新型职业农民发展困境：政策约束及内在机理——基于Z市的调查

杨 健 李增元

一、文献综述与问题提出

在快速的城镇化发展进程中，农业农村人口大量流失，农业现代化发展缺乏人才动力。随着农村的现代化发展，农业现代化已经成为未来农业发展的必然趋势，亟须培育大量新型职业农民，为农业现代化发展提供经营主体。2012年中央一号文件指出，要以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心，大力培育新型职业农民。2012年后，每年的中央一号文件都将提高科技素质、职业技能、经营能力等作为培养新型职业农民的核心要点。到2019年，全国农村实用人才总量目前突破2000万，其中新型职业农民超过1500万。(1)人民日报：《全国新型职业农民超过1500万》，2019年3月5日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/05/content_5370565.htm，2021年4月9日。整体来看，新型职业农民自提出以来便得到党和国家的高度重视，总体数量得到大幅增长。值得肯定的是，近年来新型职业农民发展取得显著成效，特别是在一些开展新型职业农民培育工作较早的部分地区，新型职业农民发展成效更为显著。然而在实践中，新型职业农民在发展过程中依然面临困境，学界据此也进行了分析探讨。如崔红志认为，“健全的新型职业农民培育制度和机制尚未形成。”(2)崔红志：《新型职业农民培育的现状与思考》，《农村经济》2017年第9期。还有学者认为，“农业风险高、营商环境弱是新型职业农民持续务农面临的难题。”(3)沈琼：《新型职业农民持续务农的关键因素及面临的难题》，《社会科学家》2020年第9期。

对于新型职业农民发展约束的成因，学界从素质能力、社会发展环境、利益博弈和政策约束等多个角度进行了分析。第一，素质能力影响论。有学者认为虽然新型职业农民培育已经取得初步成效，但学历层次、职业技术等要素依然制约着新型职业农民发展。如胡焱等指出，职业农民培育体系不完善、缺乏职业农民资格准入制度、现有农业劳动力结构性失衡等因素制约新型职业农民发展。(4)胡焱、王伯达：《新型职业农民培育困境及对策研究》，《理论月刊》2017年第8期。刘剑虹等指出，“在当前新农村建设进程中，有些地区的基层并未将农民教育培训工作落到实处。”(5)刘剑虹、陈传锋、谢杭：《农民教育培训现状的调查与思考——基于全国百村万民的实证分析》，《教育研究》2015年第2期。第二，社会发展环境论。社会发展环境是制约新型职业农民发展的重要因素。如金绍荣等指出，“地方政府对农民创业的氛围营造还不浓厚，为创业农民提供的项目孵化、技术指导、融资帮扶等方面的服务还有待完善。”(6)金绍荣、肖前玲：《新型职业农民培育：地方政府的角色、困境及出路》，《探索》2015年第3期。第三，利益博弈论。新型职业农民发展往往受到多种利益博弈、多元主体利益博弈的影响。如李志祥认为，“传统社会的经济理性与现代社会的经济理性混杂在一起，互相争斗，互助补充，共同构成了当前我国农民经济理性发展的特色与困境。”(7)李志祥：《现代化进程中我国农民经济理性的扩张、困境与出路》，《伦理学研究》2017年第3期。李长健等认为，工商资本深入农村市场，积极参与土地流转，往往引发地方政府、企业、农民之间的利益博弈。(8)李长健、胡月明：《工商资本参与农村土地流转的风险防范研究》，《农业经济》2016年第9期。第四，政策影响论。涉农政策的供给和调整对推动新型职业农民发展具有显著影响。如吕宏程指出，推进政策性农业保险有利于提高农民抵御风险的能力。(9)吕宏程：《政策性农业险在提高农民抵御风险能力中的思考——以浙江省为例》，《生产力研究》2011年第11期。朱启臻等认为，“土地制度、农业组织制度、政府的支持与服务以及农民教育制度是新型职业农民生成的重要环境因素。”(10)朱启臻、胡方萌：《新型职业农民生成环境的几个问题》，《中国农村经济》2016年第10期。

综合学界已有观点来看，新型职业农民发展并非一帆风顺，教育素质、社会条件、利益关系、政策制度等因素制约着新型职业农民发展。基于对J省Z市这一地区的调查发现，政策约束确实是制约新型职业农民发展的重要原因。然而，政策如何制约新型职业农民发展，其背后内在机理是什么，蕴含何种隐喻？学界还未做出系统解答。基于此，本研究选择农业现代化水平较高、经济比较发达的Z市为典型样本，并结合94个新型职业农民的调研，对新型职业农民发展困境、约束条件及其内在机理进行系统分析。

二、政策制定与政策约束：新型职业农民发展的一个分析框架

现代国家治理中，公共政策是国家进行公共治理的重要工具。公共政策的执行与落实实质是行政机关管理社会的一种方式，如盖伊认为，“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要”(11)B.盖伊·彼得斯、弗兰斯·K. M.：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，冯尼斯潘编、顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第46页。。还有学者指出，公共政策是一个由问题识别、议程设定、备选方案制定与选择、政策执行、政策评估等环节前后接续构成的逻辑循环过程。(12)Matthew C. Nowlin，“Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends ”，Policy Studies Journal, vol.39，no.S1，2011，pp:41-60．公共政策是政府规范社会行为、实现公共治理目标的一种工具，达成公共政策目标需要经历“选择—执行—评估—调整”的周期性过程。在安德里亚看来，公共政策可以改变政治精英、国家政府和社会公众的能力、利益、信仰，塑造政治参与，拉近公民与政府的距离，对社会治理有着深远影响。(13)Andrea Louise Campbell，“ Policy Makes Mass Politics”，Annual Review of Political Science， vol.15，no.1，2012，pp:333-351.公共政策作为国家政府对全体社会价值进行权威分配的工具，其选择和执行的目的是为了调整国家与社会之间的利益关系。综合来看，中国之外的大部分学者认为公共政策是国家政府调整资源分配、协调多元主体利益关系的一种“政策工具”。在中国，公共政策具有鲜明的本土性特征，中国公共政策是自上而下、层层落实的单一式治理政策。如杨宏山指出，“单一制结构是讨论中国公共政策执行的逻辑起点。”(14)杨宏山：《政策执行的路径—激励分析框架:以住房保障政策为例》，《政治学研究》2014年第1期。贺东航认为，中央统一性和地方多样性的执行格局表明公共政策具有层级性。(15)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。中国公共政策的执行以解决社会问题、引导社会规范为目的，但也会改变现有的社会利益格局，引发不同主体之间的利益纠纷，因此公共政策执行的背后往往蕴含着多元主体利益博弈。总体而言，公共政策是政府治理社会的一种行政手段和理性工具，公共政策在执行与落实中需调和多元主体利益关系，最大限度地彰显公共价值。社会各领域的治理就是公共政策推进、落实的过程。

实际上，中国社会各领域治理的过程也是公共政策自上而下推进、落实的过程。当前，“中央政府与地方政府之间由计划经济下的控制与被控制的关系逐渐演变为市场经济下的委托与代理的关系”(16)徐鹏庆、杨晓雯、郑延冰：《政治激励下地方政府职能异化研究——以基础教育的供给为例》，《财政研究》2016年第5期。。上级政府将国家治理任务发包至下级政府，形成了中国治理的“行政发包制”(17)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。。在中央集权、地方分权的治理架构下，中央政府可以掌握最为全面的治理信息，在治理过程中保持最大程度的“公共理性”。但中央政府不可能包揽一切事务，中央政策的具体实施还需要不同层级地方政府进行承接、转化、部署与执行。然而，地方政府作为道德理性人和经济理性人的综合体，在治理过程中无法保持绝对的公共理性，对于中央政策的转化往往带有地方理性偏好。专项治理是当代国家治理的重要政策工具，具有明显的“动员特征”。(18)殷冬水、邢轶凡：《从专项治理到制度治理——当代中国国家治理变革的实践逻辑与战略选择》，《社会主义研究》2019年第3期。通过灵活运用“一般治理”(常规治理)和“专项治理”(特殊治理)手段，中央政府既可以调控国家长远发展战略，也能在较短周期内集中优势资源解决社会痛点问题。但专项治理并非绝对有效，当基层政府未能恰当处理“专项”政策工具与“常规”政策工具之间、政策工具与治理目标之间的关系时，就会导致政策工具的治理效果不理想。(19)卢博：《专项治理的实施效果与法治前景——基于安镇脱贫攻坚行动的实证考察》，《河北法学》2020年第5期。理论上来说，作为中央政府的代理人，地方政府必须绝对遵循上级政府政策精神，但不同层级地方政府出于其利益偏好，会选择性地吸收、理解上级政策精神。而盲目采用加压式的行政管理方式，又会导致下级地方政府难以完成上级政府的治理目标，形成“多任务下的激励扭曲”(20)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。。在央地政府权责划分的模糊地带，地方政府对上级政策的变通执行往往更为明显，甚至演变为“机会主义行动”。整体来看，现代中国社会的治理过程正是公共政策“制定—落实”的过程，一般政策和专项政策、中央政策和地方政策的冲突贯穿中国公共政策的制定与执行，而政策冲突的背后往往蕴含着多元主体之间的利益博弈。

新型职业农民发展的过程也表现出一系列公共政策相互作用、相互叠加的过程。由于一般涉农类政策涉及促进新型职业农民发展的相关内容，因此推动新型职业农民发展不仅需要制定直接推动新型职业农民发展的专项政策，还需要落实其他能够促进新型职业农民发展的一般涉农类政策。但一般涉农类政策中关于直接促进新型职业农民发展的内容较少，具体内容往往也并不明确，由此导致一般涉农类政策难以与新型职业农民专项政策完美衔接，一定程度上约束着新型职业农民发展。同时，中央政府制定的新型职业农民发展政策下发到省级政府后，省级政府会根据省域发展情况对中央政策进行再制定。市级政府在承接省级政策后又会根据市域发展的具体情况对新型职业农民发展政策进行再次转化。由此导致中央政策和地方政策之间、上级地方政策和下级地方政策之间均存在差异性。这种差异性往往表现为地方政策与中央政策精神的偏离以及地方政策和地方政策之间的冲突，同时这种偏离与冲突在不同类型的地区也表现出差异性。另外，不同级地方政府也存在不同程度的经济利益偏好和政治利益偏好，在选择政策执行对象的时候也并不完全契合上级政策精神。整体来看，在新型职业农民发展过程中，政策制定可以有效推动新型职业农民发展，但由于政策之间存在矛盾，以推动新型职业农民发展为目的制定的政策反而会制约新型职业农民发展。那么，新型职业农民发展现状是什么？新型职业农民发展存在哪些困境？不同层级政府制定的政策之间有什么内在联系或者冲突性？地方政府又呈现出什么样的利益偏好性？政策如何对新型职业农民的发展带来约束，其内在机理又是什么？这些都值得去深入探讨。整体来看，政策制定与政策约束是理解新型职业农民发展的一种有效的框架视角。

三、新型职业农民发展现状

在农业现代化背景下，新型职业农民培育发展卓有成效。从新型职业农民经营发展的现实状况来看，新型职业农民的生产方式、产业分布、经营发展方式呈现出现代化、多样化等特征。本文以Z市为例。2020年，Z市生产总值为4220亿元，常住人口为321万人。Z市城镇化水平总体较高，各项基础设施建设已大规模翻新，村落形态趋于现代化，城市功能完备。在农业现代化建设方面，Z市自20世纪90年代以来就开始实施科教兴农战略，通过加强农机推广服务体系建设和农技队伍建设，探索农民培训的有效方式，率先基本实现农业现代化。Z市的农业机械化、产业化水平总体较高。总体来看，Z市属于具有农业发展特色的经济较发达地区。本文所调研的94个样本来自Z市下属3个县级市和1个市辖区(G市、Y市、D市、X区)范围内生产经营状况良好的新型职业农民，选取样本的经营范围涵盖粮食、果蔬、畜牧、水产等多个领域，经营组织形式包含合作社、家庭农场和农业企业。

(一)新型职业农民生产方式及产业分布

从新型职业农民的生产方式和产业分布情况来看，新型职业农民生产方式现代化、产业分布广泛，表现出明显的农业现代化特征。

第一，新型职业农民的生产方式。在农业生产过程中使用先进生产技术是农业现代化的重要特征。建设现代农业，必须引入现代工业和科技成就。(21)魏建斌：《改造小农经济 建设现代农业》，《中国特色社会主义研究》2010年第2期。新型职业农民在生产过程中配备现代化的农业生产设备，具有生产机械化和设施现代化的特性。同时，新型职业农民善于使用先进的农业生产技术，符合农业标准化、产业化、信息化建设的技术要求。根据调研情况发现，建设农业基础设施和购置大型农业机械是Z市新型职业农民投资的重点方向。到2018年底，Z市新型职业农民累计固定资产投资规模平均达到270.84万元/户，其中投资规模超过100万元的新型职业农民占比为75.53%，100～300万投资规模的新型职业农民占比为39.36%，300～500万投资规模的新型职业农民占比为22.34%，投资规模超过500万的新型职业农民占比为13.83%。Z市新型职业农民投资建设的农业基础设施主要包括农机库房、烘干房、生产大棚、养殖用房、冷库、电力设施、污水处理设施、内部道路等，购置的大型农业机械主要包括插秧机、拖拉机、旋耕机、植保机、收割机、灌溉设施和农用运输车辆等。这些都是开展农业规模化、现代化生产所必需的基础设施和生产设备。综合来看，Z市新型职业农民在生产经营过程中重点投资现代农业基础设施建设，并购置了大量现代农业生产设备，生产方式趋于现代化。

表1 Z市新型职业农民生产经营的范围(数量单位：户)

第二，新型职业农民的产业分布。为适应多元化的居民消费结构，新型职业农民经营的产业分布也逐渐广泛多样。根据调研情况，种植、养殖、种养结合这三类产业都属于新型职业农民的生产经营范围。其中，Z市从事种植业的新型职业农民数量较多，从事养殖业的新型职业农民数量较少(详见表1)。现代经济竞争已不再是单个生产环节和单独产品的竞争，更多地体现在整个产业链之间的竞争。(22)孙长学、郭冠男：《转变农业发展方式的制度创新之路》，《人民论坛·学术前沿》2014年第21期。农业产业关联度、产业链延伸度是衡量农业产业组织竞争力的重要指标。样本中，新型职业农民的产业分布涵盖一二三全产业。70.21%的新型职业农民以第一产业为主营业务，业务内容主要为农产品的直接生产和直接销售。29.79%的新型职业农民将业务拓宽至二、三产业，将经营范围拓展至农产品的加工、销售和服务。整体上看，新型职业农民产业分布已经覆盖一二三全产业，农业产业链从生产延伸至加工、销售、服务等终端。但从产业分布比重来看，第一产业仍是新型职业农民的主营产业，70.21%的新型职业农民不具备加工、销售和服务能力，具有加销一体化能力的新型职业农民只有2.13%，大部分新型职业农民仍以农产品的直接生产和直接销售为主营业务，产业延伸度有限(详见表2)。总体来看，新型职业农民产业分布较为广泛。

(二)新型职业农民经营发展方式

新型农业经营主体是从社会经营主体中分离出来的专门从事农业生产的组织，具有规模化、集约化、专业化、高度分工化和组织化的明显特征，兼具生产、加工、销售、互助等多项功能。社会主义新农村建设必须从创新农业生产的组织方式入手。(23)汪洪涛：《新农村建设要重视农业生产组织方式创新》，《马克思主义研究》2008年第3期。目前，新型农业经营主体是新型职业农民开展农业现代化生产经营的主要组织形式，主要包括农民专业合作社、家庭农场和农业企业。

表2 Z市新型职业农民产业结构分布情况表(数量单位：户)

第一，合作社式经营。合作社成立的宗旨是为社员服务，具有“以人为本”的精神关怀、利益互助的合作优势以及高效的农业政策落实度，是推动乡村振兴的重要主体。合作社的组建与发展必须有相应的人才支撑，因此合作社的创办与经营一般表现出“能人牵头”的规律。在本次调研的12个综合试点合作社中，合作社负责人党员比重高达91.67%，高中及以上学历比重高达83.33%，42～57岁的人群占比91.67%。有文化、爱农民、懂农业、知村务、有精力的中青年涉农干部和乡村精英成为合作社的主要经营负责人。“农村基层党组织作为党的基本细胞，是整个党的组织体系中不可或缺的部分，在农村中起着战斗堡垒的作用。”(24)王建国、周华平：《党的十六大以来农村基层主要党建模式比较研究》，《当代世界与社会主义》2013年第3期。就调研情况来看，村两委是组织团结当地农民发展集体经济的重要主体。以村两委为办社主体的合作社，本村农户入社比例平均为67%，平均注册资本为568.63万元，具有较大的生产规模。在具体生产经营过程中，合作社对内、对外提供农业生产社会化服务，引领社员开展农业标准化、产业化、品牌化建设。综合来看，新型职业农民牵头领办合作社，有效带动当地农民发展集体经济，实现了农业发展和脱贫致富的互动双赢。

第二，家庭农场式经营。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，以农业生产为家庭主要收入来源，从事规模化、集约化、商品化农业生产经营的新型农业经营主体。农业生产必须达到一定规模才能形成要素集聚和规模经济，然而家庭农场的规模越大并非越好，“而是规模要适度，即适度规模才好”(25)汤文华、段艳丰、梁志民：《促进我国家庭农场发展的对策研究》，《求实》2013年第11期。。家庭农场以家庭为生产单位开展适度规模集中的农业生产经营，不仅克服了小规模分散经营的低效问题，也符合我国农地分散的现实国情，因此，家庭农场是一种理想的农业生产组织形式。从个体特征来看，Z市家庭农场主平均年龄为46.68岁，40～49岁的农场主占比为41.02%，中专以上的农场主占比超过7成，高学历的中青年新型职业农民是家庭农场的主要经营群体。从基础设施建设情况来看，投资超过100万元的Z市家庭农场占比为78.05%。样本中，农场户均购置农业机械的数额为4.66万元，建设支出为6.8万元，两项支出相加约等于雇工总支出，家庭农场基本实现了设施现代化和生产机械化。从经营管理状况来看，Z市新型职业农民采用“血缘”“地缘”“业缘”三者相结合的经营管理方式。农场日常生产经营管理一般由家庭成员负责，经营管理效率较高。综合来看，中年化、有知识、善经营、懂技术、会投资的家庭农场主是当前农业现代化经营的重要实践主体，家庭成员参与家庭农场的生产经营管理是家庭农场的重要特征。

第三，农业企业式经营。农业企业是达到一定生产规模和经营指标后，经政府部门认定，以农业生产或流通为主要业务，独立经营、自负盈亏的“农业产业化龙头企业”。与合作社、家庭农场等其他新型农业经营主体相比，农业企业生产规模更大，产业链更为完备，生产技术更为先进，雇工数量更多。得益于雄厚的资本实力，农业企业能够进行现代化的商业运作，在农业市场竞争中占据绝对优势地位，农业企业化是资本进驻农业的一种典型模式。调研样本中的4家农业企业由经营状况优秀的家庭农场转型而来，其中1家粮食类家庭农场发展为粮食供销型农业企业，年均销售大米上万吨。1家水产养殖销售型农业企业由水产类家庭农场转型而来，目前总投资达6000万元，养殖工厂总面积达5000多平方米。1家苗木类家庭农场发展为从事景观设计和园林建设的农业企业，总投资达3000多万元。该农业企业常年雇工20人，临时用工50余人，同时该农业企业与多家园艺工程公司有密切合作，种植的苗木直接供给园艺工程公司，销售渠道畅通。还有1家苗木类家庭农场转型为鲜花育种、生产、销售一体化的农业企业，固定资产达3000多万元，生产以雇工为主。规模化、高度集约化、产业密集化、产销一体化是农业企业的发展方向。

(三)新型职业农民经营发展仍然面临诸多困境

在生产经营的实践中，新型职业农民已具备较好的年龄结构、性别结构、文化素质、职业素养和专业技术，在农业规模化、产业化、机械化、组织化等方面做出了成功实践，逐步实现了“去体力化”，符合农业现代化发展的客观要求。同时，新型职业农民的生产经营范围包括粮食、果蔬、畜牧和水产等多个领域，产业分布覆盖一二三全产业，经营方式广泛多样，生产经营布局较为合理，迎合了当前农产品市场多元化的需求结构，有助于实现农业农村产业兴旺。根据调研发现，新型职业农民收入总体较高，一些经营状况较好的新型职业农民年收入甚至超过10万元，属于中高收入水平。同时，大量新型职业农民主动参与各类农业生产经营培训，不少新型职业农民还有自费学习现代农业生产技术的经历。综合来看，新型职业农民的生产方式和经营方式均实现了现代化，生产经营收入整体较高，新型职业农民经营发展卓有成效。

然而，新型职业农民在经营发展中依然面临困境与不足。第一，新型职业农民的职业发展水平仍有提升空间。从文化水平、专业知识、专门技能、经营管理这四方面来看，新型职业农民还存在不少短板。从文化水平来看，样本中，26.6%的新型职业农民尚未达到高中学历门槛，甚至有10.64%的新型职业农民仍为小学学历。从专业知识来看，样本中，只有7个新型职业农民为农学专业出身，占比为7.45%，90%以上的新型职业农民未受过农业专业知识的系统教育。从专门技能来看，样本中，23.4%的新型职业农民未参加过系统的职业技术培训，其主要技术来源仍为“自学技术”，对专业技术的掌握并不全面。从经营管理方面来看，新型职业农民对财务、人力、设施、设备的管理较为随意，缺乏科学、长远的经营规划，与“有文化、懂技术、善经营”的理想目标仍有一定距离。第二，资金不足、融资困难仍是普遍现象。新型职业农民经营规模较大，仅依靠家庭内部集资难以解决资金周转问题，所以对金融机构的借贷需求十分旺盛，但在向金融机构借贷的过程中，新型职业农民遭遇困境。根据调研情况反馈，有85.11%的新型职业农民存在不同程度的借贷需求，其平均借贷需求额度为90.97万元/年。样本中，有21个新型职业农民存在借贷困难，其中半数以上都是经营年限不满3年的新创业者。第三，农业产业结构配比不合理。从一二三产业分布情况来看，样本中，新型职业农民仍以第一产业为主营业务，二、三产业占比不到30%，产业结构相对单一。从产业链延伸情况来看，样本中，新型职业农民在生产经营过程中仍以纯生产业务为主营业务，其中开展初加工的占12.77%，开展深加工的占3.19%。同时，农产品加工缺乏纵深化发展，终端产品供给不足。在优质产品供给方面，以“三品一标”(26)“三品一标”指，无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志。为标准，样本中，只有9个新型职业农民做到了无公害生产，13个新型职业农民达到绿色生产标准，9个新型职业农民获得有机认证，67.02%的新型职业农民尚处于无认证状态。

综合来看，Z市的新型职业农民在农业现代化建设中取得了显著成效。然而，新型职业农民的发展也并非一帆风顺，职业化水平有待提高、农业资金不足、融资困难、农业产业结构配比不合理、优质农产品供给不足等因素仍制约着新型职业农民发展。

四、新型职业农民发展困境的政策约束

农产品是社会生产消费的“必需品”，农业是国民经济的基础，农业的稳定与发展制约着整个社会生产力的发展。从农业现代化的“因果树”来看，农业现代化对于工业生产率、农产品深加工率和农村居民纯收入的提高具有正向促进作用，有助于推动农业人口城镇化，促进城乡居民收入比下降，实现城乡统筹发展。(27)娄钰华、张松林：《工业化、城镇化与农业现代化协调发展路径——基于系统动力学仿真研究》，《学习与实践》2019年第11期。政策管理能力是国家治理能力的基本内容，强有力的国家宏观政策引导彰显着中国特色社会主义行政体制的巨大优势。虽然在国家政策的大力支持下新型职业农民发展成效显著，但在具体的生产经营实践中新型职业农民发展依然面临诸多困境。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有能动的反作用，“这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”(28)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集(第2卷)》，北京：人民出版社，2012年，第2页。。公共政策隶属上层建筑，公共政策的实施对现实事物(经济基础)的发展具有导向性作用，因而政策的矛盾与冲突会制约现实基础的发展。整体来看，部分地区新型职业农民的发展困境根植于政策约束。

(一)中央专项政策和一般性政策(其他涉农政策)的矛盾与冲突

公共政策是国家治理的工具。在地方治理的实践中，中央政府通过实施一般性的宏观政策为地方政府政策执行提供方向性指引和有效的财政保障。对于特殊性事务，中央政府往往会配置专项性政策(特殊的政策工具)以达到特殊的行政目标。“专项治理”是中国公共政策实践中非常态化的治理手段和政策工具，它强调特殊事件导向，具有本土化政治实践的现实特征。(29)臧雷振、徐湘林：《理解“专项治理”：中国特色公共政策实践工具》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。这种专项治理手段在中等发达地区、欠发达地区和高度发达地区等都具有很强的治理效能。就推动新型职业农民发展这一战略来看，早期中央并未明确提出“新型职业农民”这一概念，而是将新型职业农民发展置于“农村发展”“农民发展”的宏大视域中。随着新型职业农民群体规模扩大及其在农业现代化建设中的地位提升，“培育新型职业农民”在2012年中央一号文件中被正式提出，自此“培育新型职业农民”开始成为专项政策并正式实施。“培育新型职业农民”作为一项专项政策受到国家专项财政经费的大力支持，然而只依靠简单的资金投入并不足以全面推动新型职业农民培育工程有序展开。培育发展新型职业农民作为一项系统性工程，包含农民职业教育、生产设备更新以及农业生产体系的重构。虽然其他涉农政策强调了新型职业农民发展的特殊性、重要性和迫切性，但并未指明新型职业农民发展的具体方向，而是从农业现代化、乡村振兴、城乡一体化发展等宏观视角提出“大力培育新型职业农民”“新型职业农民队伍建设亟须加强”的总体性要求。2018年，农业农村部《关于做好2018年新型职业农民培育工作的通知》提出“各级农业部门要积极创设职业农民扶持政策，引导土地流转、产业扶持、人才奖励激励、金融保险等扶持政策向新型职业农民倾斜”的政策配套要求。处理好新型职业农民专项政策与其他涉农政策之间的关系，其实就是处理好不同类型涉农政策之间的相互协调关系。有效推进新型职业农民发展战略，不仅需要重点落实扶持新型职业农民发展的专项性政策，还需要涉农财政政策、农业机械化建设政策、农业产业扶持政策、农业职业教育政策、规模经营补贴政策和城乡社会保障政策等多项政策进行协调配合和互动实施。其他涉农政策对于新型职业农民专项政策来说，是一种“助推政策”。但是，“减少策略”(简化程序)、“增加策略”(认知加工)、“转化政策”(话语转换)的“助推策略”等使得政策形式发生改变，为政策制定带来严苛的限定与要求。(30)张书维、梁歆佚、岳经纶：《行为社会政策：“助推”公共福利的实践与探索》，《心理科学进展》2019年第3期。其他涉农政策虽有支持新型职业农民发展的相关内容，但对于新型职业农民发展问题已进行了“策略转化”，在文件内容上较少直接提及具体策略，这就导致新型职业农民专项政策难以与其他涉农政策进行良好的衔接，产生政策互动的“真空地带”。整体来看，当其他涉农政策未能有效衔接新型职业农民专项政策，就会导致新型职业农民专项政策被束之高阁，制约新型职业农民发展。

(二)央地政策的差异与约束

中央政府作为最高一级的公共政府，其制定的公共政策必须以保障全局性的公共利益为基本原则。维护最广大人民的根本利益是中央政府的职责所在，在理想状态下上级政府的战略规划经过层层传递，应该被地方政府予以忠诚执行。从国家层面来看，新型职业农民是实现到2035年“质量兴农制度体系更加完善，农业高质量发展取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”目标的重要建设力量，因此中央政府必须将新型职业农民的培育与发展放置于全局性的国家公共利益层面考虑。然而，中央政府不可能完全实行治理“一刀切”，也无法实现“事无巨细”的全面管控，分权体制下的地方政府必然具有较大的治理自主权。地方政府作为新型职业农民培育工程的承接者、落实者、执行者和监督者，在具体实施相关政策时具有较大的自主权。如《农业部关于统筹开展新型职业农民和农村实用人才认定工作的通知》要求“鼓励各地探索建立初、中、高三级贯通的认定体系”。J省迅速承接、吸收中央关于“加快培育新型职业农民”的政策建议，并转为符合本省特色的新型职业农民培育方针，如要求各市、县结合地方产业发展实际，分层次、分类别开展新型职业农民教育培训、规范管理和政策扶持“三位一体”培育工作，逐步建立常态化的新型职业农民培育制度。而Z市根据市域具体情况，又自主探索出“336”认定法，即：认定类别方面，以生产经营型为主，兼顾专业技能型、专业服务型3类职业农民；认定等级方面，以初、中级为主，兼顾高级3类职业农民认定；认定条件方面，以从业年限、种养规模、经济效益、技能培训、学历水平和示范带动为6个方面基本条件。由此可见，不同层级地方政府政策与中央政府政策存在些许差异。由于地方利益的形成，地方政府对于上级政策的执行并非完全忠诚地执行，更多带有博弈的特点。(31)竺乾威：《地方政府的政策执行行为分析:以“拉闸限电”为例》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2012年第2期。地方政府既要承接、执行、部署中央政府的公共政策，也需要维护地方发展的特殊利益。在全局性公共利益和地域性局部利益的矛盾冲突中，中央政策精神容易被一些地方政府“稀释”甚至“曲解”。比如，在二、三产业比较发达，农业劳动力已经充分转移的东部部分发达地区，农业产业难以成为支柱型产业，甚至趋于边缘化，然而在国家政策的全面推进下，这些地区的地方政府又必须承接中央战略部署，由此导致新型职业农民培育工程被曲解、再造为“精英工程”“政绩工程”。与此同时，相较农业现代化建设，工业化、城镇化建设更能为地方政府带来高额的财政贡献和显著的政绩成效。在经济利益和政治利益的双重驱动下，部分地方政府的经济理性人角色进一步强化，也更倾向于借助中央政策力量为地方事务决策提供“搭便车”。综合来看，诸多地区新型职业农民发展的曲折历程就是央地政策约束的现实体现。

(三)地地政策的矛盾与冲突

中国治理是“中央集权—地方分权”的行政体系，地方治理、地方决策亦是国家治理的重要组成部分。地方政府具有多层次的治理结构，上级地方政府领导下级地方政府。上级地方政府有其共同的利益需求，即承接中央政策、部署本级发展战略；而下级地方政府有其差异化的利益需求，即维护各自的地方发展利益，因此下级地方政府往往会吸收、转化上级地方政府的政策精神。“省域是中国区域发展的地方单元，也是各种国家层面的区域战略得以落实的重要空间依托。”(32)徐琴：《省域发展的空间逻辑——兼论“强省会”战略的地方实践》，《现代经济探讨》2020年第6期。省级政府作为中央政府的直接下属部门，是最高一级的地方政府，是中央文件精神的首席传达者，因此省级政府能较好地理解、贯彻中央精神，在传达政策精神时仍保留较多的全局性特征。然而，省内各市域间的经济发展水平具有较大差异，需要市级政府发挥上传下达的核心作用，将省级政策吸收、转化为符合地方特色的具体方针。以Z市为例，Z市经济比较发达、城镇化水平较高，大量高素质劳动力已经流入城市。然而，在省级政府的政策要求下，Z市作为农业机械化和现代化程度较高，经济比较发达的地级市，必须发挥“排头兵”作用，迅速承接落实新型职业农民专项政策。“农业现代化的‘规模迷信’在‘制造政绩’‘打造亮点’的逻辑下，转化为地方政府‘做大做强’‘超级规模’的农业治理目标。”(33)王海娟、夏柱智：《农业治理困境与分利秩序的形成——以中部W省H市为例》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。为有效承接上级政府农业现代化战略持续部署，补足农业现代化发展的人才缺口，Z市采取树典型、精英牵头的发展策略，并结合地方特色开展市域、县域内的新型职业农民“十佳评选工作”，产生了大量的经济效益和政绩成效。早期培育的新型职业农民在形成较大规模的资本积累后，便会成为诸多市级政府的重点培育对象，演化为新型职业农民中的精英群体。而其他普通农民的资源禀赋要远弱于精英农民，这就决定了他们在资源竞争与能力较量中必然会处于劣势。(34)赵晓峰、付少平：《社会结构分化、关系网络闭合与农村政策扭曲——当前国家与农民关系面临的新挑战》，《学习与实践》2015年第1期。最终导致新型职业农民专项政策被“精英俘获”，形成新型职业农民群体内部的“圈层结构”。综合来看，由于地方政府和地方政府之间政策的矛盾冲突，部分地区的新型职业农民培育工程可能沦为“政绩工程”“精英工程”，难以达到普惠性效果。

综合来看，由于中央部署的新型职业农民专项政策与其他涉农政策之间存在矛盾与冲突，加之新型职业农民专项政策和其他涉农政策又未能实现较好的衔接互动，导致新型职业农民专项政策和其他涉农政策的效力减弱。中央政策落实到地方后，部分地区地方政府为维护地方利益，会选择对中央政策进行稀释和再造，为地方事务发展提供“搭便车”。与此同时，一些地区的下级地方政府也会进一步转化上级地方政府的政策文件精神，达成地方政府的特殊治理目标，形成地域性的“精英工程”。在中央专项政策和一般政策、央地政策、地地政策之间的冲突下，部分地区的新型职业农民发展偏离预期成效。

五、新型职业农民发展政策约束的内在机理

中央专项政策和一般政策、央地政策、地地政策之间的冲突是制约诸多地区新型职业农民发展的重要原因。表面来看，新型职业农民发展困境是由政策冲突造成的，然而中央专项政策和一般政策、央地政策、地地政策之间为何会存在约束？有学者指出，在公共政策实施过程中，产生了“一部分人获得利益，而另一部分人承担成本”的公共利益分布“结构性”失衡现象。(35)孔繁斌、孟薇：《公共利益实现的“情境—行动”逻辑——基于成本—利益分布结构理论的阐释》，《中国行政管理》2020年第7期。由此来看，新型职业农民发展政策约束的背后有其相应的内在机理，隐含多元主体之间的利益博弈(如图1所示)。

图1 新型职业农民政策约束的内在机理

(一)央地政府间的利益博弈

党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证和核心关键，“‘党的领导’是理解央地关系的基本入口”(36)封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，《东方法学》2020年第2期。。无论是中央政府还是地方政府都必须承担维护广大人民群众利益的责任与义务，而农民则是人民群众中所占数量最多、比重最大的群体。邓小平同志曾指出，“有些事从局部看可行，从大局看不可行；有些事从局部看不可行，从大局看可行。归根到底要顾全大局。”(37)邓小平：《邓小平文选(第2卷)》，北京：人民出版社，1994年，第82页。从全局发展角度来看，国家发展是一个整体性和阶段性相结合的发展过程，中央政府不仅需要制定长期性、一般性的发展规划，也要考虑当下发展实际并出台符合当下现实需要的阶段性、专项性政策。不同于“常规政策工具”，专项政策作为国家治理的特殊工具，能在较短周期内重新调整国家资源的战略分配，是两点论和重点论在国家治理层面的统一。新型职业农民专项政策的实施是专项治理的现实体现。新型职业农民专项政策的实施不仅需要其他涉农政策的协同配套，也需要非农政策的适度“让位”。现实的地方政府是理性经济人和道德人的综合共同体，地方政府具有追求公共利益和维护自身利益的双重逻辑。在地方利益偏好和中央政府政绩压力的双重推动下，一些地方政府的治理行为发生变异。比如，东部部分地区更愿意接受中央部署的“城市偏向型政策”，却躲避、转化、置换、曲解中央政府制定的“农村偏向型政策”。新型职业农民专项政策作为“农村偏向型政策”的重要方面，并不符合一些地方政府的城市发展偏好，容易成为不受待见的“麻烦政策”，而与新型职业农民发展相关的其他涉农政策亦无法获得地方政府的忠实执行，最终导致新型职业农民发展空间受到挤压。当然，对于部分农业欠发达地区来说，由于中央对地方农业产业发展的政策扶持力度更大，农业产业在地方经济发展中的贡献比重也相对较大，因此这部分地区的地方政府对于涉农政策的执行度、落实度可能更高。与此同时，尽管存在道德约束、政治约束和制度约束，地方官员仍具有理性经济人特征，在“任期制”的限制和“政治晋升”的竞争下，往往形成短平快的“掠夺性建业”。(38)余敏江：《论生态治理中的中央与地方政府间利益协调》，《社会科学》2011年第9期。为振兴地方经济，创造更多政绩，地方官员往往偏好于城市扩建和商业扩张，将涉农政策有选择性地转化为“数字工程”“政绩工程”“精英工程”，偏离中央政策文件精神。对于需要通过大力推进城镇化建设来刺激经济持续增长的一些地区来说，这种情况可能更加严重。

上级政府为确保地方政府能忠诚履行上级政策精神，避免“违法决策”“越界治理”，便会不断给下级政府施压，形成“加压式”的政策执行。这种压力型体制也可以理解为约束“行动者”(地方政府)的游戏规则。诚然，在压力型体制的约束下，各级地方政府会调动一切资源竭力完成上级政府部署的新型职业农民发展战略，一定程度上有利于新型职业农民发展。然而，层层加码后的政策目标往往超出了下级政府的执行能力。在具体的政策执行中，“区域政策执行者可通过对政策文本的解读，从中寻找到一些较弹性的部分进行‘灵活’的解读，为政策的变动和修订提供了可资利用的机会，以尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利益”(39)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。。结果导致新型职业农民专项政策及其他涉农政策的文件精神被稀释甚至曲解。由此来看，新型职业农民专项政策和其他涉农政策实施的背后蕴含央地政府之间的利益博弈。

(二)地方政府与地方政府之间的利益博弈

中国式治理下的地方政府是多层级的治理结构，“一统体制、条块关系、上下分治构成中国国家治理体系的核心特征”(40)高恩新：《城市开发区治权冲突与关系调适：以S开发区为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第4期。。各级地方政府在其辖区内享有治理权和治民权。省级地方政府作为地方最高层级的治理领导核心，与中央构成最为频繁的互动关系，因而与中央政策文件精神保持高度一致。然而，省级治理仍是一项巨大工程，省级政府必须将治理任务进行“分包”，而市级政府便是“承上启下”的核心。省级政府统领地方发展全局，基于省域发展情况部署省内总体发展战略并实施一系列专项政策。对于省级政府来说，省域内经济社会发展面临的实际情况具有普遍性，而推进落实新型职业农民专项政策对于保持省内产业经济总体协调发展具有普遍意义，因此省级政府往往愿意对新型职业农民专项政策进行全面的战略部署。

而对于下一级的市级政府来说，上级地方政府的战略部署并不完全契合市域发展实际。特别是在城市发展利益偏好显著，农业产业权重不断下跌的部分城市，市级政府往往优先考虑地方经济发展实际，偏好于与城市发展、工业发展、商业发展相关的政策，从而将新型职业农民专项政策和其他涉农政策转化为利于地方事务发展的附属政策。同时，其他地方部门也不愿为农业发展做出适当让步，反而更倾向于将农业产业转移至其他地区。另外，相较农业现代化建设，工业化、城市化建设可以为区域发展带来更多的经济贡献。在局部利益的驱使下，部分地区的地方政府可能变相挤占上级支农专项资金，将资金投向二、三产业以挖掘更多经济增长潜能，削减了新型职业农民培育发展的支持力度，由此导致新型职业农民发展战略无法有效推进。当然，类似的情况在亟待发展农业现代化产业的地区和农业产业体系已经十分完备的地区可能相对较少。每一级的地方政府都有局部的战略规划，特别是当治理单元下沉至市级单位，地方政府经济理性人角色进一步加强，当省级战略部署与地方政府利益发生冲突时，市级政府便会技术性地解释省级政府分配的新型职业农民发展指标，产出契合市级政府利益的特殊指标。“同一行政级别的地方官员间的竞争是一个激烈的竞争市场，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治锦标赛中。”(41)余敏江：《论生态治理中的中央与地方政府间利益协调》，《社会科学》2011年第9期。地方官员作为兼具经济理性和政治理性的理性人，往往无法保持绝对的政治德性、道德理性和公共精神，市级政府治理事物更是异常复杂，因此地方官员不得不在经济理性和政治道德之间形成技巧性平衡，甚至在政治决策行动中出现偏离上级政策精神的理性行为。这种现象在新型职业农民培育过程中表现为一些地区的地方官员会有选择性的打造示范性工程、精英工程，以谋求更多政绩。综合来看，诸多地区的新型职业农民政策落实亦受到地方政府与地方政府之间利益博弈的制约。

(三)地方政府、精英新型职业农民、普通新型职业农民的多重利益博弈

在城镇化进程中，大量青年劳动力流出农村，许多老一辈的本土精英已经步入老龄化阶段并逐步退出农业生产，因此培养造就一批懂农业、爱农村、爱农民、善经营的中青年三农工作队伍，是破解当前“谁来种地”难题，推动农业现代化发展的迫切要求。“军令状”式的治理机制是由上而下的巨大工作压力和运动式治理。(42)邢成举：《压力型体制下的“扶贫军令状”与贫困治理中的政府失灵》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期。在军令状式的治理体制下，地方政府必然最大限度地执行上级政府布置的专项政策，然而与之配套的专项财政却被层层截留，加之上级政府又设置了难以实现的高额指标，在资源条件有限的情境下，地方政府为完成上级考核，获得利益激励，在政策执行过程中便会出现策略主义行动。一些地区在推进落实新型职业农民发展政策的过程中，往往采取“以点带面”的行动策略，选择重点培养一批优质新型职业农民以满足上级政府下达的政治目标。为降低筛选重点培养对象的成本，在“统计性歧视”的固有思维导向下，一些地区的地方政府更倾向于选择产业规模较大、农业生产经验丰富、职业素质较高的农民群体作为重点培育对象，同时也更乐意将其树立为新型职业农民培育的模范，并扩大其政治影响力，以此来为当地政府谋求更多政治利益。早期培育的新型职业农民也因此成为新型职业农民群体中的精英和典型，并获得政治体制之外的“政策倾斜”。另外，一些地区的地方政府为优先培育一批发挥带头作用的新型职业农民，也会不同程度地出现重点培育精英农民的发展偏好。

在地方政府长期、重点的扶持中，部分新型职业农民逐渐演化为新型职业农民中的“精英群体”。更大的农业生产规模、更高的农业生产效率、更大的品牌影响力和更低的生产成本使得精英新型职业农民在与普通新型职业农民的市场博弈中占据绝对优势，普通新型职业农民的发展空间被严重挤占。“农村社会分化及精英角色转变、发展项目信息与参与权力的不均衡配置和发展项目的门槛效益是导致项目区域内精英俘获出现的重要原因。”(43)邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《中国行政管理》2013年第9期。在长期的利益互动中，一些地区地方政府和精英新型职业农民逐渐形成隐性的利益联盟，使得精英新型职业农民获得获取政策信息、申报扶持项目的额外“优先权”。同时，部分精英新型职业农民因其卓越的生产经营成效和巨大的牵头影响力获得政治身份，这便是“乡村经济精英介入政治”(44)卓晓宁、刘东杰：《乡村经济精英浅层介入政治的现象与原因分析》，《江苏行政学院学报》2013年第6期。。在多重利益博弈下，精英新型职业农民享受更多“政策倾斜”，而尚未发展起来但具有发展潜力的普通新型职业农民却难以获得政策的重点扶持，这种政策倾斜往往直接表现为地方政府支农财政“蛋糕”分割的“马太效应”，在农民群体内部形成“扈从政治”的“精英俘获”现象。同时，在政绩压力体制下，诸多地区地方政府偏好于培育更多数量的新型职业农民，这就使得每个普通新型职业农民所受的政策支持力度被进一步稀释，由此导致普通新型职业农民发展陷入困境，逐步沦为新型职业农民中的“边缘群体”。综合来看，在地方政府、精英新型职业农民、普通新型职业农民三者之间的利益协调与冲突下，新型职业农民“群体分化”加剧，新型职业农民专项政策可能沦为空头政策或精英政策，难以达到预期成效。

综合来看，新型职业农民发展往往受到政策冲突的约束，同时政策冲突的背后蕴含着多元主体之间的利益博弈。在中央政府和地方政府的利益矛盾下，新型职业农民发展政策与中央政策文件精神产生一定偏差。在上级地方政府和下级地方政府的利益矛盾下，新型职业农民发展的政策行动进一步偏离上级政策精神，并附带更多的地方发展偏好和地方利益偏好。当新型职业农民发展政策落实到农民主体时，又会引发地方政府、精英新型职业农民及普通新型职业农民之间的三方利益矛盾，新型职业农民发展政策及相关涉农政策被“精英俘获”。这就是新型职业农民发展政策约束背后的内在机理。

六、结论

21世纪以来，我国渐进式的提出城乡融合发展战略，农业现代化发展成为工业化、城镇化、信息化发展之后的新内容，并受到党和国家的高度重视，同时学界对于农业现代化发展也给予了高度关注。21世纪以来我国更加重视培养农业人才，2012年中央一号文件更是明确提出了新型职业农民发展战略，随后每年的中央一号文件都高度重视新型职业农民发展问题，在良好的政策环境下，新型职业农民逐渐发展为农业现代化建设的生力军。但从现实发展情况来看，诸多地区培育发展新型职业农民的过程并非一帆风顺，而政策约束是其中的重要原因。这种政策约束又表现为中央专项政策和一般政策、中央政策和地方政策、地方政策和地方政策之间的矛盾与冲突。

然而，在一些地区，为什么具有良好价值目标的政策不仅没有使新型职业农民发展达到预期成效，相反却约束着新型职业农民发展呢？研究发现，在政策执行过程中，中央政府制定的新型职业农民专项政策缺乏一般涉农政策的配套支持，政策之间存在“真空地带”，导致新型职业农民发展被束之高阁。诸多地区的地方政府为维护地方发展利益，将中央制定的新型职业农民发展政策吸收、转化为服务地方事务发展的本土政策，下级地方政府出于其地方利益偏好，又将新型职业农民培育工程扭曲为地方性的精英工程。最终，在专项政策和一般政策之间、不同层级地方政府政策之间的相互冲突下，“培育更多新型职业农民”无法“不折不扣”的落实到地方。进一步看，政策冲突的背后是利益的博弈。中央政府为维护全局性的公共利益，制定了发展新型职业农民的政策目标并对地方政府不断“加压”，而诸多地区地方政府为维护局部发展利益，最大限度解释、转化中央政府政策，形成央地政府之间的利益博弈。省级地方政府最大限度维护省域公共利益，统筹省域内城乡发展，而市级政府在经济理性偏好的驱动下，往往选择技术性的解释省级政府政策，形成地方政府与地方政府之间的利益博弈。下级地方政府由于其自身的经济利益偏好和政治利益偏好，也更钟情于重点打造一批精英新型职业农民，由此导致精英新型职业农民受到下级地方政府的“政策倾斜”和“产业保护”，而普通新型职业农民的利益却被“精英俘获”，形成地方政府和新型职业农民之间的多重利益矛盾。央地政府之间、地方政府与地方政府之间、地方政府和农民之间的利益博弈是约束诸多地区新型职业农民发展的内在机理，而这种内在机理往往以专项政策和一般政策之间的冲突以及不同层级政府之间的政策冲突表现出来。

但要说明的是，由于党中央针对农业欠发达地区的新型职业农民专项政策和一般性涉农政策支持力度更大，同时农业欠发达地区也需要通过发展现代农业产业来刺激地方经济发展，因此这种政策博弈和利益博弈在农业欠发达地区可能并不明显。而农业高度发达地区由于其农业现代化程度很高，且已经形成高附加值的农业产业链条，新型职业农民专业化程度总体较高，所以政策博弈、利益博弈的现象也并不突出。另外，在现实中不同地区地方政府对新型职业农民重视程度不同，不同地区的社会基础不同、经济发展侧重点不同，利益需求也不尽相同，也会造成新型职业农民发展具体情况不同。

整体来看，对于类似Z市这样的地区来说，应侧重于理顺中央政府和地方政府、上级地方政府和下级地方政府、地方政府和新型职业农民之间的政策关系和利益关系，并以维护最大公共利益为目的，建立相应的制度规范去约束不同级政府行为，使公共政策能够真正为推动新时代新型职业农民发展、农业现代化发展及乡村振兴战略实施提供保障。