玉溪市地方立法的地方特色原则实现之探析

朱艳英，谢翠波

（1.玉溪师范学院 法学院，云南 玉溪 653100；2.玉溪市人民代表大会常务委员会，云南 玉溪 653100）

良法善治是法治的应有之义，立“良法”则是法治的前提。2015年新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予设区的市一级人民代表大会及其常务委员会和政府可以制定有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规和规章。《立法法》的修改，使玉溪市作为设区的市开始以地方立法活动及时回应地方经济建设和管理中出现或者可能出现的新情况新问题，进而填补中央立法的空白，并对各种相关社会关系在广度上和深度上持续加强调整。当然，在全国范围内随着地方立法的膨胀也产生了相应的负面影响。正如有学者所言，出现“越权立法”“抵触立法”“低层次立法”“重复立法”“地方保护主义立法”等①黄晓明.寻求立法数量与质量的平衡——对中国立法现状的分析与思考［M］.北京：法律出版社，1998：269.。以玉溪市地方立法实践②一般地方立法的立法权主要包括制定和变动地方性法规和地方政府规章这两项。玉溪市目前尚无已正式制定颁行的规章。本文仅讨论设区的市有关地方性法规的立法问题，不讨论设区的市有关政府规章的立法问题。为分析对象，可以管窥设区的市进行地方立法与国家法制统一原则之间如何协调的关系，为今后如何更好地实现地方立法提供思路和建议。

一、地方立法特色原则的涵义

在立法观念层面，“不抵触”“有特色”“可操作”作为地方立法所遵循的三大原则，已成为立法界的共识。其中“有特色”是地方立法的生命，是衡量地方立法质量的重要标志。当前，立法界对地方立法特色原则内涵的理解，主要形成了三类观点：一是地域说。认为地方立法的特色，体现在法规调整范围的特定地域性和规范内容的当地独有性。二是反映说。该说内部存在分歧，能够形成共识的是认为地方特色原则就是要求地方立法反映本地的特殊性，应具有较强的针对性，能够解决本地的实际问题。三是“风格说”。认为地方特色应当建立在遵循当地经济社会、法律和立法自身三大发展规律的基础上，以国家立法基本原则为指导，地方立法者把握时代精神，发挥立法自主性和创新性，制定能解决当地实际问题、内容与形式相统一和具有独特立法风格的地方性法规③涂青林.论地方立法的地方特色原则、实现难点及其对策［J］.人大研究，2013（6）;王琼雯.地方立法的地方特色及其实现之道［J］.行政与法，2008（6）.。结合地方立法工作实践，笔者较为赞同与“风格说”接近的提法，认为地方立法的特色就是在不与上位法相抵触的前提下，充分反映当地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等本地实际情况，有较强针对性地解决本地突出的而上位法没有细化或不宜解决的问题，从而使立法体现出地方的个性、差异性和特殊性，实现把地方立法同解决本地实际问题结合起来的立法目的。

关于地方立法特色原则同“不抵触”“可操作”两大原则之间的关系，立法界的一般观点是平行、先后关系，即“不抵触是前提，有特色是基础，可操作是关键”。也有学者认为地方特色原则同其他两大地方立法原则之间的关系，应是垂直、位阶(非水平)关系①涂青林.论地方立法的地方特色原则、实现难点及其对策［J］.人大研究，2013（6）.。基于对地方立法特色原则涵义的上述理解和立法实践，笔者赞同后者，认为在我国法制统一原则的前提下开展地方立法，“不抵触”“有特色”“可操作”之间的关系并非平行关系，“不抵触”原则应是地方立法其他原则的前提，具有优先性；“可操作”是地方立法的关键，但在“可操作”原则指导下开展的地方立法，需要“有特色”作为其内涵，以充分体现本地实际或者特殊情况。所以，地方特色原则同“不抵触”“可操作”两大地方立法原则之间的关系，应是垂直关系。

二、玉溪市特色地方立法原则的基本要求及其实现状况

2016年至今，玉溪市人民代表大会及其常务委员会根据《立法法》所赋予的立法权先后制定颁行了《玉溪市新平哀牢山县级自然保护区条例》《玉溪市城镇绿化条例》《玉溪市森林防火条例》《玉溪市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《玉溪市革命遗址保护条例》《玉溪市文明行为促进条例》6部地方性法规，平均每年制定一部。该6部地方性法规中，除了《玉溪市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》属于地方立法的程序性法规，其余5部属于实体性法规。总体而言，上述法规不同程度地体现着玉溪市在环境保护、城乡建设管理、历史文化保护方面的特色。通过对法规的文本分析、实施调研和立法后评估等，笔者对玉溪市特色地方立法原则的基本要求及其实现状况分析如下：

第一，严格遵循有关上位法的原则、规定和立法精神。从法治的内涵和要求而言，特色地方立法原则的实现需要建立在与上位法不抵触的大前提之下进行，在符合地方立法权限的条件下，才能考虑地方立法对当地经济发展水平、自然地理环境、历史传统、法治环境、风俗民情及整个社会发展程度的充分反映。如果片面强调地方立法中的地方特色，对国家法律和行政法规，首先不是考虑如何保证其在本地区得到正确的贯彻执行，而是一味考虑如何标新立异，甚至突破地方立法的权限，假借“特色立法”谋求地方局部利益，则完全偏离了地方立法的基本要求。根据《立法法》第七十二条第二款的规定，玉溪市人大及其常委会行使地方立法权的前提是不与宪法、法律、行政法规以及云南省的地方性法规相抵触。2018年4月玉溪市颁行的《玉溪市森林防火条例》，在条例立法立项之初的立法目的之一即是为了解决玉溪市各县区、各有关乡镇、街道等负有森林防火任务机构的护林员和执法者的实际待遇问题，却终因没有明确的上位法依据和对上位法规定有突破而使相关条款未得以最终通过。

第二，贯彻一切从实际出发的原则，使立法的内容符合当地实际情况。我国多样化的地方现状或状况使得地方社会治理重在解决本地的特殊问题，而地方立法就是以立法的形式创制性地解决应由地方自己有针对性地解决的问题，以及国家立法不能具体解决的问题。玉溪市人大及其常委会所制定的地方性法规，主要是实施性立法。借鉴全国设区一级的市地方立法实践的经验，对于上位法规定与当地情况相适应的内容，不必做过多重复性规定，在立法技术上采取衔接的方式予以规定即可；对于上位法规定与当地情况不完全适应的情形，则可依据立法权限对上位法予以细化和补充；另外还可进行精细化立法，或者将社会治理中好的经验和做法转化为法规规定。根据玉溪市地方社会治理中的实际情况，玉溪市地方立法中细化上位法规定的路径一般是从制度性规定、行为性规定和处罚幅度三个方面进行细化；而对上位法进行补充，通常是对省一级法规就某方面没有具体规定的情况下做出规定。当然，这种补充需要十分慎重，必须根据上位法的立法精神和中央的决策、政策进行①钱兴林.执行性地方性法规突出地方特色的实践与探讨［J］.人大研究，2011（8）.。

2017年6月颁行的《玉溪市新平哀牢山县级自然保护区条例》中对保护对象的规定，是根据玉溪市新平哀牢山县级自然保护区的实际情况，将其具体规定为“亚热带中山湿性常绿阔叶林森林生态系统及其西黑冠长臂猿、伯乐树等珍稀、濒危野生动植物资源”，虽与云南哀牢山国家级自然保护区的保护对象有所重合，但对保护区的核心区、缓冲区和实验区作出了符合新平哀牢山县级自然保护区具体实际的划定。《玉溪市森林防火条例》第二十二条中有关森林防火网格化管理的内容规定，就是根据玉溪市森林防火管理实践中形成的网格化管理经验所直接转化而成的条文内容。就城市绿化方面的地方立法工作而言，国内现有的城市绿化条例总体上存在着对城市绿化的作用和定位依然不准确，城市绿化理念不能适应城市的大发展等情形②倪同良.城市绿化法律体系的构建［J］.河北法学，2009（11）.。2017年初《玉溪市城镇绿化条例》起草之际，就面临着如何让条例的总则和分则既体现出玉溪市城镇绿化工作的特色又要符合玉溪实际情况的这一难题。首先，在该条例立法目的的定位问题上，起草部门只能在上位法给出的既定立法空间中确定，同时也不能与上位法规定以及其他省市的城市绿化条例规定的立法目的总体雷同。考虑到玉溪市曾先后荣获“中国十佳休闲生态宜居城”“国家园林城市”“国家卫生城市”等称号，且玉溪市正在建设“生态宜居文明幸福的魅力之城”，确立了“生态立市”的战略发展目标等实际情况，该条例第一条采用了“建设生态宜居幸福玉溪”作为该条例立法目的表述,同时也体现了该条例的地方特色。其次，在该条例中要对城镇绿化如何“突出地方特色”进行规定。起草部门在有关绿化景观设计的法条（第六条）中规定了要注意结合各建制镇的地方特色，结合地方具体环境和条件选用植物种类，通过对选择植物树种加以限制，还能够使地方特色的法条规定具有可行性。另外，玉溪市辖区内有3个民族自治县，条例第十二条中还规定了城镇绿化还要考虑体现民族风格。诸如此类的具体规定，都是对玉溪市地方实际情况的体现，同时也就是玉溪市地方立法中地方特色的内容之一。

第三，突出地方立法针对性。一部没有针对性的地方法规，且不说是否有特色，实质上就没有存在的必要。因此，不少地方在“三原则”的基础上，增加了“少照搬”或“少抄搬”的补充规定。所谓针对性，就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标制定地方法规，有几条定几条，不去人为凑数。不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精③王斐弘.地方立法特色论［J］.人大研究，2005（5）.。2017年起草制定的《玉溪市城镇绿化条例》，在条例名称上既没有按照部分立法专家的建议使用“城市绿化条例”，也没有直接使用“绿化条例”，而是使用了“城镇绿化条例”，合理厘定了条例的适用范围，具有较强的针对性。从实际考虑，目前和今后较长一段时间内，玉溪市辖区内能够达到《云南省城市绿化办法》规定绿化指标要求的区域包括市区和建制镇，尚不能及于全部乡村。如果使用“城市绿化条例”的名称，则将来不能较好推动建制镇的绿化工作，也不利于实现玉溪市委市政府提出的“生态立市”发展战略；而直接使用“绿化条例”作为名称，则玉溪市辖区范围内的乡村在今后的一段时间内无法达到《云南省城市绿化办法》指标的要求，也无法达到《玉溪市城镇绿化条例》中所确定的相关绿地率指标，条例的可行性将大打折扣。另外，《玉溪市城镇绿化条例》的立法目的曾经采用“为了促进城镇绿化事业发展，保护和改善生态环境，建设宜居生态玉溪”的文字表述，这一表述与正式颁行的条例中所采用的表述相比较，其与上位法规定以及其他省市的城市绿化条例规定的立法目的总体雷同，且城镇绿化的直接功能就是“美化生活环境，增进城镇居民的身心健康”，“保护和改善生态环境”应当是环境保护法的总体目标，作为城镇绿化工作的目的则过于宽泛，针对性不足，故而在后续立法咨询与论证中对其予以了有针对性的修改。2021年颁行的《玉溪市革命遗址保护条例》对玉溪市“革命遗址”的界定做出了十分具有特色的规定，条例第三条针对玉溪市革命遗址形成的实际情况，将其起止时间界定为“近代以来至社会主义革命建设时期”，与全国其他省市有较大差异，既有针对性又体现了玉溪市革命遗址的地方特色。

第四，将前瞻性、有特色和可操作性同解决本地实际问题相结合。在某种意义上，地方立法的前瞻性也可以理解为就是“有特色”，前瞻性实际上同时彰显了创新性，又是地方立法自主性的表现。前瞻性一方面应当立足于本地实际，同时应当尽可能地增加一些具有超前性、创新性的条款，发挥地方立法由个性特色走向普适性国家立法“试验田”的作用①王琼雯.地方立法的地方特色及其实现之道［J］.行政与法，2008（6）.。

《玉溪市城镇绿化条例》在起草之初，条例文本中有大量重复上位法规定的情况，经反复论证修改与调研，形成了有关前瞻性和地方特色相结合的一些条文，诸如条例第十二条规定了城镇绿化要“适应生态文明建设、全民健身需要等方面”“推广节能型园林绿化”的内容，即因为起草部门前瞻性地预测到城镇绿地不仅只具有保护生态环境的功能，将来还有娱乐休闲健身（特别是公园绿地）等多功能。另外，全世界都开始提倡节能环保，虽然目前我国很多地方的城市绿化条例所规定的绿化规划原则都是坚持“因地制宜”“科学规划”等，目前国内的技术水平可能也尚不足以实现“节能型绿化”，但在立法过程中应当考虑到将来“节能型园林绿化”的必然发展趋势。因此，有关城镇绿化规划原则的条文（条例第六条）中可以增加“注重乡土树种及适生植物的应用”“推广节约型园林绿化”等前瞻性的内容，同时，条例中如果规定了“注重乡土树种及适生植物的应用”以及“推广节约型园林绿化”等前瞻性内容，则必须考虑这种前瞻性规定的可行性问题。经过专业论证和调研，玉溪市能够“满足社会公众休闲娱乐和健身需求”的各类乡土树种及适生植物是存在的，且在现有的技术条件下可以做到；关于“推广节约型园林绿化，促进绿化科技成果的转化”在技术层面具有一定的可行性和可操作性，只是在具体实施过程中，目前所需投入的经费较之普通的绿化方式要高，需要地方政府克服一定的困难。总体而言，这样的规定基本实现了前瞻性、可行性和有特色的统一。

三、促进玉溪市特色地方立法实现之思考

玉溪市地方立法在近5年的实践中取得了突出的成绩，但也存在部分法规条文内容与上位法重复过多，导致地方特色不充分等问题。为了更好地实现玉溪市地方立法特色原则的要求，还必须进一步更新立法理念，对此进行了以下方面的思考：

第一，明晰上位法留给地方立法的空间大小，合理选择地方立法项目。随着中国特色法律体系的形成，国家法律对社会各个领域的覆盖面越来越广，地方立法空间受约束度不断增加②郑晓军.地方人大立法应突出地方特色［J］.人大研究，2016 （4）.。合理选择地方立法项目，必须先明晰上位法留给地方立法的空间大小，针对国家和省的法律法规已经具有一定可行性、当地没有更多特殊情况的，立法空间不大的，就不宜再搞“实施性”的重复立法；而对国家和省的法律法规中某些比较原则、不便实际操作的条款内容，可以通过地方立法予以细化和补充的，可以确定为地方立法项目。

第二，深入调研与公众参与相结合。地方立法的特色不是目的，实用性才是目的。特色地方立法的“特色”也是当地实际情况的反映，也往往是所立之法需要解决的问题。为了使地方立法突出其特色，立法工作者应该以科学的态度，深入调研，充分了解当地的问题和特色，在编制立法规划、计划，确定立法项目时，就能通过调查研究，对于内容相似、调整同一类社会关系的地方性法规进行统筹安排，制定统一立法③沈关成.对地方立法权的再认识［J］.中国法学，1996（1）.。在深入调查研究的基础上，充分了解本地经济、政治、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，明确如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题，从而分清本地立法中的轻重缓急，因地制宜的制定出适合本地的地方性法规，并厘清本地立法与外地立法的关系，凸显本地立法的特色。

在立法工作人员深入调研的基础上，还需要进一步完善地方立法征求公众意见制度。党的十八届四中全会要求健全公众参与立法的机制。地方立法机关应建立完善的、涉及地方立法各个环节的征求公众意见制度，将征求公众意见作为立法的必要手段和必经程序，将立法听证制度上升为常委会工作制度。此外，要扩大公众了解和参与地方立法的渠道，加强公众民主参与地方立法的方式，增加公众对地方立法的认识和参与，广泛调动起公众的社会参与度，使地方立法能够更好地反映人民群众的需求，同时实现立法机关与人民群众的良好互动，实现立法的民主性和科学性。

第三，建立健全地方与高校深度合作的专业立法团队。立法工作是一项较为专业的活动，从事立法工作的人，对立法起着至关重要的作用，立法组成人员的综合素质高低直接影响着立法的质量。①曹海晶.中外立法制度比较［M］.北京：商务印书馆，2004：128.举凡历史上诸如《唐律疏议》《法国民法典》等著名的法典或者立法例，都是在法学家和相关专业人士的通力合作下，历经数年反复修改而成。专职立法人员与律师、法官、检察官同样都属于法律职业共同体的范畴，而在我国，律师、法官、检察官三种法律职业都需要有相应法律职业资质和职业法规以及相应的管理制度，但对于专职立法人员这样一类重要的法律职业的选拔、培养、管理，国家并未制定相应的法律、法规，这在一定程度上使得专职立法人员的综合素质参次不齐。显然，建立一支高素质、业务精、责任感强的专职立法人员队伍是十分必要的。当然，现代法治国家的立法须体现民主的价值追求，此处所说的专业立法人员的立法并非人们所说的“法学家立法”，而是指由专业立法人员将民主程序后形成的意见和方案通过立法技术进行归纳提炼并以立法语言体现出来。就玉溪市地方立法而言，近年来一直缺乏专业立法人员队伍。尽管可以通过委托科研实力较强的高校进行专业的立法，但是法律实施中的具体问题、拟通过立法解决的事项，来自高校的研究人员远没有起草单位的执法人员熟悉。从事法学研究的专家未必熟悉环境资源保护、城乡建设管理、历史文化保护等执法的具体情况，对地方特色的把握不一定准确到位。因此，玉溪市实现地方立法特色原则，需要进一步加强地方立法机关与高校深度合作的专业立法团队建设，并规范专业立法人员职业行为。