智慧政务高水平发展的驱动路径——基于TOE框架的31省(市)组态效应分析

冯朝睿，赵倩莹

(昆明理工大学 管理与经济学院，云南 昆明 650093)

技术的发展与进步推动着社会的突破性变革。英国历史学家霍布斯鲍姆(Eric Hobsbawm)在《革命的年代：1789—1848》中指出：从18世纪的法国政治革命和英国工业革命后，人类历史便处于持续不断地变革之中[1]。进入21世纪后，大数据、人工智能等新兴技术日新月异，移动网络塑造的数字社会生活形态催生着线上政务服务平台的搭建与完善。中国互联网信息中心(CNNIC)发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截止2020年6月，我国在线政务服务用户规模达7.73亿，占网民总体数量的82.2%。随着新冠肺炎疫情防控的常态化，全国4 300多个政务服务中心大力推进互联网与政务服务相结合，“最多跑一次”“一网通办”等新型公共服务方式层出不穷，智慧政务的发展正大刀阔斧地进行。智慧政务强调政府的功能结构由封闭向开放、由碎片化向整体化转变，以实现不同部门政务信息系统的整体部署和共建共用，可解决政务数据冗余和部门沟通障碍等问题。随着工业革命4.0的到来，融合诸多先进数字技术的高水平智慧政务已然成为引导政府从服务型向智慧型转变的关键性措施，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的有效手段[2]。

国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》及国务院办公厅印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》不断强调网上政务服务平台的统一建设与信息共享。虽然我国网上政务服务平台已进入“集约化”建设阶段，但其服务成效尚不显著[3]。部分地方政府在智慧政务的统筹建设中仍缺乏以需求为主的价值导向，尚未以互联网思维实现政务服务的跨区域、跨部门、跨层级协作。平台不互通、数据不共享等问题致使“数字鸿沟”“业务孤岛”等现象日益凸显，困扰着我国政府的智慧化发展。特别是在地方政府的基础和资源差异较大的情况下，省域间智慧政务发展所需的要素禀赋分布呈现极不均衡的状态，“马太效应”愈现，致使我国智慧政务遭遇发展瓶颈。鉴于此，本文立足我国31个省(市)的现实案例，探寻智慧政务高水平发展的必要条件及驱动机制，揭开智慧政务发展背后的复杂因果机制，为缩小区域政务信息化发展鸿沟、整体提升我国智慧政务发展水平提供借鉴。

一、文献回溯及理论基础

(一)文献回溯：高水平智慧政务发展的内涵、影响因素及发展路径述评

当前我国电子政务面临的内卷化困境不断加深，虽然加大了电子政务建设的人力、物力投入，但实质性效果改善程度却极其有限[4]。由此，随着新型数字技术的快速发展，智慧政务应运而生。当前，学者们热衷从技术路径和公共治理等角度剖析智慧政务的内涵。赵玎[5]认为智慧政务是基于实境网络，通过应用云计算、语义网等技术，向公众提供无缝对接的政府公共服务。于冠一等[6]将其定义为依托网络系统及信息技术，将政府的各功能子系统有机组成一个应用性大系统，以实现管理、服务的无缝化衔接。笔者认为智慧政务是电子政务发展的高级阶段，借助数字技术实现对政务数据的检测、整合、分析及智慧响应，从而增强政府与服务主体间的交互与联接，以实现公共服务的智慧化转型与政务服务能力的快速提升，是推进政府治理体系和治理能力现代化的有力抓手，是推动“放管服”改革的重要举措。2019年，我国智慧政务的相应市场规模达3 142亿元，同比增长了6.43%[7]，地方政府智慧政务建设效果初显。但由于缺乏成熟的经验和标准，智慧政务的阳光透明属性与权利运行惯性之间的矛盾仍未克服，最终使其功能难免明至、形至、实不至[8]。

探究智慧政务的影响因素和推动机制，破除政府智慧化服务的发展阻碍是学者义不容辞的责任。胡漠等[9]从信息协同视角出发，对“电子爱沙尼亚”(e-Estonia)进行案例分析，指出上层信息系统构建与底层硬件辅助对智慧政务的发展具有普适性。张建光等[10]从信息生态理论的视角出发，认为信息生态发展程度是智慧政务应用的重要影响因素。但智慧政务的建设除技术外，还受政策、资本、环境等多方面因素的影响。上述研究均是基于单一的案例或视角对智慧政务的影响因素进行分析，缺乏多视角、多案例、跨学科和定量等方面的研究。

智慧政务发展的路径有哪些？如何发展高水平的智慧政务？是学界同仁关心的共同话题。王春梅[11]基于智慧政务建设中基础性工作水平区域差异显著的现状，提倡政务供给方式从以政府供给为主转向以公众需求为中心。刘淑妍[12]针对政务信息公开面临的困境，建议确立全链条政府问责机制、不断完善民生决策评估的公共价值取向、以新技术破除共享平台的数据壁垒。

综上，已有研究注重总结实践存在的问题并提供优化建议，缺少结合理论知识与实证数据的科学研判。社会科学是服务社会高效运转的实用科学，对现实经验的总结尤其重要，但基于理论、实验的先验性启示更有价值和意义。在大数据、人工智能、区块链等先进技术的推波助澜下，政府社会治理的难度史无前例，人类对未知的无力感与日俱增[13]，这都需要人文社科原创理论的指导，政府才能在无限可能的管理世界探寻有限治理的可行方案，人类才能在未知的智慧政务的全新未来中寻找到知识存在的价值与发展的位置。

(二)理论基础：基于技术应用情景的TOE框架

TOE(Technology -Organization -Environment)框架是一种基于技术应用情景的综合性分析框架[14]。其中，技术方面涵盖技术自身的特征及与组织之间的潜在联系[15]；组织方面涵盖组织的规模、结构、资源等组织内部特性；环境因素涵盖行业的现状与结构、公众需求、政策环境等组织外部特性。相较其他框架，TOE具有高度的概括性和灵活性，适用于各种研究对象。依据我国政务智慧化建设的实践场景及相关文献研究成果，本文构建了基于TOE框架的智慧政务发展水平分析框架(见图1)：

图1 基于TOE框架的智慧政务发展水平分析框架

1.技术因素。政府信息化建设面临的核心难题是专业技术人员及项目管理经验缺失[16]。人才是发展最核心的要素，具备专业知识技能的人力资本是政务信息化发展的有力供给[17]。良好的信息人力资本是智慧政务建设的基本保证，能够打破我国治理现代化进程中数字技术创新、平台管理协同等方面的发展瓶颈。政府网站是政府与企业、公民之间交互的信息桥梁。2016年国务院印发的《政务信息共享管理暂行办法》提出政务系统信息资源共享应遵循“统筹建设”的原则。政府网站的集约化建设可降低政府网站的运维成本、有效提高工作效率、保障平台安全稳定。因此，政府的信息人力资本和网站集约化建设对智慧政务的发展具有显著推动作用。

2.组织因素。财政收入是国家治理的基础和重要支柱，智慧政务建设需投入大量的人力、物力和财力，以满足智慧化转型的基本需求。政府的财政资源越丰富越有经济能力大规模开放并管理数据平台，各级部门更有意愿积极响应政策号召、积极推动智慧政务建设[18]。此外，建设智慧政务强调数据技术的应用。大数据是政府治理过程中重要的辅助工具，更代表着一种新型治理价值观，已成为数据驱动治理背景下智慧治理所必不可少的条件和手段[19]，因此，政府大数据组织建设能力将直接影响智慧政务的发展水平。

3.环境因素。公众是智慧政务的服务主体，公众需求体现了智慧政务发展的必然性。本质上，智慧政务是国家治理体系和治理能力现代化的表征，公众需求是治理现代化发展的关键导向，也是推动智慧政务发展必不可少的重要因素。因此，制度环境对公共服务市场化制度安排绩效有着深远影响[20]，如韩啸等的研究表明，制度建设对地方政府提升互联网服务能力起关键作用[21]。政府的制度建设越完善，政府提升互联网服务的执行力就越足；同时，经济发展水平越高，越能为推动智慧政务的高效发展提供必要的物质条件和技术储备[22]，即制度环境和经济发展也是智慧政务发展重要的外部因素。综上，公众需求、政策环境和经济发展是影响智慧政务发展的三大环境因素。

二、研究设计与数据处理(一)研究方法

NCA即必要条件分析[23]可探究智慧政务发展中所需的单个必要条件，还可观测关键因素组合的必要程度，从定性定量相结合的视角挖掘各因素对不同水平组织结果的影响机制。fsQCA即模糊集定性比较分析，是由社会学家查尔斯·拉金(Charles C. Ragin)于1987年提出的一种以案例研究为导向的理论集合研究方法。与传统的回归分析法相比，fsQCA不仅可从整体视角探索条件间的潜在联系，也可准确讨论组态条件背后的非对称性因果逻辑。本研究采用NCA与fsQCA相结合的方法对我国31个省(市)智慧政务发展水平进行必要性和充分性效应分析，探寻智慧政务高水平发展背后的影响因素和驱动路径。

(二)数据处理

1.变量赋值。基于变量数据的科学性和可获取性原则，研究选取我国31个省(市)智慧政务的发展情况作为研究案例(见表1)。

表1 变量名称、测量及数据来源

第一，结果变量赋值。针对全国31个省(市、区)的智慧政务发展情况及智慧政务的自身特征，选择省级政府网上政务服务能力总体指数作为结果变量的衡量标准，该指数的计算主要通过在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度5个一级指标考察31个省级政府的网上政务服务平台(政府服务网、网上审批大厅、网上办事大厅等)及门户网站提供的政务服务。

第二，条件变量赋值。各项条件变量赋值情况下如：

一是信息人力资本。具备相关专业技术、软件的信息人才数量是一个地区的信息人力资本的概括性表现，因此，本研究选取信息传输、软件和信息技术服务城镇单位就业人员作为信息人力资本的衡量指标。

二是政府网站集约化建设。政府网站的集约化建设体现着各省份对智慧政务服务平台的统一规划、统一部署、统一构建的能力。网站的缩减率是各地政府网站集约化建设的成果，因此，研究以政府网站缩减率来衡量地方政府实现该地区网站的集约化建设水准。

三是政府财政资源能力。财政收入是政府维持自身运行、发挥自身职能所必须强制征收的一部分社会产品，是衡量政府财力的重要指标。因此，研究采用人均财政一般预算收入作为政府财政资源能力的衡量标准。

四是组织建设能力。大数据管理机构的建设情况反映了一个地区政府网站组织建设的能力，因此，研究选取大数据组织建设指数作为组织建设能力的衡量标准。该指标是以省级、副省级、省会城市大数据管理机构设立情况、工作内容的调研结果作为基础数据。

五是公众需求。鉴于公众对互联网的需求量和对网上政务服务的需求量成正态分布的现实，研究采用互联网宽带接入用户占总人数的比例作为公众需求的衡量标准。

六是政策环境。政策的发布量可从一定层面反映政府是否重视和是否有明确的运行标准，因此，研究采用智慧政务建设相关的政策出台量作为政策环境的衡量标准。为了保障政策检索的准确性，研究通过“智慧政务”“政务服务”“政务信息化”等关键词，在各省、区、直辖市政府门户网站及北大法宝上进行全面检索，人工剔除无效及不符合条件的文件后，最终筛选省级政策198份作为政策环境数据来源。

七是经济发展。GDP是按市场价格计算的一个地区所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，直接反映了该地区的经济发展状况。因此，研究采用人均GDP作为经济发展的衡量标准。

2.数据校准。数据校准是NCA与fsQCA方法的前置环节。本研究运用直接校准法，将原始变量转换为属于0～1之间的集合，并生成3个临界值：完全隶属、交叉点和完全不隶属[24]。选取样本数据的75%和25%分位数作为“完全隶属”和“完全不隶属”的两个定性锚点，具体锚点值设置见表2。

表2 变量校准锚点

三、分析与检验

(一)必要条件分析

在NCA方法中，存在包络上限(ceiling regression，CR)和回归上线(ceiling envelopment，CE)两类上限技术。两者的不同在于：(1)CE方法的技术精度为100%，即所有观测值均处于上限包络线以下；CR方法的技术精度可以低于100%，即允许特定观测值位于包络线以上的上限区域。(2)CE适用于x和y为二分法变量或不到5个水平的离散变量；CR适用于x和y都是连续的或离散的，并且有5个或更多的水平[25]。鉴于结果与条件变量都具有5个以上水平，文章选取CR方法展开后续分析。运行R软件的NCA程序包对校准后的数据进行分析，得到智慧政务发展水平的单要素必要条件分析结果(见表3)与瓶颈水平分析结果(见表4)。

在单要素分析中，某条件的分析结果只有满足效应显著(效应量(d)a≥0.1)且蒙特卡罗模拟置换检验结果显著(P值≤0.1)时，才认为该条件为必要条件[26]。如表3所示，智慧政务发展的必要条件为信息人力资本、政策环境与经济发展。而政府财政资源和组织建设能力虽然通过了显著性检验，但由于效应值偏低无法认定其为必要条件。

表3 单要素必要条件分析结果

NCA方法不仅可以识别特定结果变量所需的必要条件组合，还可以分析所需必要条件的最低水平，即瓶颈水平(bottleneck level)。如表4所示，当智慧政务发展水平低于或等于70%时，仅有政策环境和经济发展存在瓶颈水平；当智慧政务发展水平要达到80%时，需要22.1%的信息人力资本水平、58.5%的政策环境水平及41.7%的经济发展水平；当智慧政务发展水平要达到90%时，需要的条件组合为：60.6%的信息人力资本水平、45.0%的政府财政资源能力水平、33.8%的组织建设能力水平、75%的政策环境水平及78.8%的经济发展水平。该结果证实高水平智慧政务的发展瓶颈并不是由单个要素决定，而是由多个要素的有机组合构成，且随着智慧政务发展水平的提升，所需必要条件的水平和复杂度也随之提升。

表4 NCA方法瓶颈水平(%)分析结果

(二)条件组态分析

参考相关研究，根据所选数据的样本规模和真值表中呈现的“天然缺口”，在软件运行中将案例频数阈值设置为1，原始一致性阈值设置为0.80[27]。运用fsQCA3.0软件进行分析后得到简约解、中间解与复杂解。中间解相较于简约解和复杂解更具普适性和启示性，因此，研究选用中间解对智慧政务发展的组态路径进行解释。运行结果如表5所示，将必要条件和简约解中出现的条件变量视为核心条件，代表对智慧政务高水平发展产生重要影响；将在中间解中出现但简约解中未出现的条件变量视为边缘条件，代表对智慧政务高水平发展提供的辅助贡献。

表5 在fsQCA中智慧政务高水平发展的组态

根据表5所示，高水平智慧政务的发展有3类条件组态：S1、S2、S3(其中S3a、S3b两条组态核心条件构成相同，构成二阶等价组态S3)。该模型的总体覆盖度为0.630，即该结果可解释63%的高水平智慧政务发展案例；总体一致性为0.869，表示满足这四类条件组态的智慧政务发展案例中，有86.9%的智慧政务发展呈高水平状态。根据组态的理论化过程对其进行命名[28]，具体如下：

组态一：平衡型。组态S1表明具有良好的信息人力资本、集约化政府网站建设、政府财政支持、公众需求及政策环境可推动智慧政务的高水平发展。该组态中信息人力资本、政府网站集约化建设和政策环境为核心条件，即信息人力资本、政府网站集约化建设和政策环境三重因素较其他因素重要性更高。如表6所示，该组态的代表省份为广东、浙江、上海、北京，四省市均位于我国东部沿海或首都经济发达地区，其迅猛的经济发展、开放的政府政策、丰厚的人均收人、良好的网站集约化水平、较强的公众需求吸引了全国范围内优秀的信息专业人才，驱动其在智慧政务建设上呈现出均衡发展的良好态势。广东省2019年发布了《广东省加快推进政府网站集约化试点工作》，指出推进公共服务平台一体化建设，将全省政府网站由3 000余家精简至600余家。在政策环境方面，广东制定了《推进珠江三角洲地区智慧城市群建设和信息化一体化行动计划(2014—2020年)》，建立电子政务协会平台，及时发布政务服务的最新政策。截止2019年12月，广东政务服务网累计注册用户2 528万，累计用户办理业务量超10 643万件，体现了广东智慧政务的庞大需求量。浙江以打造人才最优省为长期战略目标，通过发放“红卡”居住证、下放科研成果处置权等措施激发专业人才创新活力；同时，浙江以用户为中心构建全省统一网上办事评价体系，截止2019年底，其政务服务网站实名注册用户达3 000万，已开展在线服务983万人次。在集约化建设方面，浙江于2019年将全省800多个信息系统进行整合，率先建设了省级政务云平台。上海市与北京市的信息传输、软件和信息技术服务城镇单位就业人员量与网民数占常驻人口比例均位于全国前列，还制定了专门的集约化建设工作方案，致力于建成全市联动、部门协同、一网通办的政务服务体系。上海政务“一网通办”移动端用户量于2018年底突破一千万，成为全国首个突破千万用户的政府服务移动平台。北京于2019年实现了542个事项“全程网办”，600余事项“掌上可办”。综上，这四省市的智慧政务高水平发展离不开优质的信息人力资本、高水平的政府网站集约化建设及优良的智慧政务发展政策环境。因此，该路径适用于具备一定经济实力、拥有较好人才储备和较高政府网站集约化建设的地区，对人才资源贫乏的偏远欠发达地区并不通用。

表6 条件组态代表省份

组态二：人才与政策驱动型。组态S2表明在缺失政府财政资源能力、组织建设能力、公众需求的情况下，拥有良好的信息人力资本和政策环境也能驱动智慧政务的高水平发展。其中，信息人力资本和政策环境为核心条件，展示出人才和政策的双重驱动对智慧政务高水平发展的巨大推动力。如表6所示，符合S2路径的代表省份为湖北。2017年，湖北制定了《关于深化人才引进人才评价机制改革推动创新驱动发展的若干意见》，作为教育强省的湖北非常注重技能人才的培养，实施了若干技能人才振兴计划。《中国统计年鉴2019》显示湖北省的信息技术相关专业人才数排名全国前十。在政策环境方面，湖北省陆续发布了《关于加快推进智慧湖北建设的意见》《关于推进数字政府建设的指导意见》等文件，要求全面加强信息基础设施建设，以一体化在线政务服务平台为载体，力争成为全国有影响力的智慧基础设施先行区、智慧政务运行高效区、智慧城市建设示范区。可见，信息人力资本与政策环境的良性耦合能弥补财政资源能力、组织建设能力等条件的缺失，实现智慧政务的高水平发展。

组态三：政策驱动型。组态S3表明在缺失政府财政支持、组织建设、经济发展(S3a)或缺失信息人力资本、政府财政支持、公众需求、经济发展(S3b)的情况下，仅依靠良好的政策环境也能够推动智慧政务的高水平发展。其中，政策环境为唯一的核心条件。如表6所示，符合S3a的路径代表省份有河北、四川，符合S3b路径的代表省份有贵州和江西。这四省均地处我国中西部，受区位制约，经济基础、资源、人力财力与发达地区存在较大差异。《中国统计年鉴2019》显示这四省的信息技术相关专业人才数不足北京的十分之一，人均GDP值不足北京的三分之一。但在政策工具的运用方面，这些省份都具有显著的优势。贵州陆续发布《关于促进大数据云计算人工智能创新发展加快建设数字贵州的意见》《关于印发贵州省省级政务云资源管理实施细则的通知》等相关政策，全力优化智慧政务建设的营商环境，自上而下推动智慧政务高水平发展。四川发布《关于加快西部信息网络枢纽建设的指导意见》《四川一体化政务服务平台总体框架设计方案》等相关政策，大力推进智慧政务、智慧产业、智慧民生三大工程。同样，河北和江西关于推动智慧政务建设的省级政策量也占据全国水平的前50%。这表明虽然技术资源和财政环境都相对落后，但注重宏观政策对数字技术与政务服务融合发展的推进，着力营造智慧政务有益发展的政策环境，同样可以跻身智慧政务发展的高水平队列。

四、结论

随着新一轮信息技术革命的到来，5G、大数据、人工智能、区块链等新型技术与政务服务的融合共享已成为全球治理转型的焦点。作为电子政务的高级发展阶段，智慧政务在搭建跨层级间事项的协同办理渠道、优化政府管理职能、提高公共服务质量等方面都发挥着不可替代的作用[29]。本文以我国31个省(市)智慧政务发展为案例，探寻智慧政务高水平发展的必要条件与驱动路径，研究结论如下：

1. 立足中国智慧政务发展现状，驱动智慧政务高水平发展。中国智慧政务发展总体水平不高，全国31个省市中只有北京、浙江、江苏、广东、上海、重庆、贵州、河北、四川、河南、湖北11个省市的智慧政务发展水平较高。这表明中国智慧政务仍处于高质量发展的初级阶段。信息人力资本、政策环境与经济发展为这一阶段智慧政务发展必不可少的关键因素。党的十八大以来，党中央、国务院不断强调推进“互联网+政务服务”，加快建设地方和部门政务服务平台，全面提升政务服务规范化、便利化水平，推动政府治理能力和水平现代化。当前我国脱贫攻坚任务顺利完成，全面建成小康社会目标已实现，站在新的时代节点上，人民日益增长的高质量的智慧政府服务需求与低水平、低效能的政务服务供给之间的矛盾日益凸显。特别是新冠肺炎疫情进入常态化防控期，高水平智慧政务服务更切合百姓实际需求、更符合时代发展需要。

2. 优化条件组态多元化组合方式，驱动智慧政务高水平发展。智慧政务高水平发展的必要条件并非由单一要素决定，而是由技术、组织、环境多重要素共同决定。经济发达的东部地区，智慧政务技术设施建设较好、需求意识旺盛、政府服务意识和能力较强，因而该地区智慧政务发展的关键在于培养人才、落实政府网站的集约化建设；而西部欠发达地区，智慧政务基础设施建设水平低，需求意识不强，政府服务意识和能力较弱，因而政府政策是驱动智慧政务高水平发展的关键。地方政府务必要认清本地发展实情，立足自身发展瓶颈，注重挖掘地方资源，探寻各要素最优化的适配关系。充分发挥市场机制与政府调控在资源配置中的相互作用，最大化资源利用效率，破除自身发展制约，找到适合本区域智慧政务发展的最佳配置方式，为推进政府社会治理能力与治理水平现代化奠定良好的发展基础。

3. 实施区域差异化发展战略，驱动智慧政务高水平发展。研究表明智慧政务高水平发展有3类组态(平衡型、人才与政策驱动型、政策驱动型)，各组态中条件变量间的协同机制也有所差异。这种“殊途同归”现象背后展现的是地方政府建设高水平智慧政务发展的不同路径，体现了地方政府因地制宜建设高水平智慧政务的差异化发展策略。此外，不同组态的组合方式也存在最终效益的差异，如平衡型发展模式相较其他两种模式的智慧政务发展水平更高。这种差异源于各省份智慧政务的发展基础与错综复杂的发展环境，因此智慧政务的高水平发展没有固定范式。当前，我国城市群的空间总体格局基本形成，东部沿海地区的“长三角”“珠三角”“京津冀”城市群发展迅猛，中西部地区以西安、成渝为中心的城市群发展则稍显落后，省市间呈现出较大的发展差异。因此，制定各省市差异化智慧政务发展战略是地方政府灵活应用政策、充分发挥自身优势、彰显区域发展特色的必然选择，也是欠发达地区突破经济基础薄弱、人才储备不足、政府网站集约化建设水平低等制约，最终实现智慧政务高水平发展的有效举措。