“一村一法律顾问”制度的困境与破解之道

李文华，王鹏森,周利海

（1.昆明城市学院，云南 昆明 650000；2.云南云滇律师事务所，云南 昆明 650000；3.浙江五洋联合律师事务所，浙江 上虞 312000 ；4.河北环境工程学院，河北 秦皇岛 066102）

法治是实施国家乡村振兴战略的重要保障，而农村法治建设恰是法治中国建设的薄弱环节。在依法治国的大背景下，乡村法治的关键在于健全基层公共法律服务体系，2020年3月印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出“进一步加强乡村法律顾问工作，落实一村一法律顾问制度”。“一村一法律顾问”制度是推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设的重要举措，为农村法律服务短缺问题提供了解决思路，补齐了乡村治理中的法治短板，[1]引导村民运用法治思维解决实际问题。运用法治思维和法治方式创新基层社会治理的能力，健全“一村一法律顾问”制度成为各级政府面临的一项艰巨和紧迫的任务。

一、“一村一法律顾问”制度在乡村法治建设中的意义

1.满足农村法律服务的现实需求

“一村一法律顾问”制度是乡村法治建设的现实选择，有利于满足农村法律服务的实际需求。乡里乡亲，家长里短，生产生活中难免有些磕磕绊绊。通过实施农村法律顾问制度，推动法律服务向农村社区延伸，促进基层民主法治建设，为农民提供有效的法律咨询和援助，能够使很多矛盾纠纷在法律的框架内得到和平、有效的解决，避免上访、聚众闹事等情绪化的解决方式，有力地促进了农村基层的和谐与稳定。

2.为乡村振兴战略提供支持和保障

农村是我国法治建设的重要阵地，没有农村的法治化，我国法治社会建设是不完整的。各地在实施乡村振兴战略过程中会遇到许多困难与问题，需要法律、法规为其保驾护航。随着乡村振兴的不断开展，村民各项利益诉求不断多元化，但目前农村地区因种种原因“依法办事”还面临诸多不便，特别是遇到突发状况、紧急事件时仍旧会遭遇“求助无门”的尴尬。法律顾问制度的实践探索，不仅向农民提供法律咨询等服务，同时也为村委会提供服务，引导群众依法有序表达诉求，带动基层干部依法化解基层矛盾纠纷，维护基层的社会稳定。

3.为提升基层社会治理注入新动力

社区（村居）是社会治理的基本单元，村（社区）治理在社会治理中起着基础性作用。[2]在“一村一法律顾问”制度实施后，农民在遇到矛盾纠纷，可寻求法律顾问的帮助，征求专业的法律意见，及时补齐了镇、村两级法律服务力量薄弱的短板，既为广大群众提供优质高效的法律服务，又帮助镇、村两级解决了矛盾纠纷工作中遇到的困难和实际问题。婚姻家庭、人生损害、追偿报酬、宅基地纠纷或邻里纠纷、拆迁补偿纠纷等，在“村法律顾问”的协助下进行调解，保障农民的合法权益，使农户享受法律服务，对于基层社会治理产生了积极促进作用。

二、 “一村一法律顾问”制度建设存在困境

社会治理在基层，村和社区是基层建设的“最小单元”，“一村一法律顾问”工作的开启，逐步创新构建“有限政府、群众主体、公众参与、社会协同”的基层治理新模式，推动公共法律服务向基层延伸，并且在全国遍地开花，但这种政府行使权力、配置资源的制度在推行过程中难免存在各种困扰。

1.基层法律服务力量不足

“一村一法律顾问”均由具备一定条件的律师、基层法律服务工作者、司法所工作人员担任，且这些人中以律师和法律服务者为主，同时顾问律师往往担任几个村的法律顾问，导致来访电话的激增，但因律师在开庭或接待当事人时，往往不能及时对村民提出的问题进行很好的解答，使得村民对法律顾问的态度产生误解。乡村法律顾问服务对象多样，服务内容丰富，但律师的职业特点是以开展执业活动获取生活收入，而目前接待群众电话来访业务占咨询业务的很大比例，这种性质的公益服务任务量过大，这必然就导致他们在精力上难以兼顾。

2.法律服务质量不高

当前乡村法律顾问要重点关注农村改革和发展中出现的法律问题，比如“两委”选举、土地林地承包经营、土地承包经营权流转、农村环境污染、宅基地置换等等，但目前很多地区村（社区）法律顾问工作参与纠纷化解、合同审查、财产继承等“精细化”服务程度不够，目前还停留在发放法治宣传资料、提供法律咨询等“粗放型”服务。个别法律服务工作者一年代理案件不超10件，与执业律师相比自身法律业务知识不强，有时工作开展起来捉襟见肘，导致服务质量不高。实地调查中发现，部分村法律顾问存在着工作不尽责等情况，敷衍、搪塞村民的法律咨询，但同时又缺乏量化考核标准，存在“干多干少一个样、干与不干一个样”现象。

3.法律资源分布不均衡

从目前法律资源分布来看，中心城区与县域之间、区域之间、城乡之间法律服务资源分布极不平衡，绝大多数律师执业机构或执业律师在城区办公，仅有极少数的律师所或者法律服务所在乡镇办公，再加上律师的工作时间紧张，而为偏远山村提供法律服务的成本往往更高，但偏远地区能够提供的财政支持反而较少，导致法律服务很难做到全覆盖，或是有的村即便有法律顾问但往往“顾而不问”，村 (社区) 法律顾问工作很难满足基层群众对法律服务的需求，这已成为推广落实“一村一法律顾问”制度的一个瓶颈。

4.宣传的力度不够

在“一村一法律顾问”制度的实施过程中，村委会的意志表达与自由选择受到较大限制，[3]这就有可能导致村委会不重视、不了解法律顾问的工作，部分村委会工作人员根本不了解法律顾问职责、作用；另外，村委会自身不重视，导致了各村或者社区对法律顾问的宣传力度不够，尽管村委会里有本村法律顾问的介绍，但村民里有很大一部分村民依然不了解该项制度，笔者通过随机走访发现，甚至很多地区并未推行法律顾问公示牌上墙工作，很多村民不了解本村的法律顾问的姓名、联系方式等。致使本村和村民在需要法律知识时，没有得到及时的援助。

5.缺乏资金保障

“一村一法律顾问”制度的保障机制不仅包括政府财政支撑，为法律顾问工作提供经费支持，还包括农村基础设施保障以及相关人员配备等。其本质是政府通过向法律工作者购买服务，向基层组织和群众提供的一种公共服务，现阶段由于法律顾问服务范围较大，个别村由于财政紧张支付顾问费用存在不及时和少支付的情况，但根据职责，村法律顾问承担着大量的工作，个别服务村路途遥远、法律顾问工作者的时间有限、吃饭作息均不太方便，导致工作开展力度不够，难免仅仅限于完成任务，部分工作流于形式，法律顾问工作者的积极性仅靠政治思想觉悟维持远远不够。

三、“一村一法律顾问”制度完善

1.建立长效机制

由于作为农村法律顾问的律师和其他法律服务者都工作在城镇，与农村相隔甚远，沟通互动过程中会产生诸多不便，为保证法律顾问工作畅通有效的开展，必须要建立农村法律顾问的有效工作机制，各地应根据本地农村的实际情况从制度上保障法律顾问长效工作机制，使顾问工作能够开展，真正落到实处，做到“有顾有问”。

2.加强村法律顾问人员的培养、遴选

一要培养立足农村法律服务的基层法律工作者，录用一批具备法律专业知识和素养的专业性人才去农村锻炼，把基层法律工作者打造成农村法律服务的主力军，在有条件的乡镇组建法律服务所，接待前来咨询的群众。[4]二要健全法律顾问的遴选机制。遴选驻村法律顾问，一定要选派熟悉地方风俗习惯和风土人情的法律意识强和的具有调解能力人员作为法律顾问，一定要把是否了解农村工作作为一大标准。

3.提高村委会重视

“一村一法律顾问”工作的开展确实需要村委的配合，村委要重视一村一法律顾问的工作，加大政策的宣传认识，要让更多的人知道此项工作的惠民性和便利性。对于路途遥远且地理环境艰苦的乡村，可以对负责该村的法律顾问增加补贴，提前和村委沟通好时间，增加工作效率。

4.做好报酬激励

乡村法律顾问作为政府的一项惠民工程，带有公益性，乡村法律顾问的公益性不是指律师服务的无偿性，政府必须要有经费保障。而有的联系村点地处偏远，上门服务时间成本、经济成本较高，网络设施不健全、一些必要的宣传品等多需要资金的支持。地方政府应根据地方现状和资金需求，建立相应的资金保障制度，制定经费使用管理办法, 对村法律顾问工作补贴的发放对象、发放标准、办公费用的使用管理和发放程序进行规范。

5.改进村工作方式

开展村(社区)法律服务需求评估，根据评估结果合理确定法律顾问服务的村(社区)数量、服务次数、服务方式等，也可采取“一个顾问团队负责一定区域”方式。重视“线上服务”，采取“上门服务、传统服务、网络+服务”等多种服务方式相结合的新型服务模式。畅通服务通道，建立由法律顾问、村支两委成员和村民组成的微信群，法律顾问在微信群里讲解和分享与村民密切相关的法律法规和法律案例，接受法律咨询，参与纠纷调处等多项法律服务项目，让群众不出村甚至不出家门就能获得公益性、均等化、便利快捷的法律服务。

6.加强考核

应建立科学完备的村(社区)法律顾问工作评价机制，“金杯银杯不如群众的口碑”，对法律顾问考评不仅应来自官方，也应来自民间，要把群众认可作为此项工作考评的一项主要参考依据。强化监督指导，严明工作纪律和质量标准，及时发现法律顾问工作中存在的问题，建立“能者上、庸者下”的配备、流动机制，只有这样，才能杜绝走过场。

四、结语

“一村一法律顾问”制度的实施，可以推动农村法治建设，弥补农村法律服务人才的匮乏，为农村的经济社会发展和谐文明进步提供良好的法律服务和法律保障，对于促进基层社会和谐稳定，提升村（社区）治理水平具有重要意义。