策失误、与经济社会发展不适应等问题，都是教育不和谐发展的具体表现。区域教育高质量发展追求各区域、各层次、各类型的区域教育全面和谐发展，以实现区域教育以及区域教育与社会经济的全面发展和共同进步。

三是差别性。教育发展总是在一定区域上发生和进行的，每个区域都具有其他区域不具备的特点，从而造就了具有差别性的区域教育。为缩小区域教育之间的差异，只有采取差别化政策支持一部分地区加快发展教育，但又不限制另一部分地区教育的发展速度，使区域内教育资源得到合理分配，内在活力不断增升，形成区域教育自我调节和创新机制，实现自主个性化发展。

四是均衡性。一个地区或国家的教育发展总是经历从均衡——不均衡——新均衡——相对不均衡这样一个循环反复的过程，均衡总是相对的，不均衡是绝对的。均衡性是教育公平理念的具体体现，是区域教育高质量发展的重要内核。如果区域内教育发展水平参差不齐，城乡间、校际教育质量存在较大差距，受教育权不均衡，即便部分区域教育发展达到很先进的水平，也很难说区域教育实现了高质量发展。当前我国正在推进的县域义务教育均衡发展，正是区域教育均衡性的具体体现。

五是非均衡性。区域的均衡是相对的，非均衡则是绝对的。区域教育的发展不仅受到社会的经济、人口、文化等因素的影响，同时也深受地理环境的影响。我国所处的地理环境通过直接影响人类经济活动、人口活动，间接地制约着我国教育的发展，从而使区域教育发展呈现出地域性不平衡特征。从长远的观点来看，要解决经济发展不平衡，首先必须解决教育发展非平衡问题，特别是在知识经济时代和信息时代的社会背景下，教育与经济协调发展，是有效促进社会健康、稳步、快速发展的重要因素。这就要求我们必须十分明确地把解决教育发展不平衡的问题，置于优先考虑的重要战略地位。

六是科学性。区域教育高质量发展要体现科学性，即符合区域的客观实际和发展趋势，合理吸收借鉴先进经验，既反映区域发展的内在规律，又最大限度地满足区域内人们的受教育需求；既立足当前，又兼具预见性。科学性体现到区域教育高质量发展中，就是要聚焦到“教育是培养人的实践活动”这一教育本质特性上来，坚持以人为本，树立德智体美劳全面发展的学生观和教育观，正确认识教育者即教师，受教育者即学生以及教育活动主体，遵循教师成长、学生发展、办学治校、教育投资等规律，把教育规律贯穿到区域教育高质量发展的各环节和各过程、各领域，统筹区域教育内部各要素、区域教育与区域其他子系统，不断满足人们的多方面教育需求和实现人的全面发展。

没有科学理论指导的实践，是盲目的实践；不能解决现实问题的理论，也是空洞的理论。区域教育高质量发展要走在“对”的路上，必须深刻把握区域教育高质量发展的必要性、基本内涵与基本要求，自觉把区域教育高质量发展置身于我国教育现代化发展的大局中去谋划和思考，以更加广阔的视野看待区域教育发展问题，系统分析内外部发展环境，科学评估区域教育发展能力与特征，找准区域高质量发展的核心优势，寻求区域教育实现最优化发展，走上区域教育高质量发展之路。