新形势下高校预算管理的困境及对策研究

易进伟

（湖北第二师范学院 财务处，武汉430205）

伴随着国内外经济环境的变化和政府财税体制改革的深入进行，我国整体社会发展进入了新形势。一方面党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国内经济正经历发展方式转变、经济结构转型、增长动力转换的增速换挡时期，已由速度偏好转向质量发展。同时国外逆全球化浪潮兴起，国际贸易保护主义抬头，全球产业供应链不稳，对我国出口及国际投资造成前所未有的冲击。面对日趋复杂严峻的内外环境，叠加全球疫情持续演变的影响，我国经济面临发展不稳固、恢复不均衡的局面。另一方面我国财税体制改革正在深入推进，大规模减税降负政策的实施，在减轻企业税负的同时，国家财政收入增速放缓。以湖北省为例，2019年为落实国家减税降负政策要求，测算影响全口径财政收入700亿元，地方财政收入400亿元。全省地方一般公共财政预算收入将从年初预期可比增长8%下降增长为1.5%左右，即使国家不再出台新的减税降负政策，预计若干年内湖北省财政收入增量都不会大幅增加。[1]新形势下经济增速放缓、复杂多变、不确定因素增加，我国社会发展面临经济增长预期回调和国内改革任务繁重的双重压力，对财政收入增量增长产生了不利影响。财政收支压力持续加大、财政运行偏紧已经成为新常态，落实过“紧日子”的要求已经成为财政部门预算管理长期坚持的基本方针。

受此影响，我国高等教育经费投入也出现了一定幅度的缩减。根据教育部公布的部门预算数据显示，2020年我国高等教育类经费一般公共财政预算拨款比2019年执行数减少了128亿元。这是国家教育规划纲要颁布实施，特别是明确教育经费投入“两个只增不减”以来，一般公共财政预算教育支出首次减少。[2]教育经费投入总体规模的减少对高校原有的预算分配体制提出了新挑战。一方面高校面临办学经费不足的问题日趋严峻。尤其是对经费来源单一、主要依赖于财政拨款的省属院校，收支矛盾更加突出。另一方面高校普遍存在资金使用效率低、效果不明显的问题。因此，高校应主动适应新形势变化，改变以往传统粗放型预算管理模式，建立能增能减、有保有压的预算分配体制。通过加强预算管理，压减一般性支出，将低效、无效资金引入重点保障领域，使资金发挥最大的效用，促进高校向内涵式建设和发展迈进。

一、高校预算管理的现状及困境

当前我国高校预算分配体制改革正在全面深化，预算管理在高校财务管理中的地位和作用愈发重要。在新形势下我国高校预算管理还面临一些困境。

（一）预算管理意识薄弱

受传统预算体制影响，高校对预算管理重要性认识不足，普遍存在管理意识薄弱的问题，严重影响了高校具体业务的正常开展。具体表现在：一是领导重视不够，工作机制不健全。部分高校领导机构缺失，导致预算编制点多面广、支出“碎片化”，重点建设不聚焦；部分高校虽然成立了预算管理委员会用于指导部门预算工作，但是思想认识不统一，普遍存在“撒胡椒面”“雨露均沾”的现象。二是业务部门参与度不高，缺乏深度配合。业务部门片面看待预算管理，认为预算工作与财政部门业务密切相关，预算管理理所应当是财务部门的工作职责，导致高校预算管理往往陷入财务部门“单打独斗”的局面，部门之间缺乏协同，工作难以深入推进。三是思想认识存在偏差，容易陷入思维误区。高校管理者错把预算执行率等同于预算执行的效率，长期存在重规划、轻执行，重支出、轻效益的问题，预算管理意识缺乏，工作表面化，资金使用效益不高。四是重编制轻管理，缺乏监督检查。预算编制注重资源争取，忽视过程控制和监督管理，导致资源配置不合理，存在资产闲置和浪费的问题。五是绩效观念薄弱，主体责任意识不强。绩效理念没有落实到日常业务管理过程中，缺乏主动实施绩效管理的传统和自觉。多数部门注重资金支出合法合规，而不关注资金使用效益，现阶段的绩效管理仍停留在财政主导问效阶段，主动问效没有成为部门的自觉。

（二）预算与规划脱节

预算编制是执行的基础，当前部分高校存在预算编制与事业发展规划衔接不够的问题。一方面预算编制未能按照事业发展规划科学、合理地配置资源，预算管理缺乏前瞻性和规划性，年度目标无论在内容上还是时间跨度上都不能与学校中长期规划形成实质性对应；另一方面学校规划没有同预算编制相统一，存在经费投入和事业发展“两张皮”的现象。具体原因：一是编制方法不科学。部分高校仍采用增量预算的方式编制预算，由于预算编制依据不充分，对具体业务和重点工作缺乏思考，预算编制目的性和针对性不强，导致资金沉积，使用率不高。二是编制时间安排不合理。高校预算编制长期存在“资金等项目”的传统[3]，等资金下达后，再去筹划项目，必将因为时间安排不合理，未能进行充分的事前评估、专家论证和可行性研究，导致编制缺乏可执行性。三是业财融合不够。高校业务具体而繁杂，具体部门之间业务存在一定差异，信息传递不及时导致部门之间存在一定沟通壁垒，财务人员不关注业务知识，业务人员不关心财务流程，人员与业务的不匹配必将导致预算编制不科学，不规范。四是人员素质有待提高。部门管理者和项目负责人对预算编制工作参与度不高。在争取到资金后，往往安排部门其他工作人员或者参与项目管理的其他人员进行具体预算编报，由于预算编制工作经验不足、知识储备不够或者信息掌握不全面，具体编报人员容易把预算编制简单当作一项工作任务去完成，存在预算编报不精细的问题。

（三）预算绩效水平低下

预算绩效考核的目的是形成评价结果，并在评价结果与资金分配，绩效改进和绩效问责之间建立起制度化的联系，这也是全面实施预算绩效管理的最终目的。高校存在主体责任意识不强、绩效管理水平低下的问题。一是绩效指标设置不科学、不规范。指标设置随意性大，缺乏统一标准和依据，定性不定量，难以考核量化，不能客观准确反映资金投入产出效果。二是绩效监控与具体业务之间存在矛盾，难以对预算执行形成真实有效的监督和结果反馈。一方面绩效监控时间安排在每年8月，对1-7月预算执行情况和绩效目标完成情况进行汇总分析。由于高校收支的不均衡性和财务报销程序的滞后性，导致监控结果并不能准确全面地反映高校实际完成的工作。另一方面，高校科研经费和校园维修改造经费有其自身特殊性。高校科研类项目周期一般都跨会计年度，校园维修工程类项目又在寒暑假集中实施，以半年为周期对此类项目实施监控不甚适用，难以发挥绩效监控的实际作用。[4]三是评价质量不高。项目单位既是预算执行实施主体，又是项目绩效自评责任主体，“运动员”与“裁判员”的双重身份，导致其自评结果难以实现客观公正，部分高校存在评价质量不高的问题。四是结果应用不够充分。在财政主导问效下，高校逐年加大了绩效评价结果的应用力度，主要有结果反馈、财政备案、绩效公开等。但形式单一、应用不够充分，未能与年终考核、干部考察、预算资金等安排结合，难以对预算管理的改进起到督促作用。

（四）信息化水平落后

当前高校财务软件的优化升级主要围绕如何落实政府会计制度改革内容展开，对预算管理模块缺乏创新和改进，高校普遍存在预算管理软件研发应用滞后的问题。一是现有财务软件中预算管理模块功能开发不全面，应用局限于项目管理、额度控制和预算追加调整的账务处理层面上，对预算编制、执行反馈、绩效考核、分析改进等缺乏相应优化和调整。二是预算管理工作依靠多个软件平台完成，导致数据汇总困难，口径和标准不统一、不利于信息的传递和分享。目前高校依靠传统的EXCEL表格功能进行预算编制的数据汇总，通过财政预算综合管理系统进行预算上报审批，通过OA办公软件进行预算追加调整审批、通过财务软件进行账务处理。数据在多个平台之间孤立运行却不互联共享，在增加运行成本、增大管理难度的同时导致数据衔接困难。

二、高校开展预算管理的有效对策

（一）深化预算管理重要性认识

高校开展预算管理，能够对各项收支活动进行过程控制和目标分析，确保资金高效有序运转，为学校长期稳定和健康发展做出重要保障。新形势下高校应从全局发展的角度看待预算管理工作，充分认识预算管理的重要性，提高资产资源统筹能力。一是加强组织领导，完善工作机制。成立由校长负责的预算管理委员会，加强系统性、引领性的顶层设计和统筹规划，突出建设发展的整体性和协调性。有利于汇聚共识，理清思路，推动预算管理规范化、程序化开展。二是厘清部门职责，理顺权责关系。通过责任目标认定、清晰岗位职权、细化业务流程等方式，理顺部门权责关系，充分调动业务部门参与预算管理的积极性，促进业财深度融合。三是重视预算执行，强调过程管理。首先要强化预算刚性约束，严格执行预算，加快资金支付进度，但杜绝突击花钱和不必要的支出。其次建立协调工作机制，定期组织由校领导参加的项目推进会，对预算执行中出现的问题进行协调督办，确保预算顺利执行的同时绩效目标如期实现。四是明确主体责任，增强绩效意识。按照“谁支出，谁负责”，“谁管理，谁问效”的原则，明确部门主体责任，通过加强绩效考核和结果应用等方式，使资金使用部门完成由“要我有绩效”向“我要有绩效”的思维转变，推动高校预算绩效管理一体化工作。

（二）科学编制预算

预算编制采用“自下而上”和“自上而下”相结合的方式进行，通过逐级汇总形成，反映高校各部门经济业务内容和岗位职责。新形势下高校要用紧预算去应对紧平衡、紧运行，加强预算编制执行管理，通过精心组织、精打细算、精准编制，以高质量的预算编制助推学校高质量发展。一是构建预算管理目标体系。首先以“双一流”建设和内涵式高质量发展为契机，构建学校长远发展规划，进而分解形成具体可执行的年度预算。其次结合当前形势，将债务预算收入、捐赠收入、政府基金收入等多渠道筹集资金纳入年度收入预算编制，提高收入预算的完整性。最后盘活存量资金，对支出预算统筹兼顾，实行“有保有压”的政策。在压缩一般性支出的同时，做好人员经费、机构运转、基本民生等重点领域保障，通过调整支出方向，优化支出结构，不断提高资金使用效益。[5]二是运用科学方式编制预算。一方面采用“零基”预算的方式编制预算，对具体业务活动和项目实施内容科学分析，充分评估、调研和论证，确保预算编制与业务活动高度匹配，提高预算编制的精准性和可执行性；另一方面合理划分财务事权，强化预算责任，真正做到钱随事走，权责统一。三是深化部门协同配合。高校财务部门编制预算预案，各学院、职能部门根据业务性质和管理职责编制专项预算，财务部门在平衡预算后设立学校预算总目标，形成预算草案，经学校预算委员会讨论，报校党委会审批后执行。高校要编制科学合理、约束有力的部门预算，离不开校内各部门的广泛参与、积极配合。只有业务部门各司其职、各负其责地开展预算基础工作，规范预算执行，才能实现学校整体预算工作的精细化管理。四是实施项目库管理。首先规范项目收储管理。通过完善制度建设，规范标准流程，实现项目从立项、审批、评审到收储入库的规范化管理。其次完善项目出库机制。学校项目建设必须从储备库中挑选相关项目，根据学校自身发展需要，结合项目实施的轻重缓急，给予预算资金安排。最后做好项目库动态管理。预算项目的动态管理是指对预算项目实施全生命周期管理。[6]学校应结合年度建设任务和长期发展规划，对收储项目动态调整。根据项目实施的轻重缓急排序，符合学校规划，急需实施的项目优先给予资金安排；不符合学校规划的项目定期清理淘汰出库；对实施过程中偏离目标或已与发展规划不一致的项目，及时终止，剩余资金由学校收回统筹安排，避免资金闲置浪费。通过实施项目库管理，建立和完善了项目收储、出库、清退工作机制，确保项目库建设内容与学校长期发展规划目标相适应，在推动年度建设项目有序实施的同时，有助于学校长期发展目标的实现。

（三）全面实施预算绩效管理

预算绩效管理是在预算管理过程中融入绩效的理念和方法，实现预算和绩效的深度融合。新形势下高校全面实施预算绩效管理，有利于优化资源配置，科学引导资金在校内各部门流动，提高财政资金的使用效益。一是建立事前评估机制。对学校出台的重大政策和重点项目从立项必要性、方案实施可行性、筹资合规性、投入经济性和目标绩效合理性等方面开展事前绩效评估，评估结果作为政策出台和项目出库的必要条件。通过建立事前评估机制，有利于高校防控运行风险，合理配置资源，切实提高财政资金的使用效益。二是强化目标管理，完善指标体系。科学合理的目标有助于指导业务活动顺利实施并达到预期目的。预算管理应加强目标管理，使目标设置符合考核量化、适度压力、相关匹配和指向核心的要求，科学规范。在“不同经费分类管理，相同经费标准统一”[7]的基础上，逐步丰富和完善高校绩效指标体系。在项目共性指标的基础上，结合具体实际补充完善个性指标，形成“一校一体系”指标体系，既便于上级主管部门对同类经费项目横向比较，强化考核评价和结果应用，也符合具体实际，满足高校对不同经费项目内在精细化管理要求。三是狠抓责任落实，强化执行监督。首先，高校各部门应结合岗位职责，完成对自身工作的重新定位，实现从资金使用部门到资金管理部门的角色转变。通过预算执行检查、落实整改责任等方式倒逼资金使用部门注重预算执行过程和实施效果，确保业务活动达到预期目的。其次，强化审计监督，充分发挥审计监督职能，建立全覆盖和全过程审计监督机制。一方面审计监督应围绕国家法律法规的要求展开，将监督职能落实到每一项具体管理活动中，确保预算执行监督检查程序的合法合规和预算管理的真实有效；另一方面将审计监督的职能，由事后监督向事中监督、事前监督转移，并贯穿于预算管理全过程。通过参与事前项目评估、规划论证；事中监督检查、落实整改；事后验收审计、专项报告等活动，将查找问题前置，有利于预算执行单位及时纠错和隐患整改，规范单位经济行为，提高经济活动和管理活动的效益。最后，做好绩效监控。绩效监控是全过程预算绩效管理的重要环节。通过实施绩效监控，可以对预算执行和绩效目标实现过程中出现的问题进行及时反馈、分析和整改，在解决具体问题、推动项目实施的同时确保绩效目标如期实现。四是编制评价报告，提高管理质量。编制评价报告是预算绩效管理的重要内容，是推动预算绩效管理一体化的必然要求。科学编制评价报告，可以直观反映预算资金投入所产生的效益，通过实际产出与设定目标分析对比，客观真实地反映预算执行中存在的问题与不足，进而采取针对性的措施持续改进。有利于提高项目管理水平，提升预算管理的质量。五是深化结果应用，落实主体责任。一方面完善激励政策，对实施绩效好的项目单位给予一定表彰或激励，充分调动预算执行部门积极性。对预算执行进度慢、项目绩效差被财政收回部分资金的项目，出台有关追究项目负责人责任并相应扣减部门绩效工资的反向激励政策。另一方面加强结果通报反馈，形成项目绩效自评结果反馈机制，在一定范围内对绩效自评工作予以通报，对预算执行进度慢的项目单位进行协调督办，帮助分析原因，加快预算执行，切实提高财政资金使用效益。对项目实施绩效差的项目，落实“花钱必问效，无效必问责”的主体责任，采取约谈、与年终考评挂钩和扣减预算等多种方式，督促整改，不断提高绩效管理水平。

（四）提高信息化水平

信息化建设是推动高校预算管理提质增效的重要保障。新形势下高校信息化建设要突出“以师生为中心”的思想、运用互联网思维，通过构建规则内嵌的财务与国有资产管理系统，实现财务与教学、科研和管理的深度融合，提升预算管理的整体效能。一是加大预算管理软件应用开发力度，对现有预算软件升级整合，按照预算管理一体化技术标准进行全新模块化设计，实现任务独立、数据共享的多功能应用，逐步建立全面综合、规范统一、公开透明、标准科学、约束有力的综合预算管理系统，推动高校预算管理高水平发展。二是依托智慧校园建设，搭建大数据综合管理平台。利用大数据分析与决策支持，通过个人数据、基础数据与业务数据之间的需求分析、数据分发、审核归并和自动更新等功能，实现财务预算系统同核算软件、决算报表、收费管理、资产管理、国库支付、政府采购、项目建设、合同管理、教务管理、科研管理、人事管理等平台数据的共建、共享、共用，达到数据整合和贯通的目的。有利于系统自动分类汇算，按需获取各类财务报表和管理报表，增强业财数据融合，形成财务业务数据的综合运用。三是提高业务智能化办理水平。通过打造线上自助办公平台和智慧柜员服务系统，可以24小时不间断为广大师生提供线上审批、网络报销、预算调整等业务，在满足个性化财务服务的同时，实现业务办理的方便快捷。

三、结语

面对新形势，高校预算管理在优化资源配置、提升治理能力和管理效能方面发挥着越来越重要的作用，其发展和管理水平的不断优化，是助推高校各项事业可持续发展，争创高水平大学和一流学科建设的硬核保障。高校应主动加强预算体系建设，完善预算各环节管理，真正做到业财融合，卓有成效地实现各自既定战略目标。