江苏婴幼儿托育服务供给体系现状及其优化路径研究*

吕 武

(江苏第二师范学院学前教育学院， 江苏南京 211200)

2019年5月国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)中提出要形成“政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系”。这是国家层面首次明确提出婴幼儿阶段照护和托育服务发展的目标。3年来，中共中央办公厅、国务院办公厅、国家卫健委等相关部门通过一系列政策文件和制度规范初步建立了国家层面普惠性托育服务体系的顶层设计和基本框架[1]。江苏省在国家托育服务体系顶层设计和基本框架基础之上积极探索，充分发挥自身优势，近年来，托育服务发展在体系建构、制度建设、体制机制等诸多方面都取得了明显进展，初步形成了以多样、多元为特征的普惠性托育服务体系。不过，由于历史因素、发展基础、体制机制等因素制约，当前江苏婴幼儿托育服务体系与普惠优质要求还存在差距[2]。这种背景下，了解江苏婴幼儿托育服务体系发展现状，分析当下问题与困境，探索优化策略与路径就显得尤为紧迫和必要。

为了比较充分地呈现和分析当前江苏婴幼儿托育服务供给体系的整体状况，课题组一方面整理和分析了2019年以来江苏省政府及其相关部门发布的关于婴幼儿托育服务发展的相关政策文件，共计11份。通过对这些政策文件进行文本分析，初步勾勒出当前江苏婴幼儿托育服务供给体系的政策和制度框架。另一方面，为了了解当前江苏婴幼儿托育服务供给体系建构和发展的实际状况，课题组于2021年下半年在全省范围内通过发放问卷和实地考察的方式开展了调研。在发放问卷和实地考察的同时，课题组针对省市县三级政府中负责托育管理的行政管理人员、婴幼儿托育机构的举办者等主体开展了访谈。调查问卷发放的对象是婴幼儿托育机构，共回收426份；访谈共计23人，其中，卫健部门行政管理人员5人，教育部门相关行政管理人员4人，婴幼儿托育机构负责人14人。政策文本分析的结果以及调研获得的资料与数据为呈现和分析江苏婴幼儿托育服务供给体系现状提供了比较充分的支撑，也为分析当前存在的不足和困难提供了依据。

一、江苏婴幼儿托育服务供给体系建构的基本进程

2020年1月，江苏省政府办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)中提出到2025年，“以家庭为基础、社区为依托、机构为补充、人才为支撑的服务网络基本建立，公益化指导、普惠性服务、社会化运营相结合的服务模式基本普及，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成”。这是婴幼儿照护服务体系的表述首次出现在省级政府的政策文件中，也标志着江苏托育服务体系建构政策初步确立。

在《实施意见》中，关于托育服务体系、托育服务供给体系、托育服务标准与规范体系等只是方向性和原则性的要求，尚未形成比较具体的规定。如其中提出要“以需求和问题为导向，按照政府引导、部门协同、家庭为主、多方参与的总体思路，坚持普惠优先”，“建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系、监督管理体系和支持保障体系”，“多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系”等都是对婴幼儿托育服务供给体系的方向性和原则性的要求。不过，这些要求为其后托育服务供给体系的建构提供了清晰的方向指引。

2021年初，江苏省政府工作报告中提出要“大力发展婴幼儿照护服务”，“婴幼儿托育服务要取得新进展”，“健全托育服务体系”。在省政府的工作报告中对托育服务提出要求，并且明确供给的方向和目标，这意味着托育服务将从政策倡导进入政策实质性推进的新阶段。在前期基础上，2021年9月江苏省政府办公厅发布的《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见》中提出要“建立主体多元、依托社区、优质普惠的托育服务体系，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个”。这一规定标志着托育服务供给体系从整体架构阶段到了具体建设的新层面，这也标志着江苏托育服务供给体系从初步建构走向全面深化发展的新阶段。同时，这一规定也为江苏托育服务供给体系的建构和今后的发展做出了明确指引，确立了江苏托育服务供给体系建构的基本任务和长期目标，托育服务供给体系建设进入稳定的建设和发展时期。

2022年1月，江苏省政府工作报告中提出要增加托育服务供给，促进托育服务发展和消费，“健全普惠托育服务体系”。托育服务供给体系作为托育服务体系的基础组成部分必然会得到进一步支持和推动。从政策角度分析，当前江苏托育服务供给体系正处于快速发展中，且在政策环境、政策体系等方面均有较好的保障，托育服务供给体系已初步形成。江苏省作为我国发达地区的典型和代表，作为长三角一体化发展的骨干，托育服务供给体系发展不仅对江苏托育发展和民生改善具有重要意义，对全国其他省市婴幼儿托育服务供给体系建构也具有示范和引领价值。

二、当前江苏婴幼儿托育服务供给体系建构的基本现状

当前，江苏婴幼儿托育服务供给体系已初步建立，以普及普惠为基本方向，供给主体多元化，基本结构层次化，保障制度也正在快速建构。

1.当前江苏婴幼儿托育服务供给体系的建构方向

江苏婴幼儿托育服务供给体系在建构过程中严格遵循国家婴幼儿托育服务体系的基本方向和形态，以普及和普惠为基本方向和目标。为了使普及和普惠在供给体系中更为凸显和明晰，江苏在婴幼儿托育服务体系建构过程中将普及普惠的要求进一步细化，明确提出了普惠性托育服务的建设标准、服务标准以及价格标准。普惠性供给体系的建设标准和服务标准相对而言比较容易制定和落实，只要让各相关主体深度参与就能较好地完成，而普惠性价格标准不容易确定。为了制定比较合理的普惠性价格标准，江苏省建立了普惠性托育服务的价格确定机制。为了保障普及和普惠的建构方向，江苏省综合运用制定单项规划、优化土地划拨和供应、住房建设、投资融资政策、人才支持等政策手段，支持和引导社会力量参与托育服务供给，保障供给的质量，降低托育供给成本，多途径引导托育服务向普及普惠方向发展。

2.江苏婴幼儿托育服务供给体系中的供给主体

多元化是江苏婴幼儿托育服务供给主体的基本特征。江苏婴幼儿托育服务供给体系在国家托育服务体系基本要求之上，借鉴其他地区托育服务供给体系建构的基本经验，结合省内不同地区托育发展基础，确立了多元供给的基本路径。相比幼儿园教育阶段，托育服务的供给比较复杂，多个主体之间构成了一个相互嵌套的分布式结构[3]。托育服务供给的主体从类型上分，主要包括政府、集体、市场以及家庭4个主体。为了确保供给，江苏根据各供给主体的供给能力和供给优势，形成了以政府供给为示范，以市场供给为主体，以集体供给为补充的供给格局。同时，大力支持示范性托育服务机构带动社区嵌入式托育点发展。此外，近年来，江苏省内以南京和苏州等为代表的苏南地区的家庭托育发展较为迅速，也已成为托育服务供给的重要力量。不过，当前家庭式托育机构仍未纳入监管体系，随着家庭托育本身的发展以及相关制度规范的完善，今后家庭托育在托育服务体系中的地位和作用将逐步提升。

3.江苏婴幼儿托育服务供给体系的基本结构

根据数据分析可知，当前江苏婴幼儿托育服务供给体系呈现出明显的层次化特征。第一层次是各类型托育机构，主要是按照《托育机构设置标准(试行)》设立的各类提供托育的服务机构。这类机构是当前托育服务体系中供给托位数量最多的类型。本课题组调研结果显示，这类机构大约占当前全省托育机构总数的七成，面向社会，对服务对象没有明确特殊的要求。这类机构从性质上分有公办也有民办，以民办为主。第二层次是社区托育中心。调研结果显示，当前七成以上的社区都建立了社区托育中心。社区托育中心服务的对象大部分仅限于本社区婴幼儿，性质上以公办为主，也有极少部分委托给其他私营托育机构运营。社区托育中心的服务形式差异较大，有些提供全日制服务；有些提供半日制或计时制托育服务；有些仅提供家庭亲子活动、家庭托育指导或咨询等，不直接提供托育服务。第三层次是幼儿园托育班。随着近年来适龄儿童数量下降，一些地区幼儿园出现了学位空置[4]。江苏鼓励有空置学位和托育服务供给潜力的幼儿园加入托育服务供给的行列。本课题组调查研究结果显示，托育班供给占比不足一成，在性质上以民办幼儿园为主，公办园极少，并且幼儿园托育班主要集中在农村和城乡接合部地区，城市较少。主要原因是当前城市幼儿园学位仍存在缺口，托育供给能力较小。第四层次是家庭式托育。家庭式托育服务由于变动性大，不易准确估算它的供给规模和所占比例，其服务对象一般没有限制，基本是所在社区及周边社区婴幼儿。

4.江苏婴幼儿托育服务供给体系的保障制度

保障制度是供给体系的重要基础和支撑[5]。近3年来，江苏省在婴幼儿托育供给体系的保障制度方面取得了明显进展，主要集中在几个方面。一是初步明确了省市县在托育服务供给体系建设中各自的职责。省级政府及其相关部门主要负责省域内整体性、全局性、基础性的制度的供给，具体的执行和操作规范由市县级政府及相关部门负责。该机制一方面保障了供给机制的整体性和规范性，另一方面也调动了地方各级政府的积极性和内在动力。二是在托育机构合格标准的基础上建立了示范托育机构的标准规范及其评选机制，并对其运行和监管建章立制，确立了基本规范。三是将婴幼儿托育服务供给纳入城市和农村发展规划。对农村托育服务发展提出要鼓励乡镇和涉农街道与专业机构共建托育服务点，具备条件的农村幼儿园均应开办托班，逐步扩大农村地区托育服务覆盖面。支持农村地区建设亲子小屋等设施，开展科学育儿指导活动。四是初步建立了家庭育儿指导和支持体系。为了保障托育服务供给质量，推动托育服务发展，江苏提出要依托基层妇幼保健、婴幼儿照护服务机构、学前教育、社区、妇联等力量，为婴幼儿家庭开展照护指导服务。为保障托育服务的均衡发展，江苏省提出要加强社区嵌入式、分布式、小型化的托育服务设施建设，支持多个社区机构组网集中管理运营。

托育服务是社会基础性公共服务，对人口、产业、社会等领域都具有重要影响。从全国层面来看，近年来托育服务发展较快，但是和社会需求和期待相比还有一定差距[6]。江苏面临同样的状况。

三、当前江苏婴幼儿托育服务供给体系的主要不足

3年来，江苏婴幼儿托育服务供给体系初步形成，托育服务的供给能力快速提升，建设成效明显。不过，由于建构时间较短，托育服务需求规模较大，托育服务供给体系的建构和发展也面临着挑战。综合江苏托育服务供给体系建构进程及当前现状，结合其发展方向和要求，笔者认为江苏托育服务供给体系存在以下几方面的不足。

1.托育服务供给体系的建设推进机制仍不健全

当前，省市县各级政府在婴幼儿托育发展中的职责已经明确，但婴幼儿托育服务供给体系建设涉及各级政府及其卫健、发改、民政、市场监管等诸多部门。在婴幼儿托育服务供给体系建设过程中不仅需要各级政府统一协调，还需要建立起各部门协同推进的机制。当前，江苏婴幼儿托育服务供给体系建设主要是由省、市、县三级政府的卫健部门牵头，其他部门协作推进。当前的推进机制中对民政、发改、市场监管等部门的职责规定仍不够清晰，在托育服务供给体系建构中的很多现实问题协同处理比较困难。比如，当前国家已经明确鼓励有条件的幼儿园可以参与到托育服务的供给中，在政策上已经非常清晰，但从操作层面来分析，如何界定有条件，如果是民办幼儿园，提供托育服务之后托育服务是否需要和幼儿园分别注册，收费如何区别，等等，这些问题就需要卫健部门会同教育、民政、市场监管等部门来统一协调，单独依靠卫健部门难以解决。因此，当前供给体系的推进机制仍然需要进一步强化，重点是协同推进机制的建立和不断完善。

2.托育服务供给体系的供给能力仍显不足

当前江苏婴幼儿托育发展总体上处于全国前列。2021年初，习总书记在江苏考察时对江苏发展提出“着力在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”要求后，江苏婴幼儿托育发展不仅担负服务全省经济社会发展、呼应社会需求的职责和重任，还担负为国家和其他地区探索和示范的新使命。在这种背景下，江苏“十四五”规划中提出了千人4.5个托位的基本目标。从本课题组调查结果分析，当前江苏托育服务供给能力整体较弱，换算成千人托位数为2.2个左右，仅能够达到目标要求的约一半。这就意味着当前托育服务供给体系的供给能力仍较小，和需求相比，仍存在较大缺口。当然，千人托位数4.5个是江苏省提出的到“十四五”末期需要达到的目标。从时间进度分析，当前“十四五”才过去五分之一，仍有足够的时间来提升和扩大托育服务供给。

3.供给和需求在耦合性上存在一定错位

有研究指出，托育服务需求存在3个明显的特征，一是地域上的郊区化，二是群体上的年轻化，三是服务上的优质化[7]。这意味着在区域上当前最需要托育服务的地区集中在郊区。主要是近年来随着城市化的进程日趋加快，年轻人安家立业主要是在郊区和新建城区，他们的需求存在明显的地域性。这部分群体一般受教育程度较高，对托育服务的质量有较高的需求。从本课题组调查结果分析，江苏省托育服务需求也存在相似的特征。不过，当前江苏省托育服务的供给体现出比较明显的中心城区化趋向，即供给主要集中在城市的中心城区。这种趋向的形成主要由于中心城区人口基数大，基础设施较为完善，大多数经营性的托育机构都开设在这类区域。同时，从本课题组的调研结果分析，当前的托育服务供给中普惠性托育服务机构占比超过七成。但由于整体上托育服务供给不足，从而导致一部分家庭虽然支付能力不强，但仍不得不接受更高价的非普惠性服务。因此，从当前江苏省托育服务的供给状况分析，其供给和需求之间的耦合性仍不高，供给和需求之间存在一定错位。

4.托育服务供给体系的整体性不高

从服务体系的角度分析，普惠性托育服务供给体系应是一个结构清晰、层次多样的整体性结构。在该体系中，不同类型的需求应该都能够得到较好的满足，不同类型的供给之间也应存在差异化的发展，最终形成一个结构良好、功能健全的供给系统。然而，当前江苏婴幼儿托育服务供给体系中各个系统之间尚未形成比较合理的定位。根据国际普遍做法，在供给体系的几类供给主体中，幼儿园附设的托育班更适合2—3岁的孩子；0—1岁和1—3岁的婴幼儿托育机构如果提供全日制服务一般会区分开，让各自有各自的服务对象和发展定位，这样能够让各类机构能够更专业地发展，提供更专业和优质的服务，也能够最大限度地发挥其优势和功能。当前江苏婴幼儿托育发展面临的主要问题仍是供给不足，因此，各类主体只要能够提供托位和服务都被鼓励和支持，内部差异性不强的问题尚未表现出来。随着托育服务的发展，托位将逐渐增加，托育需求将逐步得到满足。当托育供给和需求实现均衡乃至超过需求之后，这种定位不清极易带来供过于求后各主体之间的无序竞争。因此，供给体系中各主体之间关系分散、定位不清、整体性不高是当前江苏婴幼儿托育服务供给体系存在的突出问题之一。

5.不同区域之间托育供给均衡性较差

江苏是全国经济社会发展比较均衡的省份之一[8]。不过，省内苏南与苏北、城市与农村之间还是存在一定的地区差距,在托育服务供给体系中这一点也表现得较为突出。根据本课题组调查结果分析，当前苏南地区托育服务发展较快，托育服务供给体系也较为完善，供给相对比较充分，千人托位数可以达到2.8个左右，部分城市千人托位数甚至超过了4个。但在苏北地区供给相对要低很多，部分地区不足1.5个。在城乡维度上，城市普遍高于农村地区。不过情况较为复杂。在实地调查中，笔者发现，苏北部分农村地区由于幼儿园学位供给过剩，幼儿园转型提供托育服务。但由于适龄儿童近年持续减少，该地区托育服务供给已经出现过剩。在人群维度上，部分边远农村地区儿童、部分城市流动儿童等尚未得到均等的享受托育服务的机会。

综上所述，江苏婴幼儿托育服务供给体系近年发展较快，但在推进的体制机制、供给能力、体系结构等方面还存在一些不足。必须尽快优化，促进托育服务体系更好地发展。

四、江苏婴幼儿托育服务供给体系优化路径分析

江苏婴幼儿托育服务供给体系在建构过程中一方面吸纳了长期以来形成的各类托育资源；另一方面，充分借鉴了国内发展较快地区和发达国家的很多经验，整体发展较快。从形态上分析，江苏在国家托育服务体系顶层设计的基础上，根据江苏托育服务发展的实际需求，积极探索，初步形成了以社区为主、社会参与、政府支持的托育服务供给体系。不过，由于多方面的原因，当前该体系在多个方面还存在一些比较明显的不足。结合托育服务发展的基础以及发展需求和趋势，笔者认为，江苏婴幼儿托育服务供给体系优化可以尝试在以下几方面进行重点改革。

1.完善婴幼儿托育服务体系的整体设计

近年来，江苏婴幼儿托育服务体系发展较快，但该体系的内在整体性并不高。同时，当前婴幼儿托育服务也处在比较关键的变革期，人口趋势的变化、社会对托育服务的需求等都在快速变革中[9]。这意味着当前婴幼儿托育服务体系建构必须紧随这种变化，根据这些要素不断调整才能够适应社会对托育服务的需求。因此，当前江苏婴幼儿托育服务供给体系需要在充分考虑这些要素的基础上进行整体性设计和规划，对服务体系发展的原则、方向和路径给予明确的规定，就标准规范、推进机制、供需对接等短板必须制定详细计划，落实切实可行的方案。

2.在国家标准规范基础上细化地方标准规范

近年来，我国婴幼儿托育服务在标准规范方面取得了明显进步。不过，在具体操作层面，当前关于婴幼儿托育服务供给的很多方面仍缺乏详细的标准规范。在江苏，省级层面的制度规范已经比较详细。比如，省一级的示范性托育服务机构指标体系、基层托育服务机构的设置标准等都已经出台，但从业人员准入、日常管理、监督监管等方面亟须出台更详细的标准规范，这也是今后江苏婴幼儿托育服务标准规范体系需要着重优化的内容。此外，当前尚未有针对家庭式婴幼儿托育服务体系化的标准规范。家庭式婴幼儿托育服务目前尚无国家层面的标准规范，需要根据江苏省实际情况，借鉴国际经验进行框架设计和体系建构，这也是今后标准规范发展需要重点考虑的内容。

3.加大对社区托育、家庭等托育服务的支持

近两年来，江苏婴幼儿托育服务供给体系的主体主要是经营性托育服务机构。经营性托育机构具有独特优势，可以根据社会需求提供服务，服务形式灵活，设置便利。不过，它的缺点也较为突出，它本身的经营性容易导致忽视质量，政府的监管成本较高，且容易受偶然性因素影响。而多种类型托育服务形式多元发展可以在一定程度上降低其不利影响，保障托育服务发展的稳定性。因此，发展社区托育和家庭式托育将是今后江苏省托育服务支持和发展的重要内容。从当前江苏省托育发展的相关政策分析，社区托育和家庭托育的重要性已经被充分认识，但是对其如何支持尚未有比较明确的内容和举措。根据本课题组调研分析，通过财政补贴、提供场地、减免税费、人员培训、提供专业服务、纳入监管等方式对其进行支持是托育机构的普遍期待，通过这些方式的支持将在很大程度上增加托育服务供给，优化托育服务的结构。

4.加强农村托育服务供给，提高服务质量

当前，农村仍是江苏省托育服务发展的洼地。增加和强化农村托育服务的供给是今后江苏婴幼儿托育服务供给的重要任务。从本课题组调研结果分析，苏南农村地区托育服务整体上供给相对充分，其面临的主要问题是质量不高，因此，苏南地区农村托育服务供给的主要任务是提升供给质量；在苏中和苏北农村地区，托育服务一方面数量不足，另一方面托育服务质量也不高，因此，在着手扩大供给规模的同时，质量的提升和保障也是重要工作。因此，将农村托育机构建设纳入乡村建设和农村公共服务体系建设，将托育服务供给与质量保障纳入托育服务体系一体规划，进而强化农村托育服务供给和质量提升将是江苏托育服务供给体系发展的重中之重。

5.建立健全婴幼儿托育服务供给及其质量的监测和督导体系

监测和督导是保证质量的有效途径。当前，托育服务发展处于快速发展变化之中，在这种状况下，监测和督导就显得更为重要和迫切。托育服务供给与质量监测能够实时掌握实际情况，早发现问题早解决，给托育服务的健康发展提供良好的环境和保障[10]。江苏婴幼儿托育服务供给及其质量监测和督导体系建设首先需要划分和确定省、市、县以及社区在监测和督导中的职责，在此基础上，建立监测和督导工作机制；其次，根据江苏婴幼儿托育服务发展实际状况建立托育服务供给及其质量监测和督导的指标体系；最后是建立婴幼儿托育服务供给及其质量监测和督导结果的奖评机制。通过这三方面的机制的建立，最终形成全省托育服务供给及其质量监测和督导体系。

近年来，江苏婴幼儿托育服务供给体系建构取得了一定进展，但由于众多现实和客观因素的制约，也存在一些不足和困难。当前省级层面政策对全省婴幼儿托育服务供给体系确立了明确的发展方向和要求。随着相关政策的推进，江苏婴幼儿托育服务供给体系的建构将不断完善，同时，也将为全国其他省市婴幼儿托育服务发展提供经验和借鉴。