我国信息化建设地方立法的特征、问题及优化路径研究——基于31部地方性法律文件的实证考察

姚 明， 朱笑涵

(1.铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061； 2.南京航空航天大学 人文学院，江苏 南京 210016)

早在2016年，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作座谈会上就明确指出：“当今世界，信息化发展很快，不进则退，慢进亦退，我们要加强信息基础设施建设，强化信息资源深度整合，打通经济社会发展的信息‘大动脉’。”[1]当前，全面建设法治中国的号角已经吹响，地方立法作为我国法律体系的重要组成部分和调整地方经济社会发展的重要手段，在信息化建设中应当发挥其应有的保障、促进和引导等多重价值功能，不可缺位失责。本文拟以分析我国信息化建设地方立法现状为逻辑起点，通过深入的考察和对问题的剖析，最终提出优化我国信息化建设地方立法的对策策略。

一、我国信息化建设地方立法基本特征厘析

笔者登录中国政府法制信息网下设的法律法规数据库等平台统计查证，截至2021年6月1日，我国各省、市和自治区出台的，现仍具有法律效力、直接以“信息化”为关键词的地方立法共计31部(1)本文所说的地方立法是从法律渊源的广义视角而言，包括地方性法规、地方政府规章等。，具体如下(见表1)。

表1 我国信息化建设地方立法汇总

笔者通过考察发现，上述31部地方立法具有以下特征：一是地方立法对信息化建设问题的关注时间较早。早在21世纪初，地方立法就开始关注信息化建设问题，如：《北京市政务与公共服务信息化工程建设管理办法》出台于2000年；《成都市信息化建设管理暂行规定》制定于2003年。二是地方人大和地方政府均对信息化建设问题的立法工作予以了关注。我国地方立法主要分为两类，即地方性法规和地方政府规章。上述31部地方立法中，既有湖北省人大、河北省人大出台的《湖北省信息化条例》《河北省信息化条例》等地方性法规，共计12部，占比为38.7%；亦有内蒙古自治区人民政府、海南省人民政府实施的《内蒙古自治区信息化促进办法》《海南省政务信息化工程建设管理办法》等地方政府规章，共计19部，占比为61.3%，具有一定的均衡性。三是规制信息化建设的地方立法涉及省级、副省级、地市级和经济特区等多个行政辖区。如：《江苏省信息化条例》《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》等省级地方立法共计21部；《哈尔滨市信息化项目建设管理办法》《大连市信息化工程管理办法》等副省级地方立法共计5部；《淄博市信息化条例》《吉林市信息化促进办法》等地市级地方立法共计3部；《珠海市信息化建设规定》和《汕头市信息化建设规定》为经济特区立法，共计2部。四是地方立法对信息化建设的规制维度较广。目前信息化建设的地方立法既有进行宏观性、总体性规制的《湖南省信息化条例》《河南省信息化条例》等；亦有专司信息化建设管理事务方面的《海南省政务信息化工程建设管理办法》《郑州市信息化建设管理办法》等；还有以“促进”为关键词，致力于推动本地信息化事业加速发展的《天津市信息化促进条例》《安徽省信息化促进条例》等，上述31部地方立法对信息化建设予以了多视角规制。

二、我国信息化建设地方立法现存问题剖析

基于上述分析可知，目前我国地方立法对信息化建设问题予以了规制，在一定程度上保障和促进了地方信息化发展的良性运行。但毋庸讳言，目前我国信息化建设的地方立法仍存在一些问题和不足。

(一) 部分区域对信息化建设地方立法工作重视不够，总体规制失衡

法律规范只有形成一定的体系才能发挥“集合效应”，更好地实现对某类社会关系或某项社会事务的有效规制。但是，笔者通过对我国31部信息化建设的地方立法梳理得知，目前虽有部分辖区对该问题高度重视，如广东省出台了《广东省信息化促进条例》《珠海市信息化建设规定》《汕头市信息化建设规定》和《广州市信息化促进条例》等共计4部地方立法；海南省颁布了《海南省政务信息化管理办法》《海南省政务信息化工程建设管理办法》和《海南省信息化条例》等3部地方立法。但不可否认，截至2021年6月1日我国还有 12个省级区域尚未出台直接的、专注于规制信息化建设的地方立法(香港特别行政区、澳门特别行政区不在考察之列)，占比高达37.5%.虽然，上述地方通过出台诸如《陕西省信息化建设规划纲要》(1998年)、《上海市信息化建设和应用专项支持实施细则》(2019年)、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于深入推进督查信息化建设的实施意见》(2019年)和《宁夏回族自治区交通运输厅信息化建设项目管理办法(试行)》等各级、各类地方政策来保障、支持和引导本辖区信息化建设相关事务，但在法治社会中，地方政策在强制力、执行力和规范性等方面均无法与地方立法同日而语。

(二)信息化建设地方立法“各自为战”现象较为突出，缺乏有力协同

地方立法虽仅适用于各行政区域范围之内，但不代表地方立法间相互独立、互不关联。在区域间联手相互协作、抱团发展的今天，地方立法协同是大势所趋。地方立法协同是指，“享有地方立法权的主体从确立立法规划到地方立法的立、改、废、释，再到立法的交叉备案与立法后评估，开展立法的区域协作。”[2]地方立法协同不仅能够有力克服地方法治的碎片化，消弭“地方立法狭隘保护主义”等弊端，还有助于保障和促进区域经济社会一体化发展的功能。信息化建设本不应孤立，而是应像信息数据一样“相互关联、连贯贯通”，只有如此，才能使信息化建设顺利通畅。因此相关信息化建设的地方立法从应然视角而言，应当通过相互协同来促进区域间信息化“抱团建设和发展”，打通因行政区域不同而形成的瓶颈。但笔者通过考察得知，目前我国信息化建设地方立法“各自为战”现象较为突出，缺乏相互间有力的协同。例如，同处长三角区域的浙江省和江苏省在我国信息化建设方面同属于“第一方阵”，两省本可通过地方立法协同的方式，在信息化规划、信息产业发展、信息技术推广应用和信息资源开发利用等多个信息化建设事务中基于各自地方立法条款的协同设计安排来相互携手、强强联合，实现区域信息化建设跨越式发展。但遗憾的是，通过对浙江省出台的《浙江省信息化促进条例》和江苏省颁布的《江苏省信息化条例》相关内容对比发现，上述两部立法仍是“自说自话”，立法视角仅囿于本辖区，没有进行区域间信息化建设发展的立法协作，缺乏有效的关联。

(三)部分信息化建设地方立法长期未予以修订，难以契合实际

《中华人民共和国立法法》第六条明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”，该条款强调了时代性是科学立法的基本属性和应有之意。习近平总书记亦多次强调立法的时代性问题，明确指出“法律要随着实践发展而发展”[3]，“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代发展而不断发展”[4]。但笔者通过对我国信息化建设的地方立法考察却发现，部分立法长期未进行修订，已经难以适应新时代地方信息化建设发展的需要。例如，成都市人民政府于2003年8月15日颁布实施的《成都市信息化建设管理暂行规定》已实施了近二十年，不仅仍为“暂行”，同时相关条款已滞后于当前信息化建设发展的客观实际。如该《规定》第九条规定：“本规定所称信息产业，是指电子信息产品制造业、软件业、通信业及相关的信息服务业”，不难看出，该条款对于信息产业概念的界定，已经难以契合当前云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能、虚拟现实等新一代信息技术快速演进下信息产业发展的外延和内涵，而且也难以涵盖国务院于2016年颁布的《国家信息化发展战略纲要》和工业和信息化部、国家发展改革委出台的《工业和信息化部 国家发展改革委关于印发信息产业发展指南》(工信部联规〔2016〕453号)中关于信息产业发展的未来趋势要求。

(四)部分信息化建设地方立法法律语言不够周延，表述缺乏严谨性

“作为媒介，法律语言将立法者的抽象法律动机转化为具体的条文，将人们共同的法律意识定型为有确定形式的法律文本，藉以实现法的目的，这个转化与定型的过程并非随心所欲，而是有一定标准。”[5]笔者认为，关于法律语言的标准核心即是准确严谨，只有如此，才能使法律文件中的法律概念、法律规则和法律原则等法的要素和旨要清晰无误；才能使法治社会中最根本的治理规范——法律，具有权威性和适用性。但目前相关立法在语言的使用上不够准确，缺乏严谨性，与地方立法的科学化要求尚存在一定差距。例如，依照《湖北省信息化条例》第二十五条第二款“科技、教育、文化、医疗卫生、广播电视、新闻出版、社会保障、金融保险和公用事业等，应当根据本行业实际，逐步扩大信息技术应用领域，及时、准确、全面地提供与生产生活相关的信息服务”之表述中，文化与广播电视、新闻出版属于平行概念，为并列关系，但从《中华人民共和国公共文化服务保障法》等中央立法，到《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》等国家政策，再到2019年6月全国人大常委会向社会公开征求意见建议的《中华人民共和国文化产业促进法(草案征求意见稿)》中的相关表述以及基于日常生活经验法则可知，广播电视和新闻出版显然属于文化的下位概念，为被包含与包含之关系。由上可知，《湖北省信息化条例》相关法律语言的使用，显然不够准确严谨。

(五)部分信息化建设地方立法相关规定应用程度不强，存在实践困境

习近平总书记在谈论依法治国问题时曾多次强调：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。”[6]《立法法》第六条第二款亦明确指出：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”的确，法律条文不能仅仅是停留在纸上的权利义务，而应当有力调整和规范社会实践活动及其产生引发的各类社会关系，缺乏操作性的法律规范无疑是“苍白无力”的。但通过对我国信息化建设地方立法的梳理却发现，部分立法存在缺乏明确的实施主体、程序以及要求等操作性不强的问题。例如，目前相关信息化建设地方立法设置了多项“鼓励和支持条款”，如《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》第六条“鼓励和支持公民、法人和其他组织投资信息化建设，从事与信息化有关的科研、信息交流、信息资源开发、推广应用、培训和服务活动”；《汕头市信息化建设规定》第三十三条“鼓励和支持公民、法人和其他组织投资信息化建设，从事与信息化有关的科研、信息交流、信息资源开发、推广应用、培训和服务活动”等，但问题在于，谁来鼓励、支持，如何鼓励、支持，有哪些措施安排等关键性“要素”都没有了下文和明确表述，这样的鼓励和支持无异于画饼充饥，实际效果不难预测。再例如，《内蒙古自治区信息化促进办法》第二十条“旗县级以上人民政府及其有关部门应当在科学技术、技术改造、农业发展等专项资金中安排一定比例的资金，用于引导和扶持相关领域信息技术的推广应用，并对农村牧区偏远地区给予支持”中，“一定比例”的表述较为模糊，容易引发实践中相关信息化建设部门在执行该条款时搞变通、打折扣，最终使该条款流于形式。

(六)部分信息化建设地方立法保障乏力，“应当”条款缺乏法律责任配套

基于法学的一般理论，“应当条款”除在民商事等私法领域的一些“特殊场域”外，一般是具有义务性特质的，甚至具有强制性属性，即相关“应当主体”必须遵守、服从和履行立法所设置的“应当职责”，否则就需要承担法律上的不利后果——法律责任。法律责任是指，“由于违背了具有法律意义的义务或基于特定的法律关系，有责主体应当受谴责且须承受法律上的不利负担，而法律责任以率先存在的法律义务为前提，义务和责任的完整形态都需要对方的支持，义务离开了责任的保障就会落空。”[7]综上分析可知，作为施以一定主体义务、职责的“应当条款”，须有法律责任条款与其“共存共生”，当相关主体违背该“应当条款”时，则由法律责任条款“登场”，对其施以惩罚，这才能有效实现“应当条款”的逻辑自洽。但通过对当前我国信息化建设地方立法的梳理来看，部分立法的“应当”条款尚缺乏法律责任条款的配合与支持。以《贵州省信息化条例》为例，该《条例》不仅对人民政府及相关部门设置了若干“应当条款”，如第六条规定，“县级以上人民政府应当制定优惠政策和措施推动现代信息技术创新和信息产业发展，并通过政府采购、宣传教育、培训考核等活动促进信息技术应用”；第十一条规定，“信息化行政主管部门应当将信息化发展规划及其执行情况向社会公布，接受社会监督”。同时还对多个其他类别主体设置了不同内容的应当义务，如第二十八条“科技教育、医疗卫生、广播影视、新闻出版、社会保障、金融保险、公用事业等社会公共服务单位，应当加强信息技术的推广应用，充分运用信息技术，提高社会公共服务水平和质量”；第三十条“公共服务企业、事业单位应当准确、及时和全面地提供与人民群众生活相关的信息服务”等。但问题在于，该《条例》第七章法律责任条款中，不仅对政府及相关部门违反“应当条款”应如何承担责任未予以明确，如出现了县级以上人民政府未制定推动现代信息技术创新和信息产业发展的优惠政策和优惠措施，或信息化行政主管部门未将信息化发展规划及其执行情况向社会公布等情形时，县级以上人民政府及其部门的相关负责人、主管人员应当承担何种法律责任，该《条例》只字未提。同时，对前文所提及的“应当条款”的其他承担主体，在未履行应当义务时，承担法律责任的方式和内容亦未明确。如果说，对政府及相关部门乃至具有公有性质的企事业单位违反该《办法》的“应当条款”时，还可以用《监察法》《公务员法》等法律法规对其予以惩戒，使相关责任人承担相应法律责任和纪律处分，但对于非公有制性质的单位而言，在违反应当义务时，如果该《办法》未明确其法律责任，则很难对其予以追责，从而直接导致“应当”条款的落空，造成对《办法》公信力的损害。

三、优化我国信息化建设地方立法的策略探讨

古希腊先贤亚里士多德曾给法治下过一个经典定义，他认为“法治包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[8]的确，只有良法才能善治，信息化建设地方立法只有符合科学化质效要求，才能切实发挥其保障、支持、引导和促进各地信息化良性有序发展的应有效能。但通过前文考察得知，目前我国信息化建设地方立法还有若干问题和不足，亟待优化之，具体建议如下。

(一)加快推进信息化建设中央立法进程，为地方立法提供有力指引

“所谓中央立法是指，由具有立法权的中央国家机关以国家名义颁布实施的法律规范。”[9]中央立法相较于地方立法而言，具有层级更高、规制范围更广、权威性更强等特点，在全面依法治国的进程中具有核心关键作用。当前，我国已初步建立了涉信息问题的中央立法体系，出台了诸如《电子签名法》《政府信息公开条例》和《计算机信息系统安全保护条例》等一系列法律法规，相关立法也涉及了信息化建设问题。但遗憾的是，截至目前我国仍未出台专门规制信息化建设这一主题的中央立法。随着国际间信息化竞争日趋激烈，国内经济社会发展亦对信息化建设提出了更多、更新的要求，仅仅依靠信息化建设的地方立法，不仅难以满足新时代我国信息化发展的需要，也难以有效发挥对相关信息化建设地方立法的引领作用，因此信息化建设中央立法进程必须提速。综上建议，全国人大及其常委会应适时开展调研论证，出台如“《中华人民共和国信息化建设法》”，对信息化建设中的基本原则、要求以及信息化规划、信息资源开发利用、信息化工程建设、信息技术开发和推广应用、信息安全保障等信息化建设的核心问题予以总体性和宏观性规制，如条件不成熟，则可先由国务院出台行政法规——《信息化建设条例》对上述内容予以规制，从而及时对信息化建设地方立法工作予以科学指引。

(二)扩大信息化建设地方立法覆盖面，全面建构信息化建设地方立法体系

信息化建设的法治水平决定了信息化建设的质效，而影响信息化建设法治水平的关键因素，毋庸置疑是立法。只有一定数量的信息化建设立法才能有效保障信息化事业以及执法、司法活动的顺利开展，而地方立法作为国家法治体系的重要组成部分，对地方社会关系的调整具有针对性更强，更加契合地方实际等优势，因此必须加快我国信息化建设地方立法的制定速度，在数量上保证有效“供给”。其实，2015年3月15日十二届全国人大三次会议修订的《立法法》，将地方立法权扩容至所有设区的市之目的，就是鼓励支持各地方充分发挥主动性和能动性，用好用足地方立法，以实现更好的治理地方社会之目的。但通过对前文的分析可知，虽然近年来我国各地区对制定信息化建设地方立法重要性的认识有所提升，出台了若干地方立法，但从整体和宏观而言，与有力推进信息化建设法治水平的应然要求仍有较大差距，“供给”严重不足。基于以上分析，本文建议如下：一是尚未出台或已出台相关地方立法但未能全面规制本辖区信息化建设的省、自治区和直辖市尽快谋划，加快健全完善本辖区省级信息化建设地方立法；二是2015年《立法法》修订后新获立法权的近三百个设区的市，应当在充分立足本地区客观实际的基础上，按照《立法法》第七十二条、第八十二条等条款之规定，尽快推进本地区信息化建设地方立法进程，切实落实《立法法》关于地方立法权大扩容之宗旨。综上，通过省级和设区的市级等信息化建设地方立法数量上的增加，最终为我国提升信息化建设法治水平夯实基础。

(三)有力提升信息化建设地方立法质效，切实发挥引导、保障和促进职能

当今世界，信息技术革命蓬勃发展，信息化创新日新月异，以网络化、数据化和智能化为基本特征的信息化建设发展浪潮澎湃汹涌。在我国进入社会主义新时代的今天，信息化建设的内容、方式和路径也在发生着深刻的变化，因此信息化建设地方立法的内容必须契合时代需要，条款应当符合科学立法要求，只有如此，才能切实发挥其对信息化事业发展应有的引导、保障和促进功能。但通过前文分析已知，目前我国部分信息化建设地方立法还存在长期未予以修订完善，难以契合实际；立法语言不够周延，表述缺乏严谨；“应当”条款缺乏法律责任配套以及“各自为战”现象较为突出等各种各样的问题，严重影响和制约了自身价值和作用的发挥，甚至还可能起到一定的反作用。因此本文建议：一是业已出台信息化建设地方立法的相关主体要及时做好法律清理工作。“所谓法律清理是指，立法机关基于经济社会发展的变化和要求，对业已出台的相关法律文件按照立法导向和旨要以及科学立法的基本原则、标准开展的审查和整理活动。”[10]“法律清理是法律体系完善的重要前提，是发挥法律作用的重要基础，是立法质量提升的重要途径，是增强法律实施效果的必然举措。”[11]因此，前文所列举的已经出台了信息化建设地方立法的20个省、市、自治区，要尽快按照新时代法治中国建设的精神要求以及新时代信息化建设发展的新理念，通过“改、废、释”等方式对辖区内信息化建设地方立法进行系统化清理，即对立法内容已经严重脱离实际、从整体而言确已无法满足和适应新时代本辖区信息化建设需要的地方立法及时予以废止；对有“硬伤”且有多处条款需要完善的信息化建设地方立法用“改”的方式予以修正；对于立法语言、立法表述不严谨，立法条款缺乏实践操作性等信息化建设地方立法中存在的问题，可通过地方有权机关立法解释的方式予以修正和明确。二是有条件的区域发展主体应积极开展信息化建设地方立法协同，实现“1+1>2”之功效。例如，同处于“首都经济圈”地域相连、经济相关的北京市、天津市和河北省，在未来制定、修订本辖区信息化建设地方立法的工作中，完全可以通过同步规划、同步起草、同步调研、同步制订、修订和同步出台等方式，携手解决信息化建设中的共性问题以及协作发展中的难题，以实现共赢。

著名未来学家托夫勒曾指出：“谁掌握了信息，谁就将拥有世界。”[12]在中华民族伟大复兴的历史征程中，信息化建设的好坏举足轻重，地方立法应当对其“助力”之。本研究与其说是对当前我国信息化建设地方立法问题进行探讨，毋宁说是期冀引起信息领域、法学领域中的相关学者、实务工作者乃至全社会对该问题的关注，以推动信息化建设地方立法质效的提升，最终实现为我国信息化事业的进步发展有效服务之目的。