党政联合发文信息公开制度的完善研究

刘美娟

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601)

自新中国成立以来，以党政联合发文的形式实现对国家社会事务治理的现象早已习以为常，为国家治理以及社会主义法治化建设发挥了积极作用。党政联合文件的数量也呈“井喷式”增长趋势，据统计，自1949年至2020年12月31日，党政联合文件共754部①。党政联合文件是将党的意志转化为国家意志的重要环节，在传统二元化法治体系基础上形成了更具特色的三元格局。从概念上分析，党政联合文件是由党政两机关就职责交叉重叠部分共同制定的规范性文件，性质上具备党政双重属性。在制定主体上，党政联合文件是由党政两机关共同参与制作的，其特殊性使其规避了《立法法》《中国共产党党务信息公开条例》《政府信息公开条例》的调整，但由于其调整范围是与大众关系密切的经济社会关系，与国计民生有重大关联，其自身固有的公共性特征决定了应当将其公开[1]，因此必须将其纳入信息公开的范围。当前关于党政联合文件的研究中，章志远教授认为混合性党规的存在有正当性基础，混合性党规是坚持党的领导的重要体现，也为“党管原则”提供了重要的制度保障[2]。建立党政联合文件的备案审查联动机制是学界关注、研究的重点，而对党政联合文件信息公开问题研究的很少，笔者以“党政联合发文”“信息公开”为关键词在中国知网中检索，检索出的相关文章只有6篇。党政联合文件的信息公开关乎社会大众的知情权，关乎对公权力的监督，更关乎国计民生，据此本文从党政联合文件信息公开的角度出发，引用司法裁判的案例，分析当前党政联合文件信息公开中面临的困境和难题，例如：法院在审理此类信息公开案件时，在判断是否予以公开时缺乏合理、规范、统一的标准；在公开范围上缺乏合理、规范、统一的标准；党务信息公开方式单一，配套的救济机制未能全面保护当事人的合法权益。本文以问题为着眼点，在分析党政联合文件信息公开的合理性、正当性的基础上，提出解决问题的路径，如：实现审查认定标准从形式主义向实质兼顾形式主义相结合的方向转变；科学厘定党务信息和政务信息的界限，合理划定党政联合文件信息公开的范围等；完善党务信息公开的方式以及对当事人的权利救济机制，从而推动党政联合文件信息公开制度的进一步完善。

一、党政联合文件信息公开之必要性

(一)权利基础——知情权

纵观世界各国政治的发展趋势，实现政府信息公开是不可阻挡的发展潮流，这也是尊重和保护公民知情权的表现。随着互联网等多元化信息共享平台的涌现，社会公众对信息公开的渴望程度日渐攀升，公民知情权的增长速度日渐超越政府等公权力机关的信息回应速度，应对这一变化不仅需要公权力机关提高对公民知情权的重视程度，同时也需要加快步伐提升应对多元化平台所带来的复杂性、开放性难题[3]。虽然当前在我国宪法中还尚未出现知情权的字眼，但作为一种抽象、原则性的权利，其精神蕴含在其他宪法性权利中，例如批评、建议、检举、申诉、控告等权利，因此其存在具备一定的宪法性基础和法理意义。公民的知情权具体表现在私法领域以及公法领域，本文主要讨论的是后者。尊重、保护公民的知情权在公法领域主要表现在两个方面：一方面要求公权力机关要依法主动、及时向社会公众公布信息；另一方面要求不得以任何不合法、不合理的方式阻碍公民知情权的行使。党政联合文件在性质上具备党务和政务混合的双重属性，是党委机关和行政机关就双方职责交叉事项共同制定的一种规范性文件。政府信息以公开为原则，不公开为例外，主动公开与依申请公开两种方式相互支撑、相互促进；此外，也为当事人配置了行政复议、行政诉讼、行政赔偿救济机制。而《中国共产党党务信息公开》中只规定了党内法规制定主体主动公开，并未规定依申请公开以及制定相应的救济机制。党政联合文件作为特殊的法律形态，在信息公开层面不应受到党务信息形式上的阻碍，避免行政机关将不愿意向社会公众公开的政府信息戴上“党政联合文件”的帽子，转化为党务信息，从而规避审查和公开[4]，应防止权力肆意滥用，充分尊重和保护公民的知情权。

(二)监督机制建立之必要

有权必有责，用权受监督。党政机关作为联合发文的制定主体，无论是制定主体自身还是党政联合文件，都必须受到监督。信息公开是构建权力制约监督机制的重要一环，为实现权力监督打开大门。党政联合文件具备党务信息以及政府信息的双重特征，从公开范围来看，党务信息根据所涉及内容的不同，其接受的是党内督查以及社会监督；政府信息除接受社会监督以外，还应接受司法监督、行政监督以及监察监督。司法实践中，针对党政联合文件申请信息公开案件，法院往往以发文字号、制定主体是党委机关为由驳回当事人申请公开的请求，党政联合文件不能因具有党务信息的属性，而规避审查、监督，要实现对党政联合文件的监督，就必须在源头上完善信息公开工作。根据我国社会治理的实践，党政联合文件成为党政机关治国理政的重要手段或者依据，与社会大众的生产生活紧密相关，因此必须强化对党政联合文件的监督，不能因其党务信息属性而弱化监督。实现信息公开是构建党政联合文件监督机制的必然要求。法治国家，权力屈从于法律，将党政联合文件的信息公开以法律的形式予以规定，将权力限制在法律制度的笼子里，不仅能实现对制定主体、执行主体权力的约束，也是对公民知情权的尊重，这也与中国共产党以及行政机关的性质、工作宗旨的内涵不谋而合。

(三)夯实中国特色社会主义法治体系

党内法规与国家法律之间的关系相互独立又相互支撑，二者共同构成了彰显中国特色的法治形态。党政联合发文作为一种特殊的法治形态，成为连接二者的中间环节，在治国理政的过程中发挥的作用日益明显，党政联合文件的出现由来已久，党的领导为党政联合文件的出现以及发展提供了正当性基础[5]。党政联合文件数量呈现不断增长的趋势，这主要基于党规国法之间存在众多同一性，由这些同一性才能衍生出党政联合发文的可能性。其同一性首先表现在党内法规和国家法律之间所追求的根本目标是一致的，都是为社会治理服务，为了维护社会安定、和谐，为了实现国家治理体系和治理能力的现代化以及实现中华民族伟大复兴而服务。其次表现在二者都是人民意志的体现，党内法规是全体党员意志的集中表达与体现，而国家法律是由广大人民群众在民主选举的基础上产生的全国人民代表大会制定并通过的，它集中体现了最广大人民群众的意志，因此二者意志体现方面存在一致性，有这些一致性为基础，党内法规和国家法律才有交织融合的空间，党政联合文件才能在此基础上应运而生并不断发展。党政联合文件对我国社会主义法治化的发展起到了积极作用，首先在立法成本方面，党政机关采用联合发文的形式，避免了各自发文造成的重复立法，在一定程度上提高了立法的效率，降低了立法成本，同时党政机关共同制定文件，可以最大程度避免各自立法的冲突，使得法治体系连接得更加顺畅，减少了在执行程序中的阻碍，使得执行更为流畅，从而提高了执行效率；其次，党政联合文件的制定、审批程序相比党内法规或者国家法律而言，减少了复杂而又冗长的立法程序，程序更为简单快捷，能够及时应对社会治理中的紧急情况，在国法无法及时应对现实中迫切需要解决的问题时可提供一些临时或者暂时性的行为规范，弥补法律上的空白，满足行政管理领域中的制度需求，这对党政两机关而言，是受欢迎的。党政联合文件弥补了政府治理体系和治理能力的短板，夯实了法治体系，使得我国的法治体系独具特色。

二、党政联合文件信息公开之困境

(一)公开范围厘定不清

走中国特色社会主义法治化道路必须坚持贯彻党的领导理论，党政联合发文同样贯彻着党的领导思想，党的领导是无死角的，应全方位融入党政联合文件中。党的领导具备宏观性、抽象性的特征，党内法规也往往体现出思想、政治、组织上的规范，针对具体的社会事务，仍需要国家机关依法处理。党政联合文件是党组织和政府机关就职责交叉领域共同联合制定的规范性文件，因此党政联合文件同时具备党规属性和政府信息属性，二者相互交融。关于党政联合文件信息公开问题，在司法实践中往往面临窘境。政府信息是指行政机关在履行行政管理职能时制作、保存的信息②。党政联合文件是行政机关“参与制作”的，是否也应该纳入《政府信息公开条例》中所指的政府信息呢？在董毅敏诉天津市税务局政府信息公开一案③中，天津市高级人民法院针对此疑问给予了否定的答案，其认定申请公开的对象性质上属于党政联合文件，但它并不属于行政机关“制作、保存”，驳回了申请公开的诉讼请求。该案对《政府信息公开条例》第二条中“制作、保存”进行了狭隘的文义上的解释，将行政机关与党组织共同参与制作、保存的党政联合文件排除在《政府信息公开条例》第二条的解释范围外。此种做法，限制了公开政府信息的范围，在一定程度上易导致行政机关借助党政联合文件的“帽子”规避公开信息，沦为权力的保护伞，导致权力滥用，公民的知情权等合法权益遭受侵害。

党政联合文件的内容是否应该予以公开，必须实际考虑所涉及的内容是否符合政府信息公开和党务信息公开的规定，从具体法律规定的内在逻辑和法理基础出发判断党政联合文件的信息是否属于应当公开的范围。但在司法实践中，司法机关在裁判党政联合文件是否予以公开时，往往简单基于党政联合文件的文件抬头、发文字号等形式标准来判断是否予以公开。缺乏实质意义上说理，法院的司法裁判说理薄弱，无法使当事人心服口服，无法从根本上解决社会矛盾和纠纷。因此，在党政联合文件公开的范围方面，单纯采取形式标准，并不能体现实体正义，无法从根本上实现定纷止争。

(二)司法裁判态度不一

分析司法裁判的结果可以看出，法院审理申请党政联合文件信息公开案件的司法裁判态度不一，没有坚定标准的司法态度。例如:在“张亚杰诉北京市房山区人民政府”一案④中，最高人民法院以《轨道交通房山线征地拆迁实施方案》是以党委文号制发的党政联合文件，不属于行政机关、法律法规授权的组织以及所规定的政府信息的范围，驳回了申请人张亚杰的诉讼请求。在最高人民法院作出此案判决之后，针对类似案件，出现了不一致的裁判方向。在“原告孙玉荣诉郑州市中原区人民政府信息公开案”⑤中，审理法院根据党政联合文件的落款为中原区人民政府公章，且该文件生效后用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，因此判定该文件信息应当予以公开。在张雄伟诉上海市虹口区人民政府信息公开一案⑥中，最高人民法院仅以文号为虹口区委员会办公室为标准，认定文件为党政混合信息，并以征询答复意见中不予公开为由，直接驳回张雄伟的诉讼请求，裁判文书说理简单，不具备强硬的说服力。此外，也有些规范性文件直接规定了以发文字号来判断是否公开，例如北京市高级人民法院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》，其中规定了“凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件”，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。在司法实践中，法院往往以制定主体、发文字号等形式上的标准作为判断依据，标准单一，且裁判说理简单，不具说服力，案件的被告方也仅仅依据文件的抬头就完成了证明责任，这在一定程度上可能会诱发行政机关利用此种“庇护伞”将不愿意公开的信息转为非政府信息，将应当公开的信息转为一种“准秘密”[6]。

(三)公开方式局限

党务信息的公开方式，仅有党委机关的自行主动公开，而尚未规定当事人以申请的方式予以公开。党务信息是否公开的裁量权掌握在党组织自身，即使党组织未主动公开，当事人也不能以申请公开的方式予以补足，因此针对党务信息的公开方式，从法律规定来看比较受限制。根据党务信息内容不同，其公开的范围包括向党内公开以及向社会公开，即使主动公开而未公开，也不能转为依申请公开的方式。政府信息有所不同，在公开方式上主动与依申请两种方式并存，相互支撑，相互补足，并对依申请制进行了详细的规定，明确对申请者的告知义务，最大程度保障公民能够了解政府信息，尊重和保障公民的知情权，对信息公开的考核、评议以及责任追究制度进行了严格的规定。从对比中可以看出，除了依法不予公开的信息例如国家秘密以外，相比政府信息，党务信息的公开方式以及程序设置更局限。对于党政联合文件，由于司法裁判中已经对其信息公开持回避或者驳回态度，在公开方式上党政联合文件的信息公开不应受到党务信息属性带来的限制，应进一步明确公开方式，在告知程序、工作考核、责任追究方面不断完善。

(四)救济路径受限

根据上文所述，党务信息只有主动公开而无依申请公开。应当予以公开的信息，负有公开义务的机关未主动公开时，当事人无申请公开的权利，对这种不作为，当事人也不能采取复议或者诉讼的手段维护权益。相比政府信息而言，当事人负有的救济手段要更全面，应主动公开而未公开，当事人可以转为依申请公开，经申请仍然未公开的，当事人仍可以通过行政复议或者行政诉讼的方式进行救济，或者以提出建议的方式建议其公开。党政联合文件具有党政双重属性，既具备党务信息属性也具备政府信息属性，党政联合文件的信息公开路径，不能因党务信息的属性而被消磨减损，在救济手段上相比党务信息应更全面，才能在党政联合文件领域实现对权力的监督和制约，实现对权利的尊重和保护。

三、党政联合文件信息公开之完善路径

(一)形式主义向实质主义标准的转变

法院在作性质认定时往往依据制作主体、发文字号等形式上的标准做出判断，此种做法应摒弃，判断是否属于党内法规或是行政法规等规范性文件应采用形式标准与实质标准相结合的方式。实质性标准，即根据文件中具体内容来判断，主要包括以下几个方面：首先在制作主体方面，党政联合文件是党组织和行政机关共同参与制作的，《政府信息公开条例》中有关“行政机关制作或者获取的”的解释范围是否包括行政机关共同参与制作的情形呢？是否应将共同参与制作的情形纳入《政府信息公开条例》的调整范围内呢？对此笔者持肯定的态度，笔者认为政府信息概念中的“制作或者获取”应作合理的扩大解释，也应理解为行政机关与其他机关共同参与制作或者获取、保存的[7]，据此将行政机关共同参与制作的党政联合文件，顺其自然地纳入《政府信息公开条例》的调整范围内。其次在内容方面，判断申请公开的信息是否属于社会公共管理范围，法院在作认定时，应秉持“具体问题具体分析”“具体内容分别对待”的态度，坚持“区分处理”的原则。对于涉及经济管理活动，能够对人民群众的权利义务及日常生活产生影响的信息应向社会公众公开；不能区分出是否属于社会经济管理范围，亦不能区分出是属于党务信息或者政府信息的，应判断其是否属于不予公开的情形，例如涉及党和国家安全以及社会安定的信息，应当不予公开。最后，分析该党政联合文件对具体的行政行为是否产生了实际的指导效果，如果满足前两者的条件，但实际并未施行或者并未成为具体的指导依据时，仍不应支持申请人的诉讼请求。综上分析，单纯依据发文字号形式上的标准进行判断并不可取，也不应完全摒弃，而应将实质标准与形式标准相结合作综合判断，二者发生冲突无法得出一致结论时，应以实质标准为主。

(二)统一司法裁判标准

首先，司法实践中要实现法官在裁判时从单一形式主义标准向形式与实质主义兼顾的双重标准转变，除查看申请公开的信息的发文主体、发文字号以外，也要分析该文件是否成为行政机关履行职责的直接依据，从主体、功能、内容方面综合判断是否公开。其次，法官在审理案件判断是否予以公开时，可以通过召开联席会议的方式，通知党政联合文件的制定主体——党委机关、行政机关选派代表参加会议，听取制定机关的有关建议，或者通过发送意见征询函的方式获取制定机关的意见，在此基础上综合判断。此外，要灵活运用司法建议机制，如果经审理认为确实需要公开的，可以向党委制定机关发出司法建议，建议其公开有关的信息，实现党委、政府、法院之间的灵活互动。最后，加强对司法裁判文书的释明说理，兼顾情理与法理，实现德法相融，有效回应案件中的争议焦点，使广大人民群众尊重和信服司法权威，降低上诉率。裁判标准规范化、统一化，才能使裁判结果具有针对性、充分性、逻辑性，实现同案同判，这样不仅展现法官的智慧，更彰显了司法文明的进步，对实现服判息诉、定纷止争具有重要的作用。

(三)完善公开方式

党政联合文件具备双重属性的特殊性，其中党务信息只存在主动公开的方式，是否公开的裁量权由党委机关决定。党政联合文件不能因党务信息的属性而限制公开的方式，党政联合文件中的信息公开方式应包括主动公开和申请公开两种方式，其中的信息内容不应局限于政府信息，两种公开方式应涵盖党政联合文件。是否公开的决定权应区分处理，如果仅涉及其中的政府信息，则由行政机关决定，如果仅涉及党务信息，则由党委机关决定，如果同时包含二者，应该由党委机关和行政机关共同协商，只有当两主体均同意公开之后，才能将信息公开，如此能在最大程度上完善公开的方式。

(四)开拓多元化的救济途径

公民对党务信息无申请公开的权利，对不予公开的党务信息也无完善的救济权利，故开拓多元化的救济途径至关重要，如当事人认为党政联合文件信息中的党务信息与自身权利义务有关，涉及经济社会生活，确属应该公开的信息时，当事人可以向党委机关申请公开，党委机关不予公开，可以选择向上一级机关申诉，对申诉结果仍然不服，当事人可以向法院抗告，法院可通过发出司法建议的方式建议其公开。此外，社会公众也可以通过向党委机关提出社会建议的方式督促其公开有关的信息。党员也有权向党委机关申请公开应当向党组织内部公开的有关信息，根据信息公开的范围不同规定不同的申请主体，被申请机关应当向申请者证明不予公开的合法性和合理性，并向申请者告知其救济途径和方式，当事人对处理结果不服时仍有申诉、抗告的权利。

四、结语

党政联合文件作为独具特色的第三种法治形态，对党规国法的顺畅衔接协调发挥了重要作用。完善党政联合文件信息公开制度，尊重公民的知情权，有利于加强对权力的监督，夯实社会主义法治体系。党政联合文件具备双重属性，司法实践中也往往依据发文主体、发文字号判是否予以公开，将政府信息限制在行政机关制作、保存的情形，而排除了行政机关与党委机关共同制作的情形。为推进党政联合文件信息公开制度，在司法裁判认定标准上需转变思路，以实质兼顾形式标准来判断是否予以公开，统一裁判标准。同时，对“政府信息”一词应作适当的扩大解释，将参与制作的情形也纳入《政府信息公开条例》的调整范围内。在公开方式上，针对党政联合文件中涉及的党务信息，当事人有权依申请的方式请求公开，而不应局限在主动公开的单一方式上。综上，我们应进一步完善党政联合文件的信息公开制度，在新时代，将公民的知情权扩展到党政联合文件领域，逐步消除信息公开的“灰色模糊地带”，完善社会公众对权力的监督机制。

注释：

①笔者在《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》、“北大法宝”党内法规专题数据库中进行检索梳理，得出：自1949年至2020年12月31日，党政联合文件共计754部。

②《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

③参见天津市高级人民法院(2017)津行申421号行政裁定书。

④ 参见最高人民法院(2016)最高法行申3522号行政裁定书。

⑤参见郑州市铁路运输中级人民法院(2018)行初194号行政裁定书。

⑥参见最高人民法院(2018)行申388号行政裁定书。