后疫情时代地方政府债务治理与高质量发展探析

陈 红，刘李福

（1．昭通学院 管理学院，云南 昭通 657000；2．云南财经大学 会计学院，云南 昆明 650221）

一、引言

我国当前正经历着前所未有的大变革，发展的社会基础与经济制度逐步完善。在中国共产党的伟大领导下，我们实现了第一个百年奋斗目标，稳步推进高速增长向高质量发展的转轨，国家职能得到越来越充分的发挥，社会矛盾得以妥善解决，现已迈向第二个百年奋斗目标。纵观国内外情势，这是一个机遇与挑战并存的时代，世界发展格局深刻变革，我国经济社会政治文化生态所面临的外部环境更趋复杂，特别是全球爆发的疫情危机、能源危机、地区冲突等不利因素，从供给侧、需求侧、市场机制与调控制度多个维度严重冲击了全球发展的步伐，引发了新一轮的债务风险与债务危机，政府债务治理被赋予了新的内涵，政府职能发挥与宏观调控中的“资金调配、市场深化与危机诱发”矛盾越来越凸显，对于政府债务风险防范及其治理更具有时代的新要求。在后疫情时代，我国必须始终坚定地坚持“防疫情、保民生、稳增长”相结合的基本政策，因此，必须站在宏观战略的层面，结合微观发展的实践，重新审慎地治理政府债务及其风险，确保高质量发展目标的实现。

二、政府债务依然是新世纪全球发展面临的共同困境与重要议题

要科学稳妥治理政府债务，特别是防范地方政府债务风险，就必须承认政府债务，尤其是债务体系中的隐性债务和表外债务，客观认知政府债务存在的必然性与必要性[1]，不排斥、不放任、不恐惧、不否定、不隐瞒政府债务。在本世纪前20年里，全球发展凸显了显著的不确定性，在经历了金融危机与新冠肺炎疫情的叠加影响之后，经济社会发展的复杂性、严峻性、不确定性与不对称性与日俱增，这推动了经济社会结构多维度变革，重构了机遇与挑战并存的新时代。基于疫情防治、经济发展、民生保障、社会稳定的共同愿景，世界各个国家（地区）必须共同致力于危机应对的合作与交流，特别是有效应对由于债务风险所引发的全球性公共危机，进而推动全球经济战略层面的复苏与整体层面的发展，才能有效规避诸如次贷危机、主权债务危机等不利局势的再次出现。

地方政府债务作为政府债务体系中的核心构成内容，其规模与影响力特征更容易成为政府债务风险的导向，是政府债务治理的重中之重[1]。事实上，作为兼具中央政府和社会公众“双重代理”特征的地方政府，是调控财政与金融稳健运营的主体[2]91-105，其发挥宏观调控离不开财政资金的支持，而资金资源的稀缺性，决定了地方政府债务由来已久并会持续存在。理论研究与实践经验已经共同证实了政府债务的“双刃性”特征，在满足公共财政资金需求，促进政府职能履行的同时，也会产生债务风险，甚至债务危机，从而促使宏观政策与微观主体行为相脱节，降低公共资源配置的效率与效果，政策调控的目标不可持续，影响了高质量发展[3-4]。基于此，新世纪全球发展的重要议题之一便是债务与债务治理，以地方政府债务为核心，科学防范并化解政府债务风险、提升债务治理效率，成为世界经济社会发展不可逾越（回避）的公共问题。

三、宏观调控职能发挥与地方政府债务的必然性

现阶段，完善政府治理机制，充分发挥政府调控职能，是实现“疫情防控与稳健发展”的坚实基础。由于政府职能与公共财政具有天然的一体性，宏观调控职能的发挥离不开公共财政的支撑，然而，由于政府财力物力及其相应的配置权力，在时空分布上不均衡[5]，加之特定社会形态中所形成的各种利益关系，债务也就应运而生，一定程度上缓解了财力物力在时空分布上的不均衡，而债务的存续，是以履行未来法定偿还义务作为基本前提的，特别是政府为了保障国家机器的正常运转，举借债务使之转变为财政公共资金，存在于国家的财政预算体系之中[1，6]。疫情下公共卫生支出、生活保障支出、经济复苏支出、基建投资支出、正常运转支出等大幅度增长[7]，这势必增加了公共财政压力，因此，通过债务方式保障上述支出的资金需求成为了必然。

然而，政府债务在促进国家机构正常运转的同时，由于债务固有的法定偿还责任，基于契约所形成的债权债务关系就会一直存续，银行信贷资本和私人投资资本，都是政府举借资金的重要来源，都有法定权利要求监督政府的收支结余状况，显性债务容易被发现，但是隐性债务则难以被发现和监管，导致债务风险膨胀直至危机爆发，同时，更容易降低社会信贷资金的配置效率[8]31-50。由此可见，地方政府债务有利于满足公共财政的资金需求，进而促进宏观调控职能的发挥，然而，债务资金固有“阈值”效应的存在，使得超出公共财政可承受范围之外的地方政府债务，更容易影响财政的可持续性[9-10]，进而制约宏观调控职能的持续发挥，在一定的债务规模范围内，具有了阈值效应，债务治理不是盲目减少，且缺少充足的资金做保障。如何使债务规模保持在阈值内，充分发挥债务的资金功能，才是地方政府债务治理的关键。纵观国际政府债务整体水平，由于很多国家的债务水平已经超出该阈值的范围，所以，这些国家面临着严重的债务危机，严重影响了财政的可持续性，特别是受到新冠疫情的影响，许多政府对此束手无策，政府应对新冠的“躺平”策略，也具有重要的公共债务因素的考虑。

四、新时期高质量发展机制与我国地方政府债务

据财政部2022年1月公布的数据显示：截至2021年12月末，我国地方政府债务余额304700亿元（一般债务137709 亿元、专项债务166991亿元），低于全国地方政府债务限额332774.3 亿元（一般债务限额151089.22 亿元、专项债务限额181685.08 亿元），同期政府债务余额和GDP 比例29.99%，远低于欧盟60%的警戒线，说明我国地方政府债务规模总体可控，结构科学，运行稳健，符合政府债务调控基调。但相对于2022年中央政府工作报告中关于“必须有序推进地方政府债务风险防范化解，稳妥处置重大金融风险事件，提升积极的财政政策效能，增强财政可持续性，确保稳字当头、稳中求进”目标的实现，依然面临着较为严峻的治理要求。党的十八大以来，我国财政金融体系实现了全方位的变革，在“简政放权让利”的基本政策导向下，不断完善社会主义市场经济体制，增强市场活力，充分发挥市场的基础调节作用。然而，不完善的财政分权和金融分权机制，使得近些年我国政府在面对债务冲击时，也出现了一些亟待解决的问题：由于财政分权与金融分权不完全协同，财政分权加剧了地方政府的财政财权压力，金融分权的现行矛盾则制约了地方政府债务资金资源的市场化配置[2]91-105，制约地方经济发展活力和地方国企的效率[7,11-12]，随着经济下行压力的增加，地方政府债务问题越来越显著，特别是预算体系难以有效约束的隐形债务[6]。基于此，后疫情时期我国政府债务治理策略，必须协调当前的财政分权与金融分权政策[2]91-105，只有不断完善财政与金融机制，才能为政府债务的治理营造一个良好的制度环境。

十九届六中全会全面回顾了我党的执政经验，高度肯定了坚持客观经济发展规律基础上的经济政策及其成效，经济建设成果惠及民生问题的根本解决。经济结构调整是经济发展的重要举措，与地方政府债务的形成和治理密切相关。在“稳字当头、稳中求进”主基调下，统筹经济、社会与民生协调发展依然是发展的主旋律。我国作为最大的发展中国家，经济社会健康发展与保障民生，是宏观政策的根本落脚点，必须在遵循市场经济发展客观规律的基础上，以经济发展助推人民美好生活愿景的实现。地方政府履行宏观调控职能，离不开公共资金作保障，如此一来，以债务资金为纽带，夯实基础、调整机制、优化结构、促进活力的宏观政策融为一体，在经济发展机制调整的影响下，我国也面临着不同程度的地方政府债务及其治理的压力[11,13]。

（一）经济发展基础与地方政府债务

就债务的来源与规模来看，经济发展水平、市场化程度、地区产业布局和地方政府债务存在较为显著的数量关系，这是理论研究和实践经验总结的共同发现[1,14]。从微观层面上看，由于地方政府债务增加了企业融资约束，拉升融资成本，抑制劳动雇佣[15]，影响了企业投资渠道的选择与拓展，降低了企业的创新[16]，增加企业杠杆[3]进而影响了经济发展。从宏观层面看，陈红基于年度统计数据比较与熵值法计算结果显示：经济发展速度较快、人均GDP 占比较高的地区，政府债务的规模相对较小、偿债压力较低，这是因为经济发展为财政收入奠定坚实的基础，加之相关产业布局及其调整有利于缓解地方政府债务风险[1]。曲春新和庄新颖也认为，我国中西部地区金融化市场程度低，地方政府债务对企业债务融资的挤出效应较为明显，这会影响地区经济发展，随着金融市场化程度的提升，有利于缓解地方政府债务对企业债务融资的挤出效应[14]。由此可见，由于我国地方政府债务及其风险特征具有显著的东中西部差异，与“统筹地区发展”的基本政策相悖，因此，我国地方政府债务治理必须重视东中西部的地区差异，因地施策、讲求效率。

同时，我国虽为世界第二大经济体，经济增速也居世界第一，这在很大程度上得益于我国人口规模支撑与人口红利的释放[10]76-89，但我国人均GDP 水平还有待提升，且东中西部地区存在显著的差异。人口是最基础的生产要素，是宏观经济发展和产业结构调整的重要支撑，随着我国生育率下降，人口老龄化凸显[10]76-89，商品房刚需减缓，土地财政收入下滑[11]，以及地区差异所加剧的财政金融调控难度，促使地方政府债务大幅度出现，在“稳中求进”的发展基调下，必须强化地方政府债务的监管和治理。

（二）房地产行业调控与地方政府债务

进一步地，由于我国特殊的经济基础与发展格局，传统实体经济体系中房地产行业占据很大比重，商品房销售相关的税费收入、以及国有土地出让所支撑起的土地财政[11]4-23，一直为我国地区经济发展保驾护航。“十二五”和“十三五”期间，我国房地产市场迎来了发展的繁荣时期，全国各地大规模增加商品房开发、建设和供给，而房地产行业发展也为地区创造了充盈的财政收入。然而，缺少有效监管机制的“炒房”现象，推高了房价与购房成本，偏离了保障民生的政策目标，中央多次强调“房子是用来住，不是用来炒的”，这已经为房地产市场调控和未来发展定下基调，放眼“十四五”期间，房地产市场必将有重大变革。土地财政不可持续已是定局，寻找新的经济发展驱动[11]4-23，是我国当前经济发展的重要议题。

回顾我国经济结构与经济发展机制，实体经济与虚拟经济交融，“脱虚向实”历来是中央政策的重要靶向，特别是房地产行业，完善房地产行业金融体系，顺畅房地产投融资渠道，有利于带动相关实体产业的发展。然而，由于人口红利效应逐步减弱，加之长久所形成的不合理的房地产金融机制[7]，势必影响房地产行业的健康发展。随着中央政府对房地产行业调整，以及中央多部委陆续出台的土地与房地产政策，遏制了以往过热的房地产市场，就2021年而言，中央部委累计发布46 次房地产调控政策，进一步强调房地产金融审慎管理、完善住房供给制度，使“房子是用来住，不是用来炒的”政策进一步落地，由于“土地财政”结构调整所带来的资金缺口会有所显现，预期房地产行业会出现资金投向“倒流”，且会对房地产相关行业产生深远的“协同”效应，未来政府债务压力会加剧[8]31-50，在“土地财政”已成为过去式的今天，变革经济发展内生结构才是首要工作。

（三）深化减税降费与地方政府债务

与此同时，税收作为财政收入的基础，税费改革直接影响财政收入，进而影响了地方政府举债行为，减税降费紧缩了财政政策，进而“倒逼”政府举债行为，特别是在财政空间受限的前提下，加之地方经济发展与财力分布不均衡，地方政府债务风险加剧。从2016年全面“营改增”之后的新型增值税体系实施以来，地方政府的财政收入大幅降低了，然而，政府职能履行的法定性与成本支出的粘性，加剧了地方政府的财政压力。基于此，2021年中央经济工作会议继续强调进一步完善市场经济体制，必须构建与市场经济体制相适应的财税制度，降低企业发展税负、促进企业发展活力是财税制度改革的重要导向。在减税降费的同时，必须调控地方政府财政收入锐减与公共支出增加的矛盾。

其实，从分税制改革以来，我国中央政府就不断推进税收体系调整与完善，降低税负成为重中之重，但税负的降低必须兼顾地方经济发展的需要。从2018年开始，全面推行减税降费，特别是与流通相关的增值税等，加之2020年和2021年受到新冠疫情的影响，减税降费的力度逐年扩大，与之形成反差的却是财政支出的稳步增加，这一政策的直接效应则是财政赤字的进一步扩大。由此可见，减税降费是降低财政收入、增加财政赤字的直接诱因，这使得地方政府面临着“进退两难”的选择。然而，在兼顾政策的整体效应与地方财政压力的基础上，地方政府债务规模必将有所增长、政府债务治理压力进一步加剧。

（四）重大公共危机对地方政府债务的影响

2020年初在全球范围内爆发的新冠肺炎疫情，给全球原本缓慢发展的经济沉重一击，新冠肺炎疫情不仅直接扰乱了经济发展秩序，增加了失业率[15]，而且使公众健康受到严重威胁，许多国家经济的发展趋于暂停，甚至倒退。相比较众多国家的经济颓势，我国从2020年第二季度开始恢复经济发展，并在全年实现经济正增长，创造了疫情影响下的经济发展奇迹。站在社会发展的层面，疫情冲击了最基本的生活秩序与保障，国家通过发挥宏观调控职能加以解决，站在宏观财政的层面，应对疫情冲击必须要有充足的财政资金作保障，在公共预算既定的情况下，增加政府债务成为无奈的必要选择。

即便如此，新冠肺炎疫情也对我国经济社会发展产生了深远影响，“人民就是江山”“执政为民”的理念在此次疫情中得以充分体现，从中央到地方，各级政府皆以保障民生为根本出发点，急民之所急，为了有效应对疫情下的民生问题，政府通过提供免费医疗、减税降费、消费补助等方式，多管齐下，切实解决疫情所带来的各种民生问题，创造了疫情下的社会治理奇迹。由于民生支出的增长与税收收入的锐减，政府面临着很大的财政资金压力。基于此，2020年国家采取非常规的经济刺激措施，共计发行8.51 万亿元政府债券（包括中央政府债券和地方政府债券），规模前所未有，并视疫情发展态势还将会有持续的应对策略，通过发行专项债缓解地方政府财政困难的同时，也增加了债务规模和债务风险。十九届六中全会全面回顾了党的执政历程，执政为民的根基不可动摇，疫情应对是切实解决民生问题的试金石，对于今后工作重心的安排，都充分考虑了疫情持续影响的特殊性。由此可见，对于新冠肺炎疫情所引发的公共危机，我国有了较为成功的应对机制，这是保障民生的重要体现。但与此同时，不可避免地使得财政支出扩张与债务压力加剧。

五、后疫情时期政府债务治理与高质量发展

我国当前经济发展的核心与主基调是“稳”，必须在此基础上保证“高质量”发展目标的实现，而其关键是经济与社会、民生相协调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，实现经济社会高质量发展来促进民生、满足人民日益增长的美好生活需要，与政府债务并不矛盾，在经济发展“稳字当头、稳中求进”的基调下，政府要有担当、有作为，强化地方政府债务监管，防范地方政府债务风险，治理地方政府债务，对于经济、社会、民生稳步发展尤为重要。

（一）全过程规范地方政府举债行为

疫情犹如一面明镜，透视了宏观社会发展中方方面面的问题，因此，在应对疫情以实现“高质量”发展的基本要求下，必须完善地方政府的举债行为，要规范地方政府债务全过程管理，必须明确债务相关的主体、动机、偿债风险。首先，政府债务的举借主体是谁，是地方政府通过发行债券的方式获取，还是通过中央政府转借，亦或是地方融资平台（公司）举借，只有明确了举借主体，才能从根本上明确偿债责任以及相关追责程序，防止债务到期推诿责任，明确债务举借方式，则是为了预估债务风险，为债务风险管理提供依据。其次，明确债务举借的动因则回答了债务举借是否合法合规合理合情，债务资金作何用，是因为基本的、必须的公共支出，还是非必须的“政绩工程、面子工程、政府竞争”，特别注意防范假借“疫情防治”之机不合理举债，这直接决定了地方政府债务的性质、影响到地方政府债务资金使用的经济效益与公共效果。再次，地方政府的财政是否可持续、税收收入是否充裕、综合财税能力如何、预期还款保障（条件）是否具备，这直接关系到政府债务到期责任能否兑付，与此相关的地方政府债务是否有膨胀风险，为构建地方政府债务风险预警机制提供直接依据和决策支撑。最后，地方政府举借债务是否做过充分的评估，这关系到地方政府举借与偿还债务的规划是否科学，债务资金的去向是否明确，是否有能力对债务资金使用效率进行评价等，基于上述问题的解决，才能有效规范地方政府举债行为。

（二）强化地方政府债务资金使用管理机制

就地方政府内部而言，构建科学的债务管理模式，新《预算法》赋予地方适度举债的权利，但举债主要由省级政府来实施，筹集的资金，省、市、县级政府都可以使用，这就造成了债务资金“收”“支”分离，举借、偿债权责与使用权责不对等，特别是在疫情冲击下，针对疫情的专项债以及其他涉及财政支出的减免，直接冲击了我国原有的债务结构。基于此，构建以省级政府为主体、市县级政府积极参与的省市县政府共管的债务资金管理机制，设置相应的债务资金使用管理机构（部门）和人员，有助于提高地方政府（特别是市县级政府）对债务资金的认知与重视程度，知道地方政府债务资金取之有限、来之不易、法定偿还、违规追责，提升债务资金管理的科学性。

就地方政府之外而言，可以由中央政府职能部门（财政部、审计署），牵头设立专门的地方政府债务使用管理与引导机构（非专门性审计机构），并以法规的形式明确该机构的权威性，排除地方政府干预其进行专门性债务管理，实时引导与调控地方政府债务资金流向，定期对地方政府债务资金使用进行科学评价并及时反馈评价结果，通过法定的、独立的专门性管理机构的管理与评价，“倒逼”地方政府探寻债务管理新模式与新机制，提高债务资金使用的针对性、效率性。同时，通过债务资金的高效使用预防债务风险，确保到期债务能够履行偿还责任，公共服务的供给不因此受限制。

（三）完善地方政府债务化解（偿还）机制

地方政府举债必须要依法实施、有所担当，不隐瞒不推责，要构建高效的地方政府债务化解（偿还）机制，多管齐下，守法规、看大局、有重点、讲效率地推进：第一，债务是有法定明确到期日的，偿还债务是必须的、必然的，地方政府只有确实提高了自身经济发展水平与财政能力，才能为债务的偿还奠定坚实基础，因此，地方政府债务与地区经济发展、公共职能履行具有辩证统一性。第二，举借、管理、化解（偿还）地方政府债务，是一个涉及到多主体、多层次的利益博弈，因此，地方政府化解（偿还）债务必须合法合规，勇于担当、正视责任，积极偿还到期债务、保障社会公众的合法权利。第三，地方政府债务化解（偿还）要体现地方政府的大局意识，不能相互推诿责任、差别对待，也不能因小失大、丧失未来发展机遇。第四，地方政府债务化解（偿还）要有重点，由于地方政府通过不同途径举借债务，这些债务的性质、期限、风险、经济后果存在差异，因此，地方政府在化解（偿还）债务时，应该明确轻重缓急，将事关社会公共利益的债务化解（偿还）前移，并逐步地、有序地推进。第五，地方政府债务化解（偿还）要讲效率，通过债务置换、结构调整可以缓解短期偿债压力，但长期债务并未消除，且不能因此增加存量债务和财政负担。也不能因为“拆东墙补西墙”而变相增加债务成本和财政负担，不能给“高质量”发展添堵添乱。

（四）完善地方政府债务风险预警机制

要确保经济社会发展“稳中求进”，完善地方政府债务风险预警机制尤为重要，也是推进“高质量”发展的关键之举。首先，要准确把握地方债务的总体规模，包括隐形负债和或有形负债，把疫情防控、民生保障、经济发展与债务有机结合，清查完债务规模才能对风险进行评估和管理。然后，要构建完善的地方政府综合财务报告制度，完整、规范编制资产负债表以反映各级政府所持有的资产和负债，强化债务风险的识别和预警，为后续的可持续性发展提供信息支撑。最后，要积极探索不同类别债务的风险刚性。地方政府债务根据不同的划分标准可以划分为不同类别，而债务类别的不同，其所具有的风险有高低之分。在建立风险预警体系的过程中，客观看待各类债务的性质及其影响的程度、经济后果与风险调控难易程度的差异等，分别赋予不同的权重，有助于形成更加准确的地方政府风险预警体系，进而进行更有针对性的风险防范与控制。

（五）构建地方政府债务绩效考核与评价机制

作为地方政府债务治理后评估的重要内容，必须构建地方政府债务绩效考核与评价机制，地方党政领导干部要树立正确政绩观，学好预算法，地方政府规范发行政府债券方式并规范举债，特别是在后疫情时期，防范地方政府假借“疫情防治”逃避债务监管。建立一个科学合理的量化考核指标体系和决策责任追究机制，建立党政领导干部在职期间的“社会经济成效—政绩运作成本—债务风险水平”联动考核标准，将债务的借用、归还及债务风险化解作为地方党政领导干部任期责任制和离任审计的重要评估内容，加强领导干部对债务风险的重视程度，避免领导干部出现为了政绩盲目举债的行为，进而对控制地方政府债务规模和降低地方政府债务风险产生正向影响。

六、研究结论

地方政府债务已经成为经济发展的重要因素。它和高质量发展辩证统一，客观审视地方政府债务，发挥债务资金及其对经济结构的调整作用，规避债务风险所引发的地方政府执政问题，做到趋利避害，是地方政府债务治理的基本观点与出发点。客观地预估，地方政府债务的治理是一个持续、动态调整的过程，地方政府债务会长期存在，并将成为未来我国各项政策制定实施的重要出发点。